II SA/Ke 671/21

II SA/Ke 671/21 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2021-10-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-08-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach
Krzysztof Armański
Renata Detka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 238/22 - Wyrok NSA z 2024-11-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2019 poz 1839
par. 3 ust. 1 pkt 8, par. 3 ust. 2 pkt 3,
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz I. P. kwotę [...](jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 10 czerwca 2021 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania Z. D. oraz I. P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] i Miasta C. z dnia 17 lutego 2021 r. w sprawie ustalenia, na wniosek P. W., lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie stacji telefonii komórkowej [...] nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zasilaniem energetycznym na działce o nr ewid. [...] obręb 0005 Ł., gmina C., w skład której wejdzie:
1) wieża o wysokości do 61,95m n.p.t,
2) zespół anten parabolicznych zamontowanych na wieży (2 anteny):
a) RL1, zawieszona na wysokości 56,5m az. 33°,
b) RL2, zawieszona na wysokości 56,5m az. 68°,
3) zespół anten sektorowych zamontowanych na wieży (9 anten - po 3 osobne anteny na sektor) na wysokości 59,0m n.p.t..:
a) HUAWEI ADU4518RvO6, dla której maksymalna równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi 186,02 W i azymucie 20°, o maksymalnym pochyleniu osi wiązki (tilt) 10°, pracująca w systemie LTE 800 MHZ,
b) HUAWEI ADU4518RvO6, dla której maksymalna równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi 186,02 W i azymucie 140°, o maksymalnym pochyleniu osi wiązki (tilt) 10°, pracująca w systemie LTE 800 MHZ,
c) HUAWEI ADU4518Rv06, dla której maksymalna równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi 186,02 W i azymucie 270°, o maksymalnym pochyleniu osi wiązki (tilt) 10°, pracująca w systemie LTE 800 MHZ,
d) HUAWEI ADU4518RvO6, dla której maksymalna równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi 186,02 W i azymucie 20°, o maksymalnym pochyleniu osi wiązki (tilt) 10°, pracująca w systemie LTE 800 MHZ,
e) HUAWEI ADU4518RvO6, dla której maksymalna równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi 186,02 W i azymucie 140°, o maksymalnym pochyleniu osi wiązki (tilt) 10°, pracująca w systemie LTE 800 MHZ,
f) HUAWEI ADU4518RvO6, dla której maksymalna równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi 186,02 W i azymucie 270°, o maksymalnym pochyleniu osi wiązki (tilt) 10°, pracująca w systemie LTE 800 MHZ,
g) HUAWEI A704517Rv06, dla której maksymalna równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi 1012,95 W i azymucie 20°, o maksymalnym pochyleniu osi wiązki (tilt) 10°, pracująca w systemie UMTS 900 MHZ,
h) HUAWEI A704517Rv06, dla której maksymalna równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi 1012,95 W i azymucie 140°, o maksymalnym pochyleniu osi wiązki (tilt) 10°, pracująca w systemie UMTS 900 MHZ,
i) HUAWEI A704517Rv06, dla której maksymalna równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi 1012,95 W i azymucie 270°, o maksymalnym pochyleniu osi wiązki (tilt) 10°, pracująca w systemie LTE 900 MHZ,
4) urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze zlokalizowane w szafach aparaturowych u podstaw wieży,
5) instalacja zasilająca i odgromowa z wewnętrzną linią zasilania.
W uzasadnieniu SKO w K. wskazało, że w złożonym od powyższej decyzji organu I instancji odwołaniu Z. D. wniosła o jej uchylenie z uwagi na to, że zamierza wybudować budynek mieszkalny na sąsiedniej działce. Teren planowanej przez nią inwestycji będzie znajdował się w obszarze bezpośredniego oddziaływania wiązki promieniowanej izotropowo, znajdującego się w przedziale [...] W związku z powyższym, obawia się wykluczenia jej działki z możliwości zabudowy. Zarzuciła, że w załączonej do akt Kwalifikacji przedsięwzięcia nie zawarto informacji dotyczących potencjalnej zabudowy działek sąsiednich. Dlatego też wniosła o wykonanie ponownych pomiarów dla wnioskowanej stacji bazowej z uwzględnieniem planowanej przez nią budowy domu w przyszłości.
Odwołanie złożyła także I. P., wykazując swój interes prawny
i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, polegające na braku podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a mianowicie: braku przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, które mogłyby zweryfikować prawdziwość danych wskazanych we wniosku inwestora, co skutkowało całkowitym oparciem zaskarżonej decyzji jedynie na informacjach zawartych we wniosku. W ocenie strony, organ zbyt pobieżnie odniósł się do spornych, a jednocześnie istotnych kwestii w sprawie, a dotyczących oddziaływania stacji bazowej, sprzeciwu mieszkańców przeciwko realizacji planowanego przedsięwzięcia, zarzutu obniżenia wartości nieruchomości sąsiednich, braku analizy w zakresie możliwości powstania potencjalnej zabudowy w sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia. Nadto zarzuciła, że w ww. decyzji błędnie wyznaczono moc anten sektorowych i parabolicznych poprzez wskazanie mocy każdej z osobna bez ich zsumowania, co spowodowało, iż planowana inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej.
W uzupełnieniu odwołania, powołując się na obszernie przytoczone orzecznictwo sądowe, zarzucono: naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego przez zaniechanie sporządzenia merytorycznego uzasadnienia decyzji pozwalającego na zrozumienie przez strony, powodów akceptacji przez organ dokumentacji technicznej sporządzonej dla wielokrotnie zaniżonych parametrów technicznych anten, błędną interpretację przepisów z uwagi na nieuwzględnienie maksymalnych mocy, tiltów anten, nie podanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta; nie podanie danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii i ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej, nie dokonanie wyliczeń mocy EIPR w oparciu o budżet mocy
w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.
Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Kolegium wskazało na art. 4 ust. 1, art. 2 ust. 5, art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym i podniosło, że przedłożone akta dowodzą, że planowane przedsięwzięcie stanowi inwestycję celu publicznego.
Po dokonaniu analizy wniosku SKO uznało, że spełnia on wymagania z art. 52 ust. 2 ustawy, ponieważ jest kompletny. Ponadto inwestor przedstawił konkretne wartości kluczowych parametrów technicznych, w tym: ilość, rodzaj anten, maksymalne pochylenie anten oraz poszczególne moce anten EIRP, które pozwalają na ustalenie charakterystyki inwestycji z punktu widzenia jej oddziaływania na środowisko. Z wyjaśnień pełnomocnika inwestora wynika, że istnieje możliwość pochylenia wiązki promieniowania anteny w zakresie od 0 do 10 stopni. Maksymalne pochylenie wiązki promieniowania anten zostało uwzględnione w dokumentacji, tj. Graficznej prezentacji poziomu pól elektromagnetycznych instalacji radiokomunikacyjnej oraz Kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej [...] pod względem oddziaływania na środowisko w oparciu
o rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium podkreśliło, że organ związany jest treścią wniosku strony co do lokalizacji inwestycji oraz przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów charakteryzujących przedsięwzięcie i określających jego podstawowe parametry techniczne, co oznacza, że zobowiązany jest rozstrzygać sprawę zgodnie z treścią wniosku i w jego granicach.
W ocenie Kolegium, planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa
w przepisach rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji powyższego uzyskanie decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy
z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, nie jest wymagane.
Organ wskazał, że miejsca dostępne dla ludności ocenia się w linii osi głównej wiązki promieniowania danej anteny, a nie na powierzchni gruntu. Okoliczność, że na danej działce znajdują się lub mogą znajdować się obiekty budowlane nie oznacza, że został naruszony przepis dotyczący miejsc dostępnych dla ludności. Istotne jest, czy w osi głównej w wiązki promieniowania danej anteny (na tej wysokości) znajdują się miejsca dostępne dla ludności, tzn. czy na tej działce posadowiony jest lub może być posadowiony budynek o takiej wysokości.
Z przedłożonego w sprawie wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz dołączonej do niego dokumentacji, wynika, że dla przedmiotowej inwestycji przyjęto dla sześciu anten sektorowych (azymuty 20°, 140°, 270°) równoważną moc promieniowaną izotropowo, zawierającą się w przedziale 100-500 W, i stwierdzono tu brak występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległości do 20 m od środka elektrycznego anten na kierunku głównej osi wiązki promieniowania (pochylenia minimalne - 0° i maksymalne 10°) oraz dla trzech anten sektorowych (azymuty 20°, 140°, 270°) równoważną moc promieniowaną izotropowo, zawierającą się w przedziale 1000-2000 W, i stwierdzono tu brak występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległości do 70 m od środka elektrycznego anten na kierunku głównej osi wiązki promieniowania (pochylenia minimalne - 0° i maksymalne 10°). Poza granicami terenu inwestycji nie zostanie przekroczona wartość dopuszczalna gęstości promieniowania elektromagnetycznego (0,1 W/m2) ustalona w przepisach dla miejsc dostępnych dla ludzi.
Mając na uwadze zarzuty podniesione w odwołaniach, a dotyczące planowanej realizacji zabudowy mieszkalnej na działkach w sąsiedztwie wnioskowanej stacji bazowej Kolegium wyjaśniło, że jak wynika z Tabeli 1 załączonej do wniosku "Graficznej prezentacji poziomu pól elektromagnetycznych instalacji radiokomunikacyjnej, zasięg występowania obszarów pól elektromagnetycznych
o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej wynosi odpowiednio: dla anten o mocy EIPR 186,02 W (tilt 10°) = 1,92 m oraz dla anten
o mocy EIPR 1012,95 W (tilt 10°) = 4,23 m.
Natomiast w "Kwalifikacji przedsięwzięcia", załączonej do wniosku inwestora, zobrazowano dokładnie obszary dostępne dla ludności wg istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości, z których wynika, że osie głównych wiązek promieniowania anten sektorowych w azymutach 20°, 140°, 270° przebiegają w odległości od środka elektrycznego anteny w zależności od mocy EIPR - 20 m (na wysokości 55,1 m) i 70 m (na wysokości 46,2m) przy maksymalnym pochyleniu 10°,
a więc w obszarze, który nie można uznać za teren dostępny dla ludności w rozumieniu art. 124 ust. 2 ww. ustawy Prawo ochrony środowiska. Dla tiltu 0° oś wiązki kończy się na wysokości 58,2 m. Nadto teren inwestycji znajduje się na terenie rolnym.
Powyższe okoliczności wskazują, iż planowana zabudowa mieszkalna jednorodzinna, czy też zagrodowa może zostać zrealizowana na wskazanym przez strony terenie. Parametry możliwej do realizacji zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, w tym wysokość kalenicy dachu są co do zasady niewielkie i wynoszą zazwyczaj max. do 14 m i w związku z tym, z pewnością nie będą występować nawet w pobliżu osi wiązki promieniowania stacji bazowej, tj. na wysokości 46,2 m.
Nadto, wbrew zarzutom podnoszonym w odwołaniu, przedłożona do wniosku dokumentacja dowodzi, że inwestor dokonał analizy zasięgu sumarycznego występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej. W Tabeli 1 - wyniki obliczeń podano, że kolejno na poszczególnych azymutach 20°, 140°, 270° równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi odpowiednio 1384,99 W, a zasięg występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych
w płaszczyźnie poziomej - 4,98 m. Zatem we wniosku inwestorskim dokonano ustaleń i analizy nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Przedsięwzięcie nie osiąga progów wskazanych
w rozporządzeniu Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, wobec tego nie niesie ryzyka wystąpienia znaczącego oddziaływania na środowisko, dlatego też nie podlega konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
W ocenie Kolegium, wydana przez organ I instancji decyzja spełnia wymagania zawarte w art. 54 ust. 1 pkt 1-3 ustawy, bowiem określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych - w tym warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. W załączniku mapowym decyzji określono linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na kopii mapy zasadniczej w odpowiedniej skali.
W dniu 11 grudnia 2020 r. do Urzędu Gminy i Miasta w C. wpłynął protest zbiorowy mieszkańców miejscowości Ł. przeciwko planowanej stacji bazowej. W proteście podniesiono, że w okolicy istnieje już jeden nadajnik telefonii komórkowej zlokalizowany przy budynku szkoły podstawowej. Następnie powołano się na wyniki raportu Najwyższej Izby Kontroli opublikowanego 7 maja 2019 r., z którego wynika, że organy Inspekcji Ochrony Środowiska oraz Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie są obecnie przygotowane do kontroli pola elektromagnetycznego wytwarzanego przez wspomniane nadajniki. Tymczasem, wyniki pomiarów zlecanych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych i przekazywanych do ww. organów nie uwzględniają najbardziej niekorzystnych warunków pracy SBTK.
Odnosząc się do powyższego sprzeciwu społecznego mieszkańców Łukowej, w tym stron postępowania, przeciwko realizacji wnioskowanej stacji bazowej telefonii komórkowej SKO wyjaśniło, że jak zgodnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie, brak zgody innych niż inwestor stron postępowania na realizację planowanego przedsięwzięcia jest pozbawiony znaczenia prawnego na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego tj. na etapie ustalania warunków realizacji inwestycji - decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w danym miejscu nie podlega swobodnej ocenie organu, ani tym bardziej nie jest zależne od woli właścicieli i innych osób, które nie mają prawa do nieruchomości, na których inwestycja jest lokalizowana i co najwyżej może oddziaływać na ich nieruchomości. Ocenie podlega jedynie legalność lokalizacji inwestycji w danym miejscu. Natomiast ani organy, ani też sąd administracyjny nie mają kompetencji do oceny celowości czy też słuszności ewentualnej realizacji inwestycji celu publicznego, tym bardziej na nieruchomości, która na tym etapie procesu inwestycyjnego nie stanowi własności podmiotów kwestionujących dopuszczalność i zasadność ustalenia lokalizacji danej inwestycji. Oznacza to, że sama obawa czy potencjalność zagrożeń nie mogą skutkować odmową ustalenia warunków dla lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Kolegium podniosło, że kwestia przyszłej zabudowy była przez organ I instancji badana i analizowana. W aktach sprawy znajduje się m.in. kopia decyzji Nr [...] Burmistrza [...] i Miasta C. z dnia 12 listopada 2008 r., którą ustalone zostały warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędnymi urządzeniami techniczno-budowlanymi na części działki nr [...], w granicach ABCD-A w [...], gm. C.. Jak wynika z treści ww. decyzji, określa ona zakres parametrów dla planowanego budynku, w tym m.in. wysokość okapu elewacji frontowej budynku mieszkalnego, która nie powinna przekroczyć 4 m od średniego poziomu terenu na obwodzie budynku oraz wysokość głównej kalenicy - wypadkowa wynikająca z przyjętego kąta nachylenia połaci dachowych i rozstawu ścian zewnętrznych projektowanego budynku.
Ustalone przez uprawnioną osobę wielkości parametrów umożliwiają dokonanie oceny, iż wysokość zarówno istniejącej zabudowy, jak również tej projektowanej, planowanej w przyszłości, nie będą kolidować z ustaloną w sprawie wysokością osi wiązek promieniowania, tj. min. 46, 2 m.
Nadto, w piśmie z dnia 23 marca 2021 r. Burmistrz [...] i Miasta C. poinformował, że prowadzi postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na działce nr [...] z wniosku I. P..
Wbrew zarzutom podnoszonym w odwołaniu przedłożona do wniosku dokumentacja dowodzi, że lokalizacja wnioskowanej stacji nie uniemożliwi realizacji planowanej nowej zabudowy na działkach sąsiednich, także wnioskowanej przez I. P.. Nadto uzasadnienie wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia spełnia, w stopniu wystarczającym, wymogi, o których mowa art. 107 § 3 k.p.a.
Z kolei okoliczność, że rozstrzygnięcie sprawy nie spełnia oczekiwań stron odwołujących i społeczności lokalnej, nie świadczy o naruszeniu przez organy zasady budowania zaufania obywateli do działalności organów administracji publicznej. Co zaś się tyczy zarzutu zbiorowego narażenia zdrowia i życia oraz mienia w przypadku budowy planowanej inwestycji organ wyjaśnił, że podnoszona kwestia odnosi się już do potencjalnych zagrożeń związanych z funkcjonowaniem inwestycji i na tym etapie nie może mieć żadnego znaczenia. Bezpieczeństwo w okolicy obiektu stanowi przesłankę badaną na etapie pozwolenia na budowę i już funkcjonowania obiektu.
Organ I instancji, rozpatrując wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie mógł wydać decyzji negatywnej dla inwestora, chyba że stwierdziłby niezgodność projektowanej inwestycji z przepisami u.p.z.p. lub przepisami odrębnymi. Po zapoznaniu się z aktami sprawy i dokonaniu stosownej analizy Kolegium stwierdziło, że w sprawie taka niezgodność nie zachodzi, a strony odwołujące nie wskazały przepisu odrębnego, który uzasadniałby odmowę podjęcia pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji.
Organ odniósł się również do pozostałych zarzutów odwołania uznając je za niezasadne. Podkreślił m.in., że zmiana (obniżenie) wartości sąsiednich nieruchomości, lub naruszenie dotychczasowego sposobu korzystania z tych nieruchomości nie stanowi przesłanki wydania odmownej decyzji. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się realizacji wnioskowanej inwestycji, to właściwy organ jest zobligowany do pozytywnego załatwienia sprawy w przedmiocie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rodzi praw do terenu nią objętego, jest jedynie odpowiedzią na zapytanie inwestora o to, czy taka inwestycja
w ogóle może powstać. Inwestor, po otrzymaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie musi podejmować dalszych kroków celem jej urzeczywistnienia. Decyzja ta nie przesądza również czy inwestor zdoła uzyskać następnie pozwolenie na budowę.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze I. P. wniosła o uchylenie decyzji SKO z 10 czerwca 2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:
1) art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1, art. 107 § 3 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia merytorycznego uzasadnienia decyzji i tym samym pozbawienie stron możliwości odkodowania toku myślowego organu, który doprowadził go do bezrefleksyjnej akceptacji dokumentacji technicznej sporządzonej dla wielokrotnie zaniżonych parametrów technicznych anten. Ponadto wadliwe przyjęcie, iż organ jest związany wnioskiem inwestora, co pozbawia go możliwości oceny merytorycznej w odniesieniu do rzeczywistych mocy EIRP anten oraz ich maksymalnych pochyleń. Dodatkowo organ nie wskazał, czy różni się moc EIRP pojedynczej anteny od sumy EIRP wszystkich anten w danym sektorze, jeżeli jest ona wspólna i nie można jej podzielić. Ponadto organ "nie odniósł się precyzyjnie do zarzutów odwołania i to gdzie jego uzasadnienie miało oparcie w orzecznictwie
w tym WSA w Kielcach";
2) art. 6 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w związku
z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji
o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz
o ocenach oddziaływania na środowisko w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 7 a-d w związku z § 3 ust. 8 pkt 1 a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich błędną interpretację z uwagi na nie uwzględnienie maksymalnych, sumarycznych mocy, tiltów anten;
3) art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie, dlaczego organ analizował wielokrotnie zaniżone moce anten wiedząc, iż wszystkie wątpliwości winny być rozstrzygane na korzyść środowiska;
4) nie podanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta;
5) nie określenie danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej;
6) nie dokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie złożenie skargi jest konieczne, ponieważ w istocie powstał spór pomiędzy organem, a Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie w kwestii dotyczącej konieczności uwzględniania maksymalnych mocy anten oraz ich pochyleń. Powyższe ma ogromne znaczenie, ponieważ spółka deklaruje moce dużo mniejsze niż używane w rzeczywistości po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowane. W zaistniałej sytuacji dokonywanie oceny wniosku inwestora oraz wydawanie decyzji oraz wyroków w oparciu o niego jest pozbawione sensu, ponieważ przeciętna moc EIRP stacji wynosi aktualnie około 100 000 W EIRP. W niniejszej sprawie oba organy nie weryfikowały dokumentów technicznych, co czyni ochronę środowiska iluzoryczną tym bardziej, że spółka nie użytkuje stacji zgodnie z otrzymanymi decyzjami.
Skarżąca wskazała na wyroki WSA w Kielcach z 18 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ke [...] oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 23 marca 2021 r., II OSK [...]; z 18 lutego 2021 r., II OSK [...]; z 12 marca 2020 r., II OSK [...]; z 5 grudnia 2019 r., II OSK [...]; z 11 lipca 2018 r., II OSK [...]; z 9 października 2017 r., II OSK [...]; z 9 grudnia 2016 r., II OSK [...], podnosząc, że podziela poglądy wyrażone w powyższych wyrokach, z których jednoznacznie wynika konieczność uwzględnienia maksymalnych mocy oraz pochyleń anten na podstawie ich danych katalogowych oraz kwalifikacji całego przedsięwzięcia, a nie jego pojedynczych elementów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z 11 października 2021 r. uczestnik [...] Sp. z o.o.
w W. wniosła o oddalenie skargi w całości jako niezasadnej, przyłączając się do stanowiska [...] i prezentując tezy z wyroków: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 czerwca 2021 r., IV SA/Po [...] i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2021 r., III OSK [...], pozostające w kontrze do poglądów orzecznictwa przedstawionych w skardze.
We wniosku z 30 września 2021 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] w R. podniosło, że "posiada dowody, iż spółka [...] w tysiącach przypadków" zaniżyła moce EIRP anten na etapie składania wniosków o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co ma ogromne znaczenie, gdyż moce maksymalne można nawet zwiększać zdalnie. Przedmiotem analizy powinno zostać objęte faktyczne zamierzenie inwestora, a nie iluzoryczne. Wskazano na wyroki NSA z 26 sierpnia 2021 r.: II OSK [...], II OSK [...] i II OSK [...] oraz wyrok NSA z 20 lipca 2021 r., II OSK [...], w którym wyrażono pogląd zbieżny ze stanowiskiem skargi. Stowarzyszenie podniosło, że istnieje konieczność uwzględnienia maksymalnych mocy EIRP anten oraz maksymalnych pochyleń. Aktualnie spółka używa mocy EIRP wynoszącej nawet 136000 W. Stowarzyszenie wniosło, "aby Sędziowie zapoznali się z dokumentami z Mierzyna, ponieważ inwestor sam potwierdza, iż zwiększa moce EIRP zdalnie (...)".
Postanowieniem z 6 października 2021 r., podjętym w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił [...] w R. do udziału
w postępowaniu sądowym w charakterze jego uczestnika.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy uwzględniając wniosek złożony przez [...] Sp. z o.o. w W. - poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej w Łukowej - organy wyjaśniły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a w szczególności, czy w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji należycie zbadana została moc anten sektorowych, pozwalająca na zakwalifikowanie planowanego przedsięwzięcia do takich, które nie wymagają przed ustaleniem lokalizacji inwestycji celu publicznego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o jakiej mowa w art. 72 ust. 1 pkt 3) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (w brzmieniu obowiązującym na datę orzekania przez organy - t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 247) w zw. z art. 50 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.).
Ponieważ stosownie do art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy z 3 października
2008 r., uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymagane jest dla planowanych:
1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz
2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko,
oceny w niniejszej sprawie wymagało, czy przedsięwzięcie objęte wnioskiem należy do tych, które wymienione zostały w powyższym przepisie.
Bezspornym jest, że Spółka [...] w W. wniosła o wydanie decyzji
o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanej budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, w skład której wchodzić będą elementy szczegółowo opisane w zaskarżonej decyzji, w tym wieża o wysokości 61,95 m, 2 anteny paraboliczne zamontowane na wysokości 56,5 m na azymutach 33o i 68o oraz 9 anten sektorowych (po 3 anteny na sektor) na wysokości 59,00 m n.p.t. w azymutach 20o, 140o i 270o.
Ustalenie, że opisane wyżej przedsięwzięcie nie zostało objęte rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839; dalej przytaczane jako rozporządzenie z 10 września 2019 r.) i co za tym idzie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ poczynił na podstawie twierdzeń zawartych we wniosku oraz w oparciu o dołączone do wniosku załączniki, w tym dokument pn. "Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej [...] pod względem oddziaływania na środowisko w oparciu o Rozporządzenie Rady Ministrów z dn. 10.09.2019 r., Dz.U. nr 2019 poz. 1839", przytaczany w dalszym ciągu jako "Kwalifikacja". We wnioskach końcowych tego dokumentu, opracowanego przez specjalistę systemów ochrony atmosfery mgr inż. U. K. czytamy, że "dla przedstawionej przez Inwestora konfiguracji anten sektorowych", zgodnie z zacytowanym wyżej rozporządzeniem, "rozpatrywana instalacja radiokomunikacyjna nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (...). Miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania anten sektorowych."
Zgodnie ze złożoną przez inwestora dokumentacją omawiana stacja bazowa składać się będzie:
- z 6 anten sektorowych HUAWEI zlokalizowanych na azymutach 20o, 140o
i 270o oraz EIRP (równoważna moc promieniowana izotropowo) obliczonym dla każdej anteny osobno wynoszącym 186,02 W, zarówno przy tilcie wynoszącym 0o, jak i przy maksymalnym tilcie elektrycznym (10o). W kwalifikacji wyjaśniono przy tym, że przez tilt należy rozumieć pochylenie względem kierunku horyzontalnego. W przypadku każdej z tych anten miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości większej niż 20 m od środka elektrycznego anteny wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania;
- z 3 anten sektorowych HUAWEI o azymutach 20o, 140o i 270o oraz EIRP – 1 012,95 W liczonym dla każdej anteny, zarówno przy neutralnym jak i przy maksymalnym tilcie (0o i 10o). W przypadku każdej z tych anten miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości większej niż 70 m od środka elektrycznego anteny wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania.
Mając na uwadze rodzaj inwestycji, częstotliwość emitowanego pola elektromagnetycznego oraz równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla każdej anteny, przedsięwzięcie objęte wnioskiem winno zostać ocenione w pierwszym rzędzie pod kątem przesłanek, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 lit. b) i d) rozporządzenia z 10 września 2019 r. Zgodnie z tym przepisem, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż;
- 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
- 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.
Nie ulega wątpliwości, że przeprowadzenie analizy danych dotyczących planowanego przedsięwzięcia na potrzeby ustalenia, czy spełnia ono przesłanki określone w ww. przepisie, wymaga specjalistycznej wiedzy, której nie posiadają ani organy orzekające w sprawie ani sąd. Dokumentem bazowym w tym zakresie jest kwalifikacja przedsięwzięcia, taka jak złożona w niniejszej sprawie przez inwestora. Przy jej ocenie należy jednak mieć na uwadze, że kwalifikacja jest dokumentem
o charakterze prywatnym, nie korzystającym z żadnej szczególnej czy uprzywilejowanej mocy dowodowej. Kryteriami, jakimi winien kierować się organ przy ustaleniu, że dana inwestycja stanowi bądź nie stanowi przedsięwzięcia, dla którego wymagane jest uprzednie uzyskanie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, są – poza przepisami ww. rozporządzenia – logika wypowiedzi autora kwalifikacji, wskazanie źródła danych technicznych dotyczących projektowanej inwestycji i możliwość ich weryfikacji przez organ, ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów czy zastrzeżeń kierowanych przez strony postępowania pod względem spełniania przez przedsięwzięcie standardów w zakresie ochrony środowiska oraz zdrowia ludzi w rozumieniu przepisów rozporządzenia z 10 września 2019 r., a także przedstawienie sposobu rozumowania prowadzącego do wniosków końcowych w sposób czytelny, przekonujący i zrozumiały. Innymi słowy rzecz ujmując, kwalifikacja przedsięwzięcia winna zostać sporządzona w taki sposób, aby poddawała się kontroli organu bez konieczności dodatkowego sięgania do wiedzy specjalistycznej z innego - niż sama kwalifikacja - źródła. Ostatecznie bowiem to do organu właściwego w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie do inwestora, należy prawidłowe zakwalifikowanie danego przedsięwzięcia jako takiego, które wymaga lub nie wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Z "Kwalifikacji" złożonej w niniejszej sprawie wynika, że do opracowania tego dokumentu przyjęto "parametry techniczne urządzeń, torów kablowych i anten zgodnie z kartami katalogowymi producentów/danymi inwestora" (str. 8). Jeśli przez "dane inwestora", o jakich mowa wyżej, rozumieć informacje czy też deklaracje podane autorowi "Kwalifikacji" przez wnioskodawcę, to rodzi się uzasadnione pytanie, które parametry wykorzystane jako podstawa analiz i obliczeń wynikają jedynie z "danych inwestora", a które z informacji producenta dotyczących maksymalnych mocy anteny w różnych ustawieniach, zawartych w kartach katalogowych, których do omawianego dokumentu nie dołączono. Ma to znaczenie zwłaszcza dla rzetelnego określenia miejsc dostępnych dla ludności, które mogą się zmieniać w zależności od pochylenia anteny. Autor "Kwalifikacji" podaje, że w opracowaniu uwzględniono "stosowane przez Inwestora" maksymalne tilty elektryczne. Natomiast "ze względu na zastosowanie specjalistycznych konstrukcji wsporczych przy montażu anten sektorowych, pochylenie mechaniczne anten nie jest możliwe. Tilty mechaniczne dla wszystkich anten sektorowych wynoszą zero."
Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie stoi na stanowisku, że dane dotyczące parametrów technicznych anten sektorowych, w tym także tiltów i mocy anten, powinny być czerpane z kart katalogowych, a nie z deklaracji czy informacji inwestora, tym bardziej, że z "Kwalifikacji" nie wynika w sposób jednoznaczny, czy "stosowane przez Inwestora" maksymalne tilty elektryczne oznaczają jednocześnie maksymalne pochylenia anten przewidziane przez producenta. Brak wglądu w informacje dotyczące cech i właściwości fabrycznych tych urządzeń, znajdujące się w kartach katalogowych, znacząco utrudnia ocenę rzetelności wniosków omawianego dokumentu. Dostrzeżenie i wyjaśnienie powyższej okoliczności było obowiązkiem obu organów, a zwłaszcza organu odwoławczego, tym bardziej, że niedostępność dla strony danych wynikających z informacji producenta, a przez to niemożność weryfikacji wniosków wynikających z "Kwalifikacji" stanowiła przedmiot jednego z zarzutów odwołania I. P. od decyzji organu I instancji.
Organy nie oceniły również w sposób należyty kwestii związanej z ewentualną kumulacją mocy promieniowanej izotropowo przez anteny sektorowe znajdujące się na tej samej wysokości i w tym samym sektorze (jednakowym azymucie).
Sąd zauważa przy tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność poglądów w zakresie wykładni § 3 ust. 1 pkt 8 (§ 2 ust. 1 pkt 7) rozporządzenia z 10 września 2019 r. co do możliwości sumowania mocy poszczególnych anten jednego przedsięwzięcia. I tak, przykładowo w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...] i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK [...] (ten ostatni wyrok oraz wyrok WSA w Poznaniu z 10 czerwca 2021 r., IV SA/Po [...], powołane zostały w piśmie procesowym Spółki [...] z 11 października 2021 r.) zaprezentowano pogląd, że § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia jest przepisem szczególnym w stosunku do § 3 ust. 2 pkt 3 i z uwagi na wyraźną treść pierwszego z przywołanych przepisów nie ma podstaw do sumowania równoważnych mocy promieniowanych izotropowo anten z planowanej instalacji. Z kolei w innych wyrokach, np.: NSA z 23 stycznia 2020 r., II OSK [...]; WSA w Kielcach z 18 listopada 2020 r., II SA/Ke [...]; WSA w Olsztynie z 12 lipca 2021 r., II SA/Ol [...]; WSA w Lublinie, II SA/Lu [...] (a także w wielu innych przywołanych w skardze oraz w piśmie procesowym uczestnika postępowania Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] w R.), wyrażono stanowisko przeciwne, sprowadzające się do tezy, że dla ustalenia, czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko, wymagane jest uwzględnienie kumulacji oddziaływania lub sumowania parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia (wszystkie powołane wyżej wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przyłącza się do tego drugiego poglądu, przedstawiając na jego poparcie następującą argumentację.
O konieczności sumowania parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie wymienione w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 10 września 2019 r. przesądza - co do samej zasady - treść § 3 ust. 2 pkt 3, przy czym sumowanie następuje w sytuacjach określonych w tym przepisie. Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się bowiem także przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w § 3 ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1 (§ 3 ust. 2 pkt 3).
Zdaniem Sądu, obowiązek sumowania parametrów przedsięwzięcia
w rozumieniu wyżej przedstawionym nie pozostaje przy tym w sprzeczności z treścią § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, który dotyczy nakazu wyznaczenia równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny nawet wówczas, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko można bowiem dokonać w oparciu o jeden z dwóch wyżej wymienionych przepisów, jednak każdorazowo należy wyznaczyć równoważną moc promieniowaną izotropowo, oddzielnie dla każdej pojedynczej anteny. Wyznaczenie tej mocy w sposób, o jakim mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 in fine, jest czasami wystarczające dla stwierdzenia, że dane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wówczas sumowanie parametrów, o jakim mowa w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, nie jest konieczne, skoro już na podstawie równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny oraz usytuowania miejsc dostępnych dla ludności można stwierdzić, że oceniana instalacja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Gdy jednak parametr wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 nie osiąga progów określonych w tym przepisie, należy rozważyć –jak stanowi § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia – potrzebę zbadania ewentualnej kumulacji mocy promieniowanych przez każdą z anten. Potrzeba tego rodzaju zajdzie zwłaszcza wtedy, gdy z charakteru instalacji wynika, że moc poszczególnych anten może wchodzić w zjawisko superpozycji (nałożenia). Sytuacja taka ma miejsce m.in. przy umiejscowieniu co najmniej dwóch anten sektorowych na tej samej wysokości i tym samym azymucie, a więc w przypadku rozpatrywanym w sprawie. Z treści znajdującej się w aktach "Kwalifikacji" nie wynika, jaką szerokość mają planowane anteny sektorowe i jaki jest kąt emitowanego przez nie promieniowania w płaszczyźnie poziomej. W przypadku, gdy płaszczyzny promieniowania każdej z anten umieszczonych na tym samym azymucie zachodzą na siebie wzajemnie, należałoby wyjaśnić, jaki wpływ ma takie zjawisko na moc promieniowaną izotropowo przez te anteny łącznie, a w szczególności, czy wielkość tej mocy się wtedy zwiększa, a jeśli tak, czy do jej ustalenia wystarczy proste działania algebraiczne polegające na zsumowaniu mocy wyznaczonych dla każdej anteny (na podstawie danych producenta wynikających z kart katalogowych), czy też zjawisko nakładania się płaszczyzn emitowanego promieniowania oddziałuje na moc promieniowaną izotropowo w inny sposób, wymagający bardziej skomplikowanych obliczeń.
Wyjaśnienie wskazanych okoliczności wymaga wiedzy specjalistycznej
i powinno znaleźć się w "Kwalifikacji", nawet wówczas, gdy dla autora tego dokumentu jest ono oczywiste i wynika ze znajomości podstaw fizyki. Ani organ ani sąd administracyjny nie posiadają specjalistycznej wiedzy, aby to ocenić i nie są zobowiązane do poszukiwania odpowiedzi na zgłaszane przez strony wątpliwości
w Internecie czy publikacjach naukowych. Być może suma mocy promieniowanych przez każdą antenę, uzyskana z rachunku matematycznego, da obraz mocy skumulowanej, ale w aktach nie ma wyjaśnienia tej kwestii, a zaistniałych wątpliwości nie można - zdaniem Sądu - rozwiać sięgając wyłącznie do treści przepisów rozporządzenia z 10 września 2019 r. Poza tym, przy wykładni tych przepisów trzeba pamiętać, że rozporządzenia w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa zajmują miejsce po Konstytucji, ustawach i ratyfikowanych umowach międzynarodowych (art. 87 ust. 1 Konstytucji RP). Treść przepisów rozporządzenia musi więc pozostawać w zgodzie z przepisami wyższej rangi, które jednocześnie stanowią normatywne odniesienie przy wykładni regulacji zawartych w rozporządzeniu.
W ocenie Sądu, zaprezentowane wyżej rozumienie norm umiejscowionych
w § 3 ust. 1 pkt 8 oraz w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 10 września 2019 r. uwzględnia wskazania interpretacyjne znajdujące się w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 z późn. zm.), formułującym podstawowe zasady dotyczące podejmowania działań mogących negatywnie oddziaływać na środowisko, tj. zasadę zapobiegania (ust. 1 - Kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu) i zasadę przezorności (ust. 2 - Kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze).
Z zasady zapobiegania wynika dla podmiotu, który podejmuje się świadomie działalności mogącej oddziaływać na środowisko, obowiązek stosowania od początku środków i metod działania, które mają na celu zapobieganie przewidywanemu ujemnemu oddziaływaniu podejmowanej działalności na środowisko (E. Iwanek-Chachaj, Zasada prewencji i przezorności w prawie ochrony środowiska, SIL [...], s. 37). Z zasady ostrożności wynika zaś ciążący na wszystkich podmiotach obowiązek dołożenia należytej staranności w ocenie skutków, jakie dla środowiska może przynieść nowa inwestycja czy działalność (wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., II OSK [...], LEX nr 2290216). Obie zasady nakładają na organy administracji obowiązek rozstrzygania spraw z jej uwzględnieniem.
Źródeł omówionych wyżej zasad należy upatrywać w prawie Unii Europejskiej. Art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 202
z 7 czerwca 2016 r., ze zm. oraz Dz.U z 2004 r. Nr [...], poz. [...] z późn. zm.) stanowi, że polityka Unii w dziedzinie środowiska oparta jest na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci". Przywołując ten przepis w pkt 2 preambuły dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady [...] z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (t.j. Dz. U. UE. L. z 2012 r. Nr 26, str. 1 z późn. zm.), prawodawca unijny określił zasadę, wedle której skutki w środowisku powinny być uwzględniane w możliwie najwcześniejszej fazie we wszystkich procesach planowania technicznego i podejmowania decyzji.
Ponadto należy zwrócić uwagę, że w dyrektywie [...] położono szczególny nacisk na to, aby określenie progów dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nastąpiło przy uwzględnieniu kumulacji oddziaływania z oddziaływaniem innych już realizowanych lub zatwierdzonych przedsięwzięć (pkt 3 lit.g załącznika III do dyrektywy). Wymóg ten dotyczy co prawda progów określanych dla przedsięwzięć wymienionych w załączniku II, w którym nie ma instalacji radiokomunikacyjnych, jednak – zdaniem Sądu - wyznacza on kierunek interpretacji i właściwego rozumienia norm zawartych
w § 3 ust. 2 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia.
Opisanych wyżej przepisów prawa polskiego oraz Unii Europejskiej, ustanawiających swoiste wskazania interpretacyjne dla regulacji związanych
z podejmowaniem wszelkich działań mogących choćby potencjalnie znacząco ingerować w środowisko, nie sposób pominąć przy wykładni przepisów rozporządzenia z 10 września 2019 r., tym bardziej, że wdraża ono na gruncie prawa polskiego przywołaną już dyrektywę [...] z dnia 13 grudnia 2011 r. Wprawdzie – jak powiedziano wyżej - w załącznikach I i II do tej dyrektywy nie wymieniono tego rodzaju przedsięwzięcia, jak to, które jest przedmiotem oceny w niniejszej sprawie, ale to nie oznacza, że do wykładni § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia nie należy zastosować ogólnych reguł interpretacyjnych wynikających z zasad zapobiegania i ostrożności, które zostały wpisane w polski porządek prawny na poziomie ustawowym. Skoro polski prawodawca zaliczył niektóre instalacje radiokomunikacyjne (w tym stacje bazowe telefonii komórkowej) do mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to badanie tego rodzaju przyszłych przedsięwzięć pod kątem spełnienia przez nie przesłanek określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, a więc na wstępnym etapie ich realizacji, powinno uwzględniać obie zasady, co znajduje odzwierciedlenie w zaprezentowanej wyżej wykładni omawianych przepisów.
Wprawdzie zasada ostrożności, o jakiej mowa w art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, generalnie ma zastosowanie do przedsięwzięć spełniających wymogi rozporządzenia z 10 września 2019 r., to jednak - zdaniem Sądu - należy się nią kierować także przy kwalifikacji danej inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przy czym obowiązek dołożenia wszelkich starań w celu wyjaśnienia możliwych jej oddziaływań spoczywa na organie administracji. Należy dodać, że oddziaływanie na środowisko i zdrowie ludzi promieniowania emitowanego przez stacje bazowe telefonii komórkowej budzi nadal wielkie emocje wśród członków społeczności zamieszkałych w pobliżu tych stacji. Zadaniem organów administracji, które zobowiązane są do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), jest wyjaśnienie wszelkich zgłaszanych przez strony wątpliwości co do wielkości mocy promieniowanej przez instalację anten sektorowych i rozwianie ich obaw w zakresie możliwego negatywnego oddziaływania na zdrowie ludzi.
Sąd podziela pogląd wyrażany wielokrotnie w orzecznictwie, że odmienna – aniżeli zaprezentowana wyżej - interpretacja omawianych przepisów rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co
z pewnością nie było intencją prawodawcy. Nie można bowiem wykluczyć, że nakładanie się wiązek promieniowania izotropowego spowoduje, że moc promieniowania stacji bazowej znacznie przekroczy dopuszczalne normy pomimo, że promieniowanie pojedynczej anteny będzie mieściło się w granicach dopuszczalnych norm i nie będzie negatywnie wpływać na środowisko (por. wyrok WSA w Olsztynie
z 28 września 2021 r., II SA/Ol [...], LEX nr 3240044 i przywołane tam wyroki NSA z 16 czerwca 2015 r., II OSK [...] oraz z 29 września 2015 r., II [...]).
Zgodzić się także należy ze stanowiskiem, że o konieczności badania skumulowanej mocy całego przedsięwzięcia przekonuje brzmienie § 2 ust. 2 i § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 10 września 2019 r. Skoro prawodawca nałożył obowiązek określenia kwalifikacji danego przedsięwzięcia jako mogącego zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko po jego rozbudowie, przebudowie lub montażu, to nie można racjonalnie przyjąć, że w przypadku budowy nowego przedsięwzięcia równoważna moc promieniowana izotropowo dla pojedynczych anten nie podlega sumowaniu lub badaniu w zakresie oddziaływania skumulowanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 lutego 2018 r., II OSK [...], z 22 listopada 2018 r., II OSK [...] i z 3 lipca 2018 r., II OSK [...], podjęte pod rządami poprzednio obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71, jednak zachowujące aktualność w aktualnym stanie prawnym).
Mając na uwadze powyższe rozważania, nie można uznać, aby w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy treść § 3 ust. 1 pkt 8 stanowiła prawną przeszkodę do zastosowania § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 10 września 2019 r., a tym samym do zbadania możliwości kumulowania się mocy promieniowanej izotropowo przez poszczególne anteny zlokalizowane na tym samym azymucie. Wprawdzie w załączniku do wniosku spółki [...] pod nazwą "Graficzna prezentacja poziomu pól elektromagnetycznych", w tabeli 1 dokonano obliczenia zasięgu sumarycznego występowania pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej poprzez dodanie parametrów EIRP poszczególnych anten na tym samym azymucie (186,02 + 186,02 + 1012,95 = 1384,99 W), jednak nie można przyjąć, aby tego rodzaju operacja stanowiła wystarczające wyjaśnienie kwestii związanej z ewentualnym skumulowaniem mocy promieniowanej izotropowo w razie nakładania się wiązek emitowanych przez anteny. Przypomnienia wymaga, że z punktu widzenia oceny, czy zamierzone przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, okolicznością prawnie istotną jest wielkość równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (także w razie występowania zjawiska nachodzenia na siebie wiązek promieniowania), a nie zasięg sumaryczny obszaru pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych. To od wyznaczonej mocy promieniowanej izotropowo zależy, w jakiej odległości od środka elektrycznego anteny nie mogą znajdować się miejsca dostępne dla ludności, aby można było uznać, że dana instalacja nie należy do tych, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko.
Tym samym okoliczność, że inwestor dokonał obliczenia zasięgu sumarycznego występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w sposób, w jaki przedstawiono wyżej, nie oznacza, że
"we wniosku inwestorskim dokonano ustaleń i analizy nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny", jak przyjęło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślenia przy tym wymaga, że
w treści "Kwalifikacji" jej autor wyraźnie wskazał, że "z punktu widzenia wspomnianego Rozporządzenia parametrem charakteryzującym instalację jest moc pojedynczych anten.(...) Na etapie kwalifikacji przedsięwzięcia nie ma podstaw do badania sumy energii emitowanej na poszczególnych kierunkach przez wszystkie anteny instalacji. Mocy tych anten nie sumuje się, jest to parametr nie podlegający sumowaniu". Takie ujęcie omawianego tematu stawia więc pod znakiem zapytania przydatność obliczonego w załączniku do wniosku "zasięgu sumarycznego występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej" do odpowiedzi na pytanie o możliwość kumulacji promieniowania w przypadku zachodzenia na siebie wiązek emitowanych przez poszczególne anteny i wpływu tego zjawiska na obliczenie równoważnej mocy promieniowanej izotropowo z anten umiejscowionych na tym samym azymucie.
Organy administracji nie odniosły się także w żaden sposób do zarzutów dotyczących innej stacji bazowej zrealizowanej już w Łukowej. Z akt wynika jedynie, że stacja ta znajduje się "przy budynku szkoły podstawowej" (tak w piśmie z 9 grudnia 2020 r. skierowanym do Burmistrza [...] i Miasta C. zawierającym sprzeciw mieszkańców wobec planowanej inwestycji spółki [...] oraz, że obie stacje będą "w bardzo bliskim położeniu", co będzie "przyczyną przekroczenia w miejscach dostępnych dla ludności dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych"
(tak w piśmie T. S. z 11 grudnia 2020 r.) Wprawdzie organ I instancji dostrzegł potrzebę wyjaśnienia tej kwestii i "w trybie współdziałania organów administracji publicznej" na podstawie art. 106 k.p.a. zwrócił się do Ś. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Środowiska w K. o "przeanalizowanie możliwości kumulacji oddziaływania" obu stacji znajdujących się w odległości 400 m od siebie (pisma z 16 grudnia 2020 r.), jednak faktycznie żadnej odpowiedzi merytorycznej nie uzyskał (pismo ŚWIOŚ w K. z 29 grudnia 2020 r. oraz pismo Ś. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z 5 stycznia
2021 r.) i w ostateczności nie podjął żadnych kroków celem ustalenia, czy promieniowanie emitowane z istniejącej już stacji będzie miało wpływ na moc anten stacji objętej wnioskiem i miejsca dostępne dla ludności. Również w decyzji organu odwoławczego brak merytorycznego odniesienia się do tej kwestii. Podnoszona
w toku postępowania okoliczność funkcjonowania innej stacji bazowej na terenie Łukowej sprowadzona została przez Kolegium do stanowiska, że "brak zgody innych niż inwestor stron postępowania na realizację planowanego przedsięwzięcia jest pozbawiony znaczenia prawnego na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego tj. na etapie ustalania warunków realizacji inwestycji – decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego." Pogląd ten – słuszny co do samej zasady – nie oznacza jednak, że organ nie ma obowiązku zbadać okoliczności wskazywanych przez strony czy też nawet inne podmioty niebędące stronami, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy. Kwestia związana z ewentualną kumulacją promieniowania emitowanego przez obie stacje bazowe jest natomiast istotna dla oceny, czy planowane przedsięwzięcie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed ustaleniem lokalizacji inwestycji celu publicznego, co wynika z treści § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 10 września 2019 r.
Niewyjaśnienie przez organy wszystkich podniesionych wyżej okoliczności powoduje, że nie jest możliwe przeprowadzenie przez Sąd kontroli zgodności
z prawem ustalenia, że objęte wnioskiem przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w rozumieniu art. 72 ust. 1 pkt 3) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ponieważ organy obu instancji dopuściły się w tym zakresie naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., koniecznym stało się uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego znajduje oparcie w treści art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: wpis od skargi
w kwocie [...]zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa – [...] zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).
Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji wezwie inwestora do uzupełnienia złożonej "Kwalifikacji" w zakresie wskazanym wyżej (w tym także poprzez złożenie kart katalogowych lub innych dokumentów producenta wskazujących na dane techniczne anten), a następnie oceni rzetelność i prawidłowość przedłożonego dokumentu wedle kryteriów opisanych w niniejszym uzasadnieniu. Wyjaśni także możliwość kumulacji mocy pochodzących z projektowanej wieży oraz z istniejącej już stacji bazowej w Łukowej oraz ustali, uwzględniając wszystkie wskazania Sądu i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa, czy przedsięwzięcie objęte wnioskiem wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.