II SA/Ke 673/08

II SA/Ke 673/08 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2009-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-11-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Anna Żak /przewodniczący/
Dorota Chobian /sprawozdawca/
Dorota Pędziwilk-Moskal
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 649/09 - Wyrok NSA z 2010-04-29
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 51 ust. 1 i 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 1995 nr 10 poz 46
par. 270
Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 135 , art. 152
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.),, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale na rozprawie w dniu 28 stycznia 2009r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nakładającej na B. i J. małżonków G. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 31 grudnia 2008r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych budowanego budynku mieszkalnego na działce
w miejscowości N. w celu doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
Do wydania tej decyzji doszło na tle następujących okoliczności:
Decyzją Starosty z dnia [...] zostało udzielone małżonkom G. pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego w N., na działce Nr 315/1 według projektu gotowego W-0114. W decyzji zawarto między innymi warunek, iż budynek należy usytuować w odległości 2 metrów od granicy działki. Decyzja ta została zmieniona decyzją tego samego organu z dnia [...] w części dotyczącej odległości budynku od drogi oraz usytuowania szamba. Na skutek interwencji J. S., która w swoim piśmie z dnia 29 sierpnia 2000r. zarzuciła, iż budowa jest prowadzona na działce, do której inwestorzy nie mają tytułu oraz że otwory budynku wychodzą bezpośrednio na jej dom, postanowieniem z dnia 5 czerwca PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. Organ II instancji uwzględniając zażalenie inwestorów uchylił to postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, a niezależnie od tego zwrócił się do Wydziału Rozwoje Regionalnego Urzędu Wojewódzkiego o sprawdzenie zgodności z prawem decyzji Starosty z dnia 30.11.1999r. Postanowieniem z dnia 19 października organ I instancji ponownie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym, realizowanym niezgodnie z pozwoleniem na budowę, a organ odwoławczy postanowienie to utrzymał w mocy. Następnie decyzją z dnia 3 stycznia 2003r. PINB nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentów w postaci inwentaryzacji zagospodarowania działki i wykonanych robót, projektu budowlanego, dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością, która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją WINB z dnia 28 marca 2003r. Uwzględniając skargę inwestorów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2006r. uchylił postanowienia organów obu instancji, wstrzymujące wykonanie robót budowlanych, wskazując, iż nie została należycie wyjaśniona kwestia, czy inwestorzy faktycznie odstąpili w sposób istotny od warunków pozwolenia na budowę. Wyrokiem tego samego Sądu z dnia 26 kwietnia 2006r. uchylone zostały także decyzje organów obu instancji w przedmiocie nałożenia obowiązku złożenia dokumentów. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że aby było możliwe nałożenie obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 konieczne jest wcześniejsze ustalenie, że roboty są wykonywane w sposób, o jakim mowa w art. 50 ust. 1. Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB decyzją z dnia 6 lutego 2007r. umorzył postępowanie w sprawie, ustalając, iż brak jest dowodów na to, aby inwestorzy wykonywali prace niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Uwzględniając odwołanie J. S. decyzją z dnia 14 maja 2007r. WINB uchylił tę decyzję
i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolejną decyzją, z dnia 5 lipca 2007r., organ I instancji nałożył na inwestorów, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 31 grudnia 2007r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Decyzją z dnia 29 lutego 2008r. organ II instancji decyzję tę uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Wcześniej, bo pismem z dnia 29 stycznia 2008r., Wojewoda
w odpowiedzi na pismo WINB w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej małżonkom G. pozwolenia na budowę poinformował, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wskazał, że w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie był znany organowi nowy fakt odnośnie przebiegu granicy między działkami 315/1 i 314 oraz, że od strony działki D. B. ( obecnie J. S.), w odległości 2 metrów od granicy zgodnie,
z zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym powinna znajdować się ściana bez otworów. Po raz kolejny rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 31 grudnia 2008r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w celu doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem, a zaskarżoną obecnie do Sądu decyzją organ odwoławczy decyzję tę utrzymał w mocy. Organ I instancji ustalił, że w decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma zapisu odnośnie tego, czy
w ścianie budynku mieszkalnego usytuowanej 2 metry od granicy z działką należącą w dacie wydania decyzji do D. B. "winny być okna czy też nie" ale zdaniem tego organu posiadane przez inwestorów rysunki zamienne elewacji zachodniej są oryginalnymi załącznikami do decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo, iż w piśmie Starosty z dnia 28.05.2008 widnieje zapis, że kserokopia rysunku elewacji zachodniej znajdująca się w aktach sprawy nie jest załącznikiem do tej decyzji. Nadto organ ten wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszcza się sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy bądź w odległości mniejszej niż 4 metry za zgodą właściciela działki sąsiedniej i inwestorzy taką zgodę posiadali. Podział działki 314 na dwie części nastąpił w trakcie budowy. Działka D. B. została podzielona na działkę 314/1, na której inwestorzy wybudowali dom oraz na działkę 314/2, stanowiącą od 2002r. własność J. S. Organ wskazał także, iż odstąpił od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót, albowiem budowa została zakończona.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji przytoczył przebieg postępowania i ustalił, że realizacja budynku nastąpiła w sposób, o jakim mowa
w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, a więc w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz w zatwierdzonym tą decyzją projekcie budowlanym. Odstępstwa polegają miedzy innymi na wykonaniu ściany zachodniej z otworami okiennymi i drzwiowymi, zamiast projektowanej ściany bez okien, zwiększeniu wymiarów budynku ( zamiast budynku o wymiarach 9,70m na 10,17m wykonano budynek o wymiarach 9,98m na 10,48m), od strony południowej zamiast projektowanego łącznika pomiędzy budynkiem a istniejącą oborą, wykonano ganek z wejściem do budynku o wymiarach 2,53m na 5,05m, a od strony północnej zmieniono układ pomieszczeń. Wobec powyższego zdaniem tego organu organ I instancji był zobowiązany nakazać inwestorom sporządzenie i przedstawienie projektu zamiennego, który to obowiązek wynika z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Dalej organ odwoławczy wskazał, że stwierdzone odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegające na zwiększeniu jego wymiarów oraz wykonaniu ganku zamiast łącznika, a także na częściowej zmianie układu pomieszczeń, nie spowodowały naruszenia przepisów, w związku z czym nie było konieczności do nakazywania inwestorom wykonania określonych robót lub czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem tego organu również odstępstwo polegające na wykonaniu otworów okiennych
i drzwiowych w ścianie zachodniej nie powodowało naruszenia obowiązujących
w dacie realizacji budynku przepisów techniczno – budowlanych. W chwili bowiem rozpoczęcia realizacji budynku do chwili zrealizowania stanu surowego zamkniętego, to jest do 2002r., przebieg granic pomiędzy nieruchomością inwestorów,
a nieruchomością sąsiednią był zupełnie inny niż obecnie. Nie istniała wówczas prawnie granica, jaką przyjął projektant wykonując projekt zagospodarowania działki dla przedmiotowego budynku na bazie mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sytuując tym samym projektowany budynek na dwóch działkach. Granica ta, od której przedmiotowy budynek usytuowany jest
w odległości 2.07 m zaczęła prawnie istnieć dopiero po 26 marca 2002r. czyli po dniu, w którym podział nieruchomości nr 314 na dwie działki został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zdaniem organu brak prawnie istniejącej granicy pomiędzy nieruchomościami inwestorów i skarżącej
w dacie popełnienia odstępstwa od pozwolenia na budowę nie pozwala na uznanie, że dokonane odstępstwo spowodowało naruszenie obowiązujących wówczas przepisów techniczno – budowlanych, to jest przepisów określających odległości ściany z oknami od granicy sąsiedniej działki.
Reasumując organ odwoławczy wskazał, że istotne odstępstwa od projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Starosty z dnia 30 listopada 1999r., dokonane przez inwestorów w trakcie realizacji budynku mieszkalnego nie spowodowały naruszenia obowiązujących przepisów, a zatem nie było konieczności nakazywania inwestorom wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dlatego też decyzja organu I instancji podjęta w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 jest zasadna. Skoro zaś budowa została zakończona, nie było potrzeby wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4. WINB podkreślił, że decyzja ta nie kończy postępowania w sprawie albowiem organ I instancji będzie zobowiązany do sprawdzenia wykonania obowiązku i od wydanej przez ten organ decyzji stronom, w tym skarżącej, będzie przysługiwało prawo wniesienia odwołania.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze J. S. zarzuciła, iż zarówno ta decyzja jak i wszystkie poprzednio wydane w tej sprawie przez organy nadzoru budowlanego decyzje naruszają prawo.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Okolicznością niesporną jest to, iż w chwili wydawania decyzji przez organy obu instancji prace przy budynku mieszkalnym były już zakończone. Niesporne jest także i to, że ostatecznie w sprawie tej nie zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Jak bowiem wskazały organy, jego wydanie było niecelowe, gdyż budowa została już zakończona, wcześniej zaś wydane postanowienia w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych zostały uchylone wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2006r. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego za prawidłowe uznać należy ustalenia zawarte
w zaskarżonej decyzji, iż roboty budowlane została wykonana w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, albowiem inwestorzy niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym między innymi
w ścianie zachodniej budynku umieścili otwory okienne i drzwiowe.
Zgodnie z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nałożenie obowiązków wymienionych w punktach 1 – 3 tego ustępu możliwe jest przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Skoro w niniejszej sprawie takie postanowienie nie zostało wydane, na podstawie samego tylko przepisu art. 51 ust. 1 nałożenie obowiązków, o jakich mowa w tym ustępie, nie jest możliwe. Taką możliwość przewiduje art. 51 ust. 7, zgodnie z którym przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 /../ stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Tak więc na podstawie tego właśnie przepisu możliwe jest nałożenie decyzją obowiązków między innymi w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót ale takie postanowienie nie zostało wydane, a sama budowa została już zakończona. Podkreślić jednak należy, iż art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przewiduje tylko możliwość wydania decyzji nakładającej obowiązki, o jakich mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, nie przewiduje natomiast możliwości wydania na tej podstawie decyzji, o jakiej mowa w ust. 1 pkt 3, a więc nakładającej obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. W ocenie Sądu nie jest to pomyłka ustawodawcy czy też przeoczenie. Sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego ma bowiem sens tylko wówczas, gdy na jego podstawie mają być następnie prowadzone jakieś prace. W sytuacji, gdy wszystkie prace zostały już wykonane, sporządzenie projektu budowlanego jest bezcelowe. Już tylko z tej przyczyny zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej uppsa. Obie decyzje zostały bowiem wydane
z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego.
Sąd nie podziela także stanowiska organu odwoławczego, jakoby
w sprawie brak było podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązku o jakim mowa
w art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Określenie "do stanu zgodnego z prawem" oznacza stan prawny aktualnie obowiązujący, nie zaś stan prawny, jaki miał miejsce w przeszłości. Skoro, o czym była już mowa wcześniej, inwestorzy w ścianie swojego budynku od strony zachodniej umieścili otwory okienne i drzwiowe, w sytuacji, gdy zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt przewidywał od tej strony ścianę bez otworów i skoro ściana ta znajduje się w odległości 2,07 m od granicy
z nieruchomością skarżącej, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż brak jest podstaw do nałożenia na inwestorów stosownego obowiązku w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) minimalna odległość od granicy budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w kierunku tej granicy wynosi 4 metry. Kolejne przepisy § 12 pozwalają na zmniejszenie odległości ściany budynku od granicy ale zawsze pod warunkiem, że będzie to ściana bez otworów. Jak już wyżej wskazano, legalizacja obiektu budowlanego prowadzona na podstawie art. 51 Prawa budowlanego polega na doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem, a więc stanu prawnego obowiązującego w dacie legalizacji, a nie w przeszłości. Dlatego też jedynie na marginesie wskazać należy ( a to w związku ze stanowiskiem organu I instancji, jakoby pod rządem rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej
i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - tekst jedn. Dz.U.99.15.140- zgoda właściciela nieruchomości sąsiedniej pozwalała na usytuowania ściany
z otworami w odległości mniejszej niż 4 m od granicy ), iż poprzednio obowiązujące rozporządzenie również takiej możliwości, to jest usytuowania ściany z otworami
w odległości mniejszej niż 4 metry nie przewidywało. Zgodnie bowiem z jego § 270, do którego odwoływał się § 12 ust. 6, tylko budynki ze ścianami nierozprzestrzeniającymi ogień mogły być usytuowane w odległościach od granicy działki, określonych w §12 ust. 6. Niewątpliwie zaś ściana z otworami okiennymi
i drzwiowymi nie spełnia tego warunku.
Powodem, dla którego organ odwoławczy uznał, iż brak jest podstaw do nałożenia obowiązku wykonania czynności jest to, że w dacie realizowania stanu surowego budynku nie istniała w tym miejscu co obecnie granica prawna między nieruchomościami. W związku z tym stwierdzić należy, co następuje. Faktem jest, iż do marca 2002r. w ewidencji gruntów figurowała jedna działka oznaczona numerem 314, stanowiąca własność D. B. W marcu 2002r. została ona podzielona na działkę 314/1 i 314/2. Własność pierwszej z tych działek została następnie aktem notarialnym z dnia 9 kwietnia 2002r. przeniesiona na B. G., natomiast właścicielką drugiej stała się J. S. W związku z tym jednak zauważyć należy, iż inwestorzy wbrew pozwoleniu na budowę, które zezwalało im na prowadzenie inwestycji tylko na działce 315/1 rozpoczęli i zakończyli w stanie surowym budowę również na działce 314/1, do której nie przysługiwał im żaden tytuł. Takie działanie nie może być uznane, tak jak uczynił to organ odwoławczy, za prowadzenie prac budowlanych w sposób nie naruszający przepisów. Nadto wskazać należy, iż najprawdopodobniej już na etapie zatwierdzania projektu budowlanego inwestorzy zamierzali nabyć od D. B. część jego nieruchomości i na niej usytuować część budynku, stąd zatwierdzony pozwoleniem na budowę projekt zakładał od tej strony istnienie ściany bez otworów okiennych. Skoro aktualnie ściana budynku z otworami okiennymi i drzwiowymi usytuowana jest w odległości około 2 metrów od obecnie istniejącej granicy miedzy dwoma nieruchomościami, a inwestorzy postawili dom w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego, zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2
w zw. z ust. 7 wydaje się być uzasadnione.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, ponieważ decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, podlegały one uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i art.135 uppsa.
Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią powyższe wywody
i prowadząc postępowanie na podstawie art. 51 Prawa budowlanego będą miały na uwadze, że legalizacja ma za zadanie doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do zgodności z aktualnie obowiązującym stanem prawnym.
Na podstawie art. 152 uppsa Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja niepodległa wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.