II SA/Ke 671/23

II SA/Ke 671/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Pędziwilk-Moskal /sprawozdawca/
Jacek Kuza /przewodniczący/
Krzysztof Armański
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 35 ust. 1, art. 33 ust. 1 zd. 1 oraz ust. 1a, art. 29 ust. 1 pkt 23 lit. a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135, art. 200 i art. 205 par. 2, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2023 r. [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz E. K. kwotę [...](dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 12 września 2023 r. [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółka z o.o. w K. (dalej: "Spółka", "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 23 maja 2023 r., znak: [...] o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni fotowoltaicznej "Uników I" o mocy 1,99 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ewid.[...] w U.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że 3 marca 2023 r. do Starostwa wpłynął wniosek Spółki o pozwolenie na budowę ww. inwestycji, do którego załączono: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany (3 egzemplarze), decyzję o ustaleniu warunków zabudowy Burmistrza [...] i Gminy P. z 28 kwietnia 2022 r. oraz pismo Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] z 12 października 2021 r. o niewystępowaniu urządzeń melioracji wodnych m.in. na działce nr [...] w obrębie U., gm. P..
W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Starosta decyzją z 23 maja 2023 r. odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni fotowoltaicznej.
Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda powołał się na przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", w szczególności art. 35 ust. 3, art. 28 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. b tej ustawy. Wskazał, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("mpzp") na terenie inwestycji, Spółka uzyskała decyzję o warunkach zabudowy Burmistrza [...] i Gminy P. z 28 kwietnia 2022 r. ustalającą dla części działki nr [...] obr. Uników, gm. P. rodzaj zabudowy i rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Wniosek o pozwolenie na budowę z 3 marca 2023 r. oraz projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczny obejmują budowę elektrowni fotowoltaicznej o mocy 1,99 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na części działki nr ewid.[...] w Unikowie, przy czym przyłącze elektroenergetyczne nie jest ujęte w tym projekcie, lecz będzie projektowane w odrębnym opracowaniu.
Wojewoda podkreślił, że w odpowiedzi na postanowienie Starosty z 30 marca 2023 r. Spółka złożyła 15 maja 2023 r. nowy projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany, sporządzony w skali 1:1000 na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej opisanej jako "mapa do celów projektowych" (dokument opracowany przez uprawnionego geodetę w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany pod numerem [...], pozytywnie zweryfikowany 8 marca 2023 r.). Zgodnie z tym projektem teren inwestycji oznaczony literami ABCD - mieści się na części ww. działki i jest zgodny z terenem oznaczonym w decyzji o warunkach zabudowy. Działka ta o powierzchni 2,79 ha jest niezabudowana, sklasyfikowana jako rolna (grunty klasy RVI, gleby pochodzenia mineralnego, niepodlegające obowiązkowi uzyskania zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej). Obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach terenu inwestycji i nie wykracza poza granice działki. Na terenie inwestycji (o powierzchni 0,4808 ha określonej w projekcie zagospodarowania terenu), zaprojektowano: prefabrykowaną kontenerową stację transformatorową, 3668 paneli fotowoltaicznych na wolnostojących konstrukcjach wsporczych pod panele fotowoltaiczne (stołach fotowoltaicznych), 8 inwerterów, system monitoringu na 4 słupach o wysokości 4 m, trasy kablowe niskiego napięcia i instalację odgromową. Na rysunku projektu zagospodarowania terenu zaznaczono także przewidziane do zaprojektowania według odrębnego opracowania:
1) przyłącze energetyczne SN - od projektowanej stacji transformatorowej wzdłuż wschodniej granicy działki nr [...] w kierunku północnym;
2) zjazd na działkę nr [...] z drogi na działce nr [...] i układ komunikacji wewnętrznej na działce nr [...] (nieutwardzoną drogę dojazdową).
Projekt zagospodarowania terenu nie obejmuje usytuowania, obrysu i układów istniejących sieci uzbrojenia terenu oraz urządzeń budowlanych sytuowanych poza obiektem budowlanym, o których mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. b P.b. W opisie projektu zagospodarowania terenu projektant poinformował jedynie o zaopatrzeniu inwestycji w energię elektryczną z istniejącej sieci elektroenergetycznej. Na rysunku projektu zagospodarowania terenu nie wskazano przebiegu istniejącej sieci elektroenergetycznej oraz miejsca podłączenia farmy fotowoltaicznej do tej sieci.
Wojewoda stwierdził, że ze względu na brak zaznaczenia istniejącej sieci elektroenergetycznej organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma możliwości sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, które stanowią, że "nieruchomość przeznaczona pod zabudowę znajduje się w obrębie obszaru uzbrojonego w sieci infrastruktury technicznej w stopniu wystarczającym dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Dla projektowanej inwestycji, zgodnie z wnioskiem inwestorskim przewiduje się: zapotrzebowanie w energię elektryczną - inwestycja ma być włączona przy pomocy podziemnej linii kablowej SN do ogólnokrajowej sieci elektroenergetycznej SN; zaopatrzenie w energię elektryczną - z projektowanego przyłącza do sieci elektroenergetycznej (...). W przypadku konieczności prowadzenia nowych odcinków sieci istniejących poza granicami terenu objętego załącznikiem do niniejszej decyzji, należy doprowadzenie sieci zagwarantować w drodze umowy zawartej z właściwą jednostką organizacyjną."
Zdaniem organu odwoławczego, Starosta poprawnie - za wyjątkiem punktów 3 i 5 - nałożył na Spółkę obowiązek usunięcia nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z 30 marca 2023 r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 P.b., a w związku z bezskutecznym upływem terminu na uzupełnienie braków prawidłowo wydał decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę farmy fotowoltaicznej.
Wojewoda zaznaczył, że spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy inwestycję taką jak farma fotowoltaiczna opisana w przedłożonej dokumentacji projektowej można ocenić jako całe zamierzenie budowlane, którego samodzielne funkcjonowanie jest możliwe bez przyłącza elektroenergetycznego.
W ocenie organu odwoławczego odpowiedź jest negatywna. W niniejszej sprawie elektrownia fotowoltaiczna nie została zaprojektowana do zasilania akumulatorów, projekt budowlany nie przewiduje magazynowania energii w akumulatorach - farma ta nie może zatem samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem bez przyłącza elektroenergetycznego do sieci.
Farma fotowoltaiczna została zaprojektowana w sposób zakładający przesyłanie wyprodukowanego prądu do sieci elektroenergetycznej. Pozwolenie na budowę w takim przypadku musi więc objąć przyłącze do tej sieci. Tymczasem Spółka nie przewidziała budowy tego przyłącza na obecnym etapie, lecz jak wynika z pisma z 11 maja 2023 r. przyłącze zostanie zrealizowane według odrębnego opracowania na podstawie zgłoszenia, po uzyskaniu pozwolenia na budowę elektrowni fotowoltaicznej.
Zdaniem Wojewody, wobec braku rozwiązań magazynowania energii w dokumentacji projektowej, organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają obowiązku rozważać, czy inwestycja może samodzielnie funkcjonować na zasadzie zasilania akumulatorów, których faktycznie nie zaprojektowano. Starosta miał zatem prawo przyjąć, że projektowana elektrownia - jako całość zamierzenia budowlanego - wymaga dla swego funkcjonowania zaprojektowania i zrealizowania łącznie z przyłączem do sieci elektroenergetycznej, tym bardziej, że przyłącze zostało przewidziane na działkach poza obszarem nieruchomości, którą dysponuje Spółka i dla której ustalono warunki zabudowy.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła [...] Spółka z o.o. w K., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:
1) art. 29 ust. 1 pkt 23 lit. a P.b. poprzez błędną wykładnię oraz niezastosowanie, co doprowadziło do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w sytuacji kiedy realizacja przyłącza elektroenergetycznego nie wymaga uzyskania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, ale możliwa jest na podstawie zgłoszenia. Postępowanie organów architektoniczno-budowlanych w zakresie jakim de facto nakładają na Spółkę obowiązek realizacji przyłącza na podstawie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, jest postępowaniem contra legem;
2) art. 33 ust. 1a P.b. poprzez błędną wykładnię oraz niezastosowanie, co doprowadziło do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w sytuacji kiedy "pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może nie obejmować przyłączy [...] (w tym elektroenergetycznego - przyp.), które są wymagane dla takiego obiektu";
3) art. 29 ust. 1 pkt 23 lit. a oraz art. 33 ust. 1a P.b. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez niezastosowanie oraz wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w sytuacji kiedy postępowanie organów architektoniczno- budowlanych w zakresie jakim de facto nakładają na Spółkę obowiązek realizacji przyłącza na podstawie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, jest postępowaniem contra legem. To wyłącznie Spółka jako inwestor uprawniony jest do wyboru postępowania stanowiącego podstawę realizacji przedsięwzięcia w postaci przyłącza elektroenergetycznego. Tym samym organy architektoniczno- budowlane rozstrzygnęły sprawę z przekroczeniem przyznanych im przez ustawodawcę kompetencji, naruszając tym samym zasadę praworządności;
4) art. 35 ust. 4 P.b. poprzez niezastosowanie oraz wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w sytuacji kiedy "organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w razie spełnienia wymagań określonych" w P.b. W realiach tej sprawy, planowane przez Spółkę przedsięwzięcie oraz dokumentacja projektowa spełniają wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa, co obligowało organ do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oraz zatwierdzającej projekt budowlany;
5) art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 P.b. poprzez zastosowanie oraz wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w sytuacji kiedy wbrew twierdzeniom organów obu instancji, nie zaistniały nieprawidłowości, co do których możliwe było zobowiązanie Spółki do ich usunięcia oraz w następstwie niewykonania, uprawniały do odmowy wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany. Podstawa rozstrzygnięcia nie stanowiła w istocie nieprawidłowości wbrew twierdzeniom organów;
6) art. 8 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie oraz wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w sytuacji kiedy "organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym". Zgodnie z utrwaloną praktyką rozstrzygania spraw przez organy architektoniczno-budowlane, przyłącze elektroenergetyczne może być realizowane na podstawie osobnego zgłoszenia oraz nie wymaga ujęcia w projekcie budowlanym przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji odnawialnego źródła energii. Taką wykładnię przepisów Prawa budowlanego prezentują liczne oraz różne ze względu na właściwość miejscową organy architektoniczno-budowlane;
7) art. 7 k.p.a. poprzez niezastosowanie oraz wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w sytuacji kiedy organ zobowiązany jest "załatwić sprawę, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Rozwój instalacji odnawialnych źródeł energii leży w interesie społeczeństwa, w szczególności ze względu na potrzebę ochrony i dbałości o środowisko, przeciwdziałaniu negatywnym zmianom klimatycznym, potrzebie zapewnienia transformacji, niezależności i bezpieczeństwo energetycznego, w szczególności w kontekście agresji [...] na [...]. Co więcej rozwój instalacji odnawialnych źródeł energii ma niebagatelny wpływ na ceny energii elektrycznej oraz ceny dóbr i usług, co przekłada się na spadek inflacji.
W uzasadnieniu skargi Spółka przedstawiła argumentację na poparcie postawionych zarzutów, w oparciu o które wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wojewódzkie sądy administracyjne sprawują powyższą kontrolę działalności organów pod względem zgodności z prawem. Zatem w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych, sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Rozpatrując niniejszą sprawę w powyżej zakreślonych granicach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługują na uwzględnienie. Organ naruszył przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Jedynie dla porządku wskazać należy, że podstawę prawną decyzji organu pierwszej odmawiającej skarżącej zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni fotowoltaicznej "Uników I" o mocy 1,99 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ewid.[...] w Unikowie stanowił art. 35 ust. 3 P.b. zgodnie z którym - w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 przywołanego przepisu, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z ust. 5 pkt 1.
Uzasadniając wydaną decyzję Starosta wskazał, że projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany nie zostały w pełni uzupełnione o wymienione w postanowieniu z dnia 30 marca 2023 r. braki i nieprawidłowości. W ocenie organu pierwszej instancji przyłącze elektroenergetyczne i droga dojazdowa do terenu inwestycji, które nie zostały objęte przedłożonym do zatwierdzenia projektem zagospodarowania terenu (będą projektowane w odrębnych opracowaniach) - są konieczne do zapewnienia funkcjonowania elektrowni zgodnie z jej przeznaczeniem.
Utrzymując w mocy powyższą decyzję organ odwoławczy podniósł, że Starosta w punkcie 3 postanowienia (dotyczącym konieczności uzgodnienia przebiegu projektowanego przyłącza na posiedzeniu narady koordynacyjnej) i punkcie 5 postanowienia (dotyczącym drogi dojazdowej do farmy, naruszającej linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone w decyzji o warunkach zabudowy) niesłusznie wskazał powyższe jako nieprawidłowości, które należało uzupełnić. [...] jednak, Starosta poprawnie nałożył na skarżącą obowiązek usunięcia nieprawidłowości wskazanych w pozostałych punktach postanowienia, w tym w punktach 1 i 2 , a w związku z bezskutecznym upływem terminu na uzupełnienie braków Starosta prawidłowo wydał decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej farmy fotowoltaicznej.
W ocenie organu odwoławczego, art. 33 ust. 1a P.b. nie ma zastosowania do inwestycji jaką jest przedmiotowa elektrownia fotowoltaiczna. Zezwolenie na realizację inwestycji, która nie będzie mogła funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, jest niedopuszczalne. Ustawodawca nawet w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego przywiązuje wagę do oceny samodzielności funkcjonowania obiektów lub zespołu obiektów zgodnie z przeznaczeniem. W niniejszej sprawie elektrownia fotowoltaiczna nie została zaprojektowana do zasilania akumulatorów (magazynów energii), projekt budowlany nie przewiduje magazynowania energii w akumulatorach - farma fotowoltaiczna nie może zatem samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem bez przyłącza elektroenergetycznego do sieci.
W ocenie organu wyrażone powyżej stanowisko nie pozostaje w kolizji z art. 29 ust. 1 pkt 23 lit. a, 29a czy też art. 33 ust. 1a P.b. Każdy projekt budowlany nie musi zawierać wszystkich potencjalnych przyłączy do obiektu, ale tylko te, które wedle pierwotnego założenia są niezbędne, aby zaprojektowany obiekt mógł samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Przedmiotowa farma fotowoltaiczna została zaprojektowana w sposób zakładający przesyłanie wyprodukowanego prądu do sieci elektroenergetycznej. Pozwolenie na budowę w takim przypadku musi zatem objąć przyłącze do tej sieci. Tymczasem inwestor nie przewidział budowy tego przyłącza na obecnym etapie, ale jak wynika z pisma 11 maja 2023 r. przyłącze zostanie zrealizowane według odrębnego opracowania na podstawie zgłoszenia, po uzyskaniu pozwolenia na budowę elektrowni fotowoltaicznej. Wobec braku rozwiązań magazynowania energii w dokumentacji projektowej, organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają obowiązku rozważać, czy inwestycja może samodzielnie funkcjonować na zasadzie zasilania akumulatorów, których faktycznie nie zaprojektowano. Projektowana elektrownia - jako całość zamierzenia budowlanego wymaga dla swego funkcjonowania zaprojektowania i zrealizowania, łącznie z przyłączem do sieci elektroenergetycznej, tym bardziej, że przyłącze zastało przewidziane na działkach poza obszarem nieruchomości, którą dysponuje inwestor i dla której ustalono warunki zabudowy.
W ocenie Sądu, stanowisko organów obu instancji jest błędne.
Podstawę materialnoprawną wydania kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy P.b., w tym m.in. art. 35 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że:
"1. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:
a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,
b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:
a) (uchylona),
b) (uchylona),
c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,
d) (uchylona);
3a) dołączenie:
a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;
4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie:
a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,
b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru;
4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie:
a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,
b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru.
5) (uchylony)".
Stosownie natomiast do art 33 ust. 1 P.b. pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.
Z kolei zgodnie z art. 33 ust. 1a P.b. pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może nie obejmować przyłączy wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 23, które są wymagane dla takiego obiektu. Nie zwalnia to z obowiązków, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 29a i art. 57 ust. 1 pkt 4 lit. a.
Wskazany wyżej przepis został wprowadzony do P.b. ustawą z 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy - Prawo budowalne oraz niektórych innych ustaw. Zmiana ta weszła w życie 10 sierpnia 2022 r.
W uzasadnieniu zmiany art. 33 ust. 1 a P.b. wskazano, że cyt. " Obecnie istotny problem interpretacyjny stanowią przepisy o realizacji przyłączy w kontekście wydawania pozwoleń na budowę dla obiektów budowlanych, do których przyłącza muszą być doprowadzone. Należy tu wskazać zwłaszcza na duży rozdźwięk występujący w orzecznictwie.(...)
WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 23 lutego 2017 r. (sygn. akt II SA/Ol 35/17) w kontekście przyłączy stwierdza: "nie do przyjęcia byłby wniosek, że brak w projekcie budowlanym takich urządzeń uniemożliwiłby jego zatwierdzenie i udzielenie pozwolenia na budowę". NSA zaś wskazał w wyroku z dnia 18 lutego 2013 r. (sygn. akt II OSK 896/12), że "przepis art. 33 ust. 1 zdanie 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (....) zawiera zasadę, iż pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Od zasady tej są jednak wyjątki, o czym świadczy dalsza część tego przepisu. Za wyjątki należy też uznać sposób realizacji przyłączy, regulowany przepisem art. 29a Prawa budowlanego dodanym ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane i zmianie niektórych ustaw (...). Celem tego nowego przepisu było ułatwienie realizacji procesu inwestycyjnego i zwolnienie z reglamentacji administracyjno-prawnej wykonywania wszystkich wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 20 przyłączy." W wyroku tym NSA wskazał nawet, że "przy budowie budynku zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przyłączy nie zalicza się do jego części składowych. Wynika to z przepisu art. 3 pkt 9 ww. ustawy, który zalicza przyłącza do urządzeń budowlanych, które definiuje jako urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Do urządzeń budowlanych przepis ten zalicza również ogrodzenia, place pod śmietniki i same śmietniki i nie do przyjęcia byłby wniosek, że brak w projekcie budowlanym takich urządzeń uniemożliwiłby jego zatwierdzenie i udzielenie pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę budynku nie musi więc obejmować przyłącza, które nie jest jego częścią składową".
Z drugiej strony WSA w Krakowie w wyroku z dnia 7 września 2016 r. (sygn. akt II SA/Kr 755/16) podnosi, że "przepis art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (....) odnosi się do budowy przyłączy stanowiących odrębne obiekty budowlane, a nie urządzenia techniczne. W przypadku projektowania inwestycji wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę, dla której prawidłowego funkcjonowania konieczne jest wykonanie przyłączy, winny one być objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę" (por. wyrok WSA Kraków z dnia 11 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 493/16). Zaś WSA w Kielcach w wyroku z dnia 17 grudnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Ke 646/13) wskazuje, że "wyodrębnienie z projektu budowlanego przyłączy mediów, w celu wykonania ich w kolejnym etapie inwestycji, należy uznać za naruszenie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane".
Liczba rozbieżnych wyroków jest bardzo duża. Dlatego projektowana ustawa przez dodanie ust. 1a w art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ma na celu rozwiać te wątpliwości.
Projektowany przepis ma stanowić wyjątek od regulacji zawartej w art. 33 ust. 1 zdanie 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zgodnie z którym "pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego". Bowiem zgodnie z dodawanym przepisem (ust. 1a) pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może nie obejmować przyłączy, które są wymagane dla takiego obiektu.
Dodawany ust. 1a w art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie oznacza, że przyłącza mogą być realizowane bez żadnych wymogów, bowiem aby wybudować poza pozwoleniem na budowę przyłącze, konieczne powinno być albo dokonanie zgłoszenia (zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23), albo sporządzenie planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (zgodnie z art. 29a). Ponadto w stosunku do obiektu, który powinien być zaopatrzony w przyłącza, będzie pozostawiony obowiązek zapewnienia realizacji tych przyłączy na etapie oddania do użytkowania; nawet bowiem jeżeli przyłącza nie były przedmiotem pozwolenia na budowę budynku, na etapie oddania do użytkowania będą musiały być przedmiotem protokołu badań i sprawdzeń (zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 4 lit. a)".
Mając na uwadze powyższe, nie budzi wątpliwości Sądu, że art. 33 ust. 1 a P.b. stanowi wyjątek od regulacji zawartej w art. 33 ust. 1 zdanie 1 P.b.
W sprawie niniejszej poza sporem jest, że element łączący elektrownię fotowoltaiczną z instalacją Operatora Systemu Dystrybucyjnego, stanowi przyłącze elektroenergetyczne, w rozumieniu przepisów P.b.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 lit. a P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 P.b., budowa: przyłączy elektroenergetycznych. Dookreślenie tego czym jest na gruncie P.b. przyłącze elektroenergetyczne zawiera § 2 pkt 32 rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 22 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz.U. z 2023r.,poz. 819) jako: "odcinek lub element sieci służące do połączenia urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu, dostosowane do mocy przyłączeniowej, z pozostałą częścią sieci przedsiębiorstwa energetycznego świadczącego na rzecz podmiotu przyłączanego usługę przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej".
W świetle powyższych regulacji nie może budzić wątpliwości, że w sprawie niniejszej element łączący elektrownię fotowoltaiczną z siecią Operatora Systemu Dystrybucyjnego, stanowi przyłącze w rozumieniu przepisów P.b. na budowę którego, z mocy art. 29 ust. 1 pkt 23 lit. a P.b., nie jest wymagana decyzja o pozwoleniu na budowę, ale zgłoszenie, o którym mowa w art. 30.
W związku z powyższym, zdaniem Sądu, organy dokonały błędnej wykładni powołanych wyżej przepisów. Tym samym zarzuty skargi zawarte w pkt 1-3 petitum skargi są uzasadnione.
Podobnie należy ocenić pozostałe zarzuty skargi.
W ocenie Sądu, skarżąca trafnie zarzuca, że brak było podstaw do zobowiązania Spółki do uzupełnienia projektu budowlanego o opracowanie w zakresie przyłącza elektroenergetycznego. W tym zakresie przywołać należy pogląd NSA zaprezentowany w wyroku z 22 lutego 2023 r., sygn. II OSK 922/21 zgodnie z którym "Przepis art. 29 ust. 1 pkt 20 w związku z art. 29a Prawa budowlanego dopuszcza budowę przyłączy na podstawie zgłoszenia. Do inwestora należy wybór stosownej formy akceptacji wykonania przyłącza (art. 30 ust. 1, art. 29a ust. 2), nie wykluczając objęcia przyłączy wnioskiem o pozwolenie na budowę łącznie z całym zamierzeniem budowlanym. Nie ma przekonujących argumentów, by w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie można było zatwierdzić projektu budowlanego budynku i udzielić pozwolenia na jego budowę w sytuacji, gdy projekt ten nie zawierał przyłączy. Przede wszystkim należy zauważyć, iż prawo budowlane nie zawiera definicji użytego w art. 33 ust. 2 terminu "całe zamierzenie budowlane". Wykładnia tego terminu musi więc nastąpić w drodze orzecznictwa. Przy budowie budynku zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego przyłączy nie zalicza się do jego części składowych. Wynika to z przepisu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, który zalicza przyłącza do urządzeń budowlanych, które definiuje jako urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Do urządzeń budowlanych przepis ten zalicza również ogrodzenia, place pod śmietniki i same śmietniki i nie do przyjęcia byłby wniosek, że brak w projekcie budowlanym takich urządzeń uniemożliwiłby jego zatwierdzenie i udzielenie pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę budynku nie musi więc obejmować przyłącza, które nie jest jego częścią składową.
Za stanowiskiem Sądu pierwszej instancji organów administracji architektoniczno-budowlanej przemawiają również następujące względy: wymóg z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, określający, iż obiekt "może funkcjonować samodzielnie zgodnie z jego przeznaczeniem" jest zawarty nie w zdaniu pierwszym, lecz zdaniu drugim, wskazującym kiedy pozwolenie na budowę może obejmować wybrane tylko obiekty lub zespoły obiektów budowlanych, stanowiące część tylko zamierzenia inwestycyjnego. Oznacza on tylko tyle, że przy podzieleniu zamierzenia na różne obiekty budowlane obiekty te musza stanowić odrębną całość zdolną do samodzielnego funkcjonowania w przyszłości. Nie oznacza to natomiast, że powinna one być gotowe do eksploatacji bezpośrednio po zakończeniu budowy. Realizacja przyłączy do budynku ma znaczenie przy udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku, co wynika z przepisu art. 57 ust, 1 pkt 6 Prawa budowlanego. Należy też zauważyć, że gdyby z przepisu art. 33 Prawa budowlanego wyprowadzić wniosek co do konieczności objęcia pozwoleniem na budowę obiektu budowlanego z wszystkimi przyłączami, to przepis art. 29a tej ustawy stałby się w znacznej części przepisem martwym (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt II OSK 688/21; wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 924/10; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 896/12; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1375/16)."
W ocenie Sądu, powyższy pogląd zachowuje aktualność w realiach kontrolowanej sprawy. Jak słusznie zauważyła skarżąca, skoro samodzielnym obiektem jest budynek, zaś realizacja przyłączy do tego budynku może zostać dokonana na podstawie osobnych opracowań, to brak jest powodów do odmiennego potraktowania instalacji w postaci instalacji odnawialnego źródła energii. Skoro z woli ustawodawcy możliwość posadowienia przyłącza elektroenergetycznego dopuszczalna jest na podstawie zgłoszenia, a nie decyzji o pozwoleniu na budowę to, działanie organów zobowiązujące skarżącą do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach P.b.
Podobnie należy ocenić stanowisko organów w zakresie zobowiązania skarżącej do przedłożenia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przyłącza elektroenergetycznego. Jak już wskazano na wstępie, realizacja przyłącza nie wymaga uprzedniego uzyskania decyzji udzielającej stronie pozwolenia na budowę. W stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organy architektoniczno - budowlane z treści art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wynika, że realizacja przyłącza jako realizacja obiektu niewymagającego pozwolenia na budowę, nie wymaga uprzedniego uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy.
Również w aktualnym stanie prawnym - z mocy art. 59 ust. 2a tej ustawy - zmiana zagospodarowania terenu dotycząca obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4-6, 8-12, 17, 21-28 i 30 oraz ust. 2 P.b., nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że organy obu instancji naruszyły wskazane wyżej przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.
Z podniesionych wyżej względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku, tj. uchylił decyzje organów obu instancji (pkt I sentencji wyroku).
O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na koszty te, w łącznej wysokości [...] zł, złożyły się: wpis od skargi - [...] zł, wynagrodzenie pełnomocnika - [...] zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa - [...] zł.
Rozpoznając sprawę ponownie organ, mając na uwadze treść art. 153 p.p.s.a., uwzględni powyższe uwagi, wskazania i ocenę prawną Sądu.