II SA/Ke 67/22

II SA/Ke 67/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-03-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OZ 604/22 - Postanowienie NSA z 2022-10-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 50 par. 1, art. 151a par. 2, art. 64b
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 marca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu D. S. i S. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 grudnia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
II SA/Ke 67/22
Uzasadnienie
Decyzją z 29 grudnia 2021 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu odwołań: G. Z. oraz D. S. i S. S., od decyzji Prezydenta Miasta z 7 lipca 2021 r. znak: [...] w sprawie:
1) nakazania D. i S. małż. S., przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr ew. 6/5 (obręb 4, arkusz 1) - poprzez doprowadzenie do zgodności powierzchni terenu biologicznie czynnego oraz parametrów ogrodzenia na działce nr ew. 6/5 (obręb 4, arkusz 1) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj.: "Zmiany Nr 6 części miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta O., położonej w rejonie ulic G., G. i L.", zatwierdzonej uchwałą Nr [..] Rady Miejskiej z dnia 25.04.2002r. (Dz. Urz. [...]), tj. poprzez:
a) zwiększenie powierzchni biologicznie czynnej działki nr ew. 6/5 (obręb 4, arkusz 1), tak aby wynosiła nie mniej niż 70 % jej całkowitej powierzchni i zgodnie z ustaleniami planu stanowiła, cyt.: "powierzchnię działki nie utwardzoną, z wytworzoną warstwą glebową, pokrytą trwałą roślinnością lub użytkowaną rolniczo, a także nawierzchnią trawiastą",
b) doprowadzenie parametrów i typu ogrodzenia działki nr ew. 6/5 (obręb 4, arkusz 1) do zgodności z ustaleniami planu, tj. cyt.: "ogrodzenie ażurowe o wysokości 1,5 m - wg indywidualnych decyzji w zakresie formy i materiału, sytuowane w ustalonej linii rozgraniczającej ulicy; zakaz stosowania ogrodzeń z prefabrykatów".
Czynności objęte powyższym nakazem należy zakończyć w terminie do 4 miesięcy od dnia, kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna.
2) odmowy nakazania E. i K. małż. S. przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania na działce gruntu nr ew. 6/9 (obręb 4, arkusz 1) położonej przy ul. P. w O.;
3) umorzenia postępowania w części dotyczącej nakazania J. i M. małż. R. przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania na działce gruntu nr ew. 7/4 (obręb 4, arkusz 1) położonej przy ul. P. w O.,
- działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
W uzasadnieniu Kolegium przywołało treść przepisu art. 59 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzając, że znajduje on zastosowanie nie tylko w przypadku zmiany sposobu zagospodarowania terenu, dla którego nie ma planu miejscowego, ale również gdy zmiana sposobu zagospodarowania nastąpiła niezgodnie z postanowieniami tego planu. Organ zwrócił uwagę, że w takim przypadku, jak wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych, nie chodzi o przywrócenie do stanu faktycznego sprzed zmiany, ale o doprowadzenie do stanu zgodnego z planem miejscowym. Przykładem zmiany zagospodarowania terenu mogą być takie czynności jak utwardzenie działki, rozpoczęcie jej wykorzystywania jako miejsca parkowania pojazdów mechanicznych służących wykonywaniu działalności gospodarczej, czy też urządzenie na nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej.
Zgodnie z ustaleniami organu I instancji, pismem z 21 lipca 2020 r. uzupełnionym pismem z 5 stycznia 2021 r. G. Z. zwrócił się o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie bezprawnej zmiany zagospodarowania terenu i nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu składającego się z działek nr 6/5, 7/4 i 6/9 położonych przy ul. P. w O. Ww. działki znajdują się na terenach o symbolu "20MN", na których obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.) zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia 25.04.2002r. (Dz. Urz. [...]), "Zmiana Nr 6 części miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta O. , położonej w rejonie ulic G., G. i L.". Przeznaczenie działek i ogólne warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczące działek nr 6/5, 7/4 i 6/9 określają ustalenia § 3 pkt 8, pkt 9, § 7 pkt 1, § 21 ust. 1, § 29 ust. 1 m.p.z.p.
Z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że K. S. prowadzi przedsiębiorstwo pod nazwą "Firma Handlowo Usługowa K. S.". Stałe miejsce wykonywania działalności znajduje się na ul. P. 4 w O., a dodatkowo na ul. W. B. w O. Jako przeważającą działalność gospodarczą w CEDIG wskazano sprzedaż hurtową i detaliczną samochodów osobowych i furgonetek.
Dokonując 3 marca 2021 r. oględzin organ I instancji ustalił, że na działce nr 6/5 znajdowało się 26 pojazdów o dopuszczalnej masie do 3,5 tony oraz 4 przyczepy do przewozu pojazdów. Od południa w kierunku północnym działka ta jest wysypana kruszywem o mieszanej frakcji o łącznej powierzchni ok. 1264 m2.
Oględziny przeprowadzone w tym samym dniu na działce nr 6/9 wykazały, że jest ona zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym o pow. ok. 200 m2 i w ok. ¼ powierzchni wysypana jest kruszywem o mieszanej frakcji, pozostała część pokryta jest roślinnością niską i krzewami. Na działce znajdowało się 18 pojazdów samochodowych o dopuszczalnej masie całkowitej 3,5 tony oraz 1 przyczepa do przewozu pojazdów. W części północno-wschodniej działki ułożono w kilku stosach ok. 60 sztuk opon samochodowych, zaś w części południowo- zachodniej działki, na metalowych stojakach - ok. 60 sztuk opon samochodowych. Według informacji K. S., znajdujące się na działce samochody stanowiły jego własność i rodziny.
Z oględzin działki nr 7/4 wynikało, że jest ona zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym o pow. zabudowy 140 m2, ogrodzonym konstrukcją stalową. Grunt przy budynku utwardzony jest kostką brukową, a działka od strony zachodniej częściowo wysypana jest kruszywem o drobnej frakcji. Pozostała część pokryta jest roślinnością niską oraz drzewami. Uczestnicząca w oględzinach J. R. oświadczyła, że po otrzymaniu zawiadomienia o kontroli na działce przez Powiatowy Inspektorat Budowalny, zabroniła K. S. parkowania swoich samochodów na w/w działce, stanowiącej jej własność.
W oparciu o powyższe ustalenia organ I instancji uznał, że na działce nr 6/5 stanowiącej własność D. i S. S. doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu niezgodnie z postanowieniami m.p.z.p., które na ww. działkach nie przewidują możliwości prowadzenia tego typu działalności jaką prowadzi K. S. W rezultacie po rozpatrzeniu wniosku G. Z. Prezydent Miasta wydał opisaną na wstępie decyzję z 7 lipca 2021 r.
W odwołaniu G. Z. zaskarżył w części decyzję Prezydenta Miasta tj. w zakresie pkt 1 i 2 w/w decyzji. Odwołujący wskazał, że organ pierwszej instancji naruszył art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kpa, poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, w tym w szczególności przejawiającymi się brakami w postępowaniu dowodowym, a w konsekwencji dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego i wadliwego ustalenia, że na działkach nr 6/9 i 6/5 nie jest prowadzona działalność gospodarcza co doprowadziło do wydania wadliwego i niepełnego rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez brak rozstrzygnięcia w zakresie nakazania przywrócenia stanu działki 6/9, a w stosunku do działki 6/5 także (poza czynnościami nakazanymi) poprzez zakazanie prowadzenia działań niezgodnych z przyjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zatem prowadzeniem działalności gospodarczej poza bryłą budynku, bądź też poprzez usunięcie pojazdów z terenu obu nieruchomości, z wyłączeniem tych wykorzystywanych wyłącznie do celów prywatnych i w tym też zakresie odwołujący zarzucił nierozpoznanie sprawy co do istoty. Nadto zarzucił naruszenie art. 11 w zw. z art. 8 Kpa, poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa.
Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy w zaskarżonym zakresie do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
D. i S. S. zaskarżyli decyzję organu pierwszej instancji w części, tj. w zakresie pkt 1 w jakim nakazano odwołującym przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr 6/5 poprzez doprowadzenie do zgodności powierzchni terenu biologicznie czynnego oraz parametrów ogrodzenia na działce nr 6/5 (obręb 4, arkusz 1) z ustaleniami m.p.z.p. zarzucając naruszenie § 29.3 tego planu poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji błędne ustalenie, iż nieruchomość nr 6/5 w części wysypanej kruszywem o mieszanej frakcji stanowi łączną powierzchnię ok. 1264 m2 (ok. 62 % udziału całkowitej powierzchni działki), co w ocenie organu stanowi powierzchnię utwardzoną terenu, podczas gdy w/w kruszywo znajduje się bezpośrednio na glebie (podłoże pod kruszywem nie zostało w żaden sposób utwardzone), a tym samym umożliwia wsiąkanie w grunt wód opadowych w sposób naturalny, co zostało wprost potwierdzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w piśmie z 6 listopada [...]. Podniesiono, że kruszywo zostało wysypane na nieruchomość celem jej wyrównania, nie zaś utwardzenia – nie wpływa to jednakże w negatywny sposób na wsiąkanie wód opadowych w glebę. Zdaniem stron odwołujących, obszar ten winien być zakwalifikowany przez organ jako powierzchnia biologicznie czynna działki.
Ponadto odwołujący zarzucili, że wbrew ustaleniom organu, ogrodzenie od strony frontowej na nieruchomości nr 6/5 spełnia wymogi zawarte w § 29.2 pkt 3 m.p.z.p.
Organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną stwierdził, że po pierwsze, organem właściwym do oceny wybudowanego ogrodzenia nie jest Prezydent Miasta , a organ nadzoru budowlanego - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego . PINB winien zbadać, czy zostało ono wykonane zgodnie z prawem, w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Po drugie, dotychczas zgromadzone dowody wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji świadczą o tym, iż na działkach nr 6/5 i 6/9 K. S. prowadzi działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży hurtowej i detalicznej samochodów osobowych i furgonetek, czego on sam nie kwestionował. Nawet przyjęcie, że samochody (w liczbie 18 i 25), które znajdowały się na w/w działkach należą do w/w oraz jego rodziny, nie świadczy, że działalność gospodarcza jest prowadzona w sposób dozwolony obowiązującym m.p.z.p., bowiem samochody znajdujące się na wskazanych wyżej działkach świadczą, że działalność gospodarcza prowadzona jest nie tylko w budynku ale również na zewnątrz.
Kolegium za konieczne uznało przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w zakresie dotyczącym ustalenia, czy teren działek nr 6/9 i 6/5 wykorzystywany jest do prowadzenia działalności usługowo-handlowej przez K. S . W tym celu zaleciło organowi pierwszej przesłuchanie do protokołu K. S. w zakresie dotyczącym prowadzonej działalności gospodarczej na działkach nr 6/5 i 6/9 przy ul. P. wskazując, że w granicach oznaczonych symbolem "20MN" dozwolone jest tylko prowadzenie działalności w wbudowanych lokalach usługowych, przeznaczonych dla prowadzenia działalności gospodarczej związanej z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców.
Po trzecie, zdaniem organu odwoławczego, przy ponownym rozstrzygnięciu, organ I instancji powinien uwzględnić okoliczność, że każda z przedmiotowych działek stanowi własność innych osób, co powinno skutkować wydaniem odrębnych decyzji, przy czym Kolegium stwierdziło, że w odniesieniu do działki nr 7/4, ustalenia organu I instancji nie budzą zastrzeżeń.
Jednocześnie Kolegium nie znalazło podstaw do zastosowania art. 136 Kpa.
W sprzeciwie D. i S. S. zaskarżyli decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie w jakim organ uchylił decyzję organu I instancji w zakresie punktu 2. Zgodnie ze stanowiskiem skarżących, skarżone jest rozstrzygnięcie, w którym uchyla się prawidłową według nich cześć orzeczenia o odmowie nakazania skarżącym przewrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania na działce nr 6/9 (obręb 4, arkusz 1) położonej przy ul. P. w O., a tym samym co nie determinowało konieczności nakazania Skarżącym zaniechania prowadzenia działalności gospodarczej.
Na podstawie art. 64b § 1 ppsa w zw. z art. 57 § 1 pkt 3 ppsa wydanej decyzji zarzucili:
1. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. art. 80 Kpa, przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób nie zmierzający do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji pominięcie faktu, iż z przeprowadzonych oględzin w dniu 3 marca 2021 r. organu pierwszej instancji wynikało, iż na nieruchomości nr 6/9 położonej przy ul. P. w O. znajduje się 18 pojazdów o dmc do 3.5 tony oraz 1 przyczepa do przewozu pojazdów- pojazdy te stanowią własność Skarżącego oraz jego rodziny. Z pojazdów znajdujących się na tejże działce skarżący razem z rodziną korzystają na bieżąco - nie służą one do prowadzenia działalności gospodarczej. Ponadto zgodnie z prawidłowymi w ocenie skarżących ustaleniami poczynionymi przez organ I Instancji brak jest zapisów w planie, które determinowałyby maksymalną liczbę i rodzaj pojazdów, które mogą poruszać się lub parkować na poszczególnych obszarach zagospodarowania, a nadto rodzaj zabudowy, gabaryty oraz wielkość powierzchni biologicznie czynnej - nie naruszają ustaleń planu miejscowego. W związku z powyższym me zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji I instancji w zakresie jej punktu 2.
2. naruszenie art. 138 § 2 Kpa poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w zakresie pkt. 2 w jakim organ odmówił nakazania skarżącym przewrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania na działce nr 6/9 (obręb 4. arkusz 1) ul. P. w O., podczas gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy winien był w zakresie tym sprawę utrzymać w mocy.
W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o umorzenie postępowania odwoławczego w tym zakresie i zwrot od organu na rzecz skarżących kosztów w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "ppsa", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Jak stanowi art. 64b § 1 ppsa, do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W świetle art. 50 § 1 ppsa, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.
Uprawnienie do złożenia skargi, a na podstawie art. 64b § 1 ppsa również sprzeciwu, opiera się na kryterium interesu prawnego. Ustalenie istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego w sprawie jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym Sądowi merytoryczną kontrolę zaskarżonego aktu i odniesienie się do zarzutów sformułowanych w sprzeciwie.
Interes prawny należy rozumieć jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z 11.04.2008 r. sygn. akt II OSK 1749/07, Lex nr 470930; A.Matan [w] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B.Dolnickiego, Wolters Kluwer, 2016). Od omawianego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny. Sprowadza się on do tego, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Interes faktyczny nie daje podstaw do skutecznego wniesienia skargi.
Stwierdzenie istnienia interesu prawnego polega na wykazaniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną decyzją a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Taki związek zaś musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych – mających oparcie w przepisach prawa materialnego – uprawnień.
W ocenie Sądu, w analizowanej sprawie skarżący takiego związku nie wykazali. Ich udział w sprawie jest uzasadniony tym, że są właścicielami działki nr 6/5 położonej przy ul. P. w O., na której jak ustaliły organy, doszło do zmiany zagospodarowania terenu, co wymaga zastosowania art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na podobnej zasadzie uczestniczą w sprawie: E. i K. S. oraz J. i M. małżonkowie R .
Jak wynika z treści decyzji Prezydenta Miasta z 7 lipca 2021 r., sytuację prawną skarżących kształtuje punkt 1 rozstrzygnięcia, który nakłada na małżonków S. określone w tej części sentencji obowiązki, poprzez nakazanie im przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr 6/5, czyli działki stanowiącej ich własność.
Stosownie do treści rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2, organ I instancji odmówił nałożenia na E. i K. małżonków S., będących właścicielami działki nr 6/9 położonej przy ul. P. w O., obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania na ww. działce.
Z kolei punkt 3 rozstrzygnięcia dotyczy J. i M. małżonków R., będących właścicielami działki nr 7/4, położonej przy ul. P. w O.
Przedmiot sprawy i sformułowanie sentencji pozwalają na stwierdzenie, że każdy z trzech punktów decyzji organu I instancji ma odrębny charakter i reguluje indywidualne prawa i obowiązki stron wynikające z uprawnień właścicielskich.
Zarzuty podniesione w skardze przez D. i S. S. odnoszą się wyłącznie do decyzji Kolegium w tej części, w jakiej uchyliło decyzję organu I instancji w zakresie punktu 2. Dotyczą zatem rozstrzygnięcia, na mocy którego organ odmówił nałożenia obowiązków na E. i K. S. tj. właścicieli działki nr 6/9.
W konsekwencji zaskarżona w tej części decyzja Kolegium pozostaje bez wpływu na sytuację prawną skarżących, jako właścicieli działki nr 6/5, co oznacza brak ich interesu prawnego do jej kwestionowania. Tym samym skarżący nie mogli skutecznie podważyć tej części decyzji, w której Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji w zakresie punktu 2 i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Z podniesionych wyżej względów, brak prawnie chronionego interesu skarżących w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa pozwala Sądowi oddalić sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64b ppsa. Dokonanie tej oceny eliminuje możliwość merytorycznego badania trafności podniesionych zarzutów w zakresie naruszenia norm prawnych regulujących kwestie zmiany zagospodarowania terenu określone przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.