II SA/Ke 668/22

II SA/Ke 668/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-01-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Renata Detka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 64e, art. 64b par. 3, art. 33, art. 151a par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 par. 2, art. 136 par. 1,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1065
par. 13, par. 60, par. 57,
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 2351
art, 35 ust. 1 i 3,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu B. P. i M. P. od decyzji Wojewody z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Decyzją z 25 listopada 2022 r., [...], Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania B. P. i M. P. od decyzji Starosty [...] z 19 maja 2022 r. zatwierdzającej projekt budowlany
i udzielającej dla Wiolety Płodzik pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, w tym instalacją gazową na działce Nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] Górny Młyn, jednostce ewidencyjnej [...] K. - obszar wiejski (wnioskowany budynek zlokalizowano przy granicy z sąsiednią działką o nr ew. [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że 22 marca 2022 r. W. P. wystąpiła z wnioskiem w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę opisanego wyżej budynku, zaś Starosta [...] decyzją z 19 maja 2022 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę.
W odwołaniu od ww. decyzji B. i M. P. podnieśli m.in., że:
1) szerokość działki nr [...] zmieniała się od 10,14 m (faktycznie na gruncie jest to 10 m), 10,40 m (w treści uzasadnienia decyzji Nr [...] z 19 maja
2022 r.) i (wcześniej) 10,93 m;
2) "projektant nie chce zauważyć, że od strony zachodniej od granicy z działką nr [...] w odległości 0,25 m znajdują się schody stalowe, konstrukcji lekkiej prowadzące do pomieszczenia strychu poprzez drzwi wewnątrz, w których jest otwór dzienny
o wymiarach 0,60 m x 1,30 m. Ww. schody są w celu wejścia na strych, aby konserwować komin, jest to jedyne takie wejście". (...) "Na wniosek Pani inwestor działki nr [...] były wszczęte postanowienia przez P.I.N.B w K. (...). P.I.N.B
w K. wydał cztery decyzje odmawiające wszczęcia postępowań na wniosek Pani inwestor dz. nr [...] wobec naszych obiektów budowlanych";
3) na całej szerokości działki nr [...] znajduje się "budynek składowy, a nie gospodarczy, a na działce nr [...], gdzie znajduje się budynek inwentarsko-składowy oraz budynek składowy, w którym to zostało wydzielone miejsce na tzw. kotłownię (dot. str. 10 części opisowej projektu)";
4) "usytuowanie projektowanego budynku przy granicy z działką [...] ma negatywny wpływ - choćby ze względu na zmieniające się warunki atmosferyczne - będą następowały procesy gnilne, nieuniknione zacieki ścian oraz przesiąkanie opadów
w głąb gruntu, co będzie skutkować zalewaniem podpiwniczenia znajdującego się od strony zachodniej o głębokości 1,4 m - 1,5 m. W podpiwniczeniu są zlokalizowane elementy i podzespoły wodno-kanalizacyjne, jak również ciepłownicze typu bojler itp. Strona zachodnia tj. drzwi z otworem dziennym, jak również pomieszczenie dzienne od strony zachodniej i południowej będą narażone na całkowite zaciemnienie lub częściowe w przypadku pokoju dziennego (kopia fotografii strony zachodniej południowej i podpiwniczenia). Sugerowana (...) zmiana ewentualnej lokalizacji projektowanego obiektu, mimo przytoczonej argumentacji, nie trafiła jak do tej pory na »podatny grunt«".
Odwołujący dodatkowo podnieśli, że:
- otrzymali - na ich pismo z 15 kwietnia 2022 r. - "wybiórczo-częściowy odpis (...) wkomponowany w uzasadnienie decyzji Nr [...] EK";
- "zanim obecny inwestor kupił działkę nr [...] była ona jako rolna, w wyniku uprawiania jej przez lata nastąpiło spulchnienie gleby i na chwilę obecną powierzchnia na działce nr [...] jest wyższa od powierzchni działki nr [...] o około 25-30 cm. Mówienie o tym, że inwestor zrobi niewielkie spadki (nie wiadomo w którą stronę) jest złudne, brak choćby adnotacji w projekcie. W związku z powyższym powoływanie się Pana projektanta na decyzję Burmistrza MiG K. w tym konkretnym przypadku przy takiej różnicy poziomów i znajdującego się podpiwniczenia o głębokości 1,4 - 1,5 m w naszym budynku mieszkalnym na działce nr [...] ma się nijak i nie ma żadnego uzasadnienia co do warunków technicznych i prawa budowlanego budynków przy granicy."
- w projekcie brak zwymiarowania odległości miejsca parkingowego na działce nr [...] od okien budynku mieszkalnego (fotografia od strony północnej);
- nie otrzymali wyjaśnień, że tak zaprojektowany budynek spełnia warunki ppoż., "gdzie w skupisku znajduje się na całej szerokości budynek składowy na dz. nr [...], na działce sąsiedniej budynek inwentarsko-składowy i budynek składowy z wydzieloną kotłownią. (...) Organ wydający pozwolenie nie chce brać pod uwagę przestrzegania warunków ppoż. - brak możliwości dojazdu - przejazdu pojazdów specjalistycznych Państwowej Straży Pożarnej, w ten sposób »produkuje« kolejną katastrofę pożarową, która miała miejsce w Nowej Białej w niedalekiej przeszłości."
Organ II instancji wskazał, że w toku postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a. zlecił Staroście Koneckiemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dokumentów, materiałów i wyjaśnień w postępowaniu odwoławczym, w ramach którego należy uzupełnić projekt budowlany o:
1. analizę przepisów dotyczących "przesłaniania i zacieniania" określonych w § 13,
§ 57 i § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;
2. analizę ciągów kominowych tj. udokumentowanie spełnienia wymogu § 142 ust. 1 ww. rozporządzenia.
Przy piśmie z 12 września 2022 r. Starosta [...] przesłał uzupełniony projekt budowlany do organu odwoławczego.
Odwołujący, po zapoznaniu się z analizą naturalnego oświetlenia i analizą ciągów kominowych, wnieśli kolejne uwagi i zastrzeżenia.
Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda przytoczył treść mających w sprawie zastosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane i wskazał, że
w analizowanym przypadku na przedmiotowym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i dlatego inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy Burmistrza [...] i Gminy K. z 30 sierpnia 2021 r.
Starosta [...] orzekł, że projekt budowlany inwestycji jest zgodny z ww. decyzją o warunkach zabudowy oraz, że projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno - budowlany spełniają wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury
z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Po analizie akt sprawy oraz sprawdzeniu projektu zagospodarowania terenu
i projektu architektoniczno - budowlanego organ odwoławczy stwierdził, że zobowiązanie nałożone na inwestora przez Starostę Koneckiego w wykonaniu zleconego w postępowaniu odwoławczym obowiązku uzupełnienia materiału dowodowego nie zostało zrealizowane w sposób umożliwiający jednoznaczne stwierdzenie, że zaprojektowany budynek we wskazanej lokalizacji spełnia wymogi
§ 13, § 57 i § 60 i § 142 ust. 1 ww. rozporządzenia.
Brak rzetelnej analizy i wyliczeń w tym zakresie - w szczególności w kontekście stawianych zarzutów odwołania - powoduje, że brak jest jednoznacznych dowodów spełnienia wymogów wynikających z tych przepisów.
W projekcie nadal brak rysunku lub opisu dokumentującego, że pomimo częściowego zacienienia budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej, znajdujące się w nim pomieszczenia posiadają nasłonecznienie zgodne z § 60 rozporządzenia, tj. "minimum 3 godziny w dniach równonocy w godzinach 7.00 - 17.00. W przypadku mieszkań wielopokojowych nasłonecznienie zapewnione jest min. do jednego pomieszczenia."
Organ odwoławczy przytoczył treść § 60 ust. 1 i 2, § 57 i § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i stwierdził, że ze złożonej do akt ,Analizy możliwości naturalnego oświetlenia" nie wynika, według jakich kryteriów i jakiej metodyki została sporządzona graficzna analiza nasłonecznienia. "Nie przedstawia rysunków graficznych obrazujących dostęp światła słonecznego do budynków na działkach nr [...] (budynek nowoprojektowany) i [...] (budynek Odwołujących) w godzinach 7.00 do 17.00 w dniach równonocy, ale z uwagi na brak odniesienia do § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia." Nie wiadomo także, jakie pomieszczenia znajdują się w budynku na działce nr [...] i czy stanowią jedno mieszkanie.
W aktualnym stanie prawnym odpowiedzialność za rozwiązania przyjęte
w projekcie budowlanym spoczywa wyłącznie na projektancie. Oświadczenie projektanta nie uwalnia jednak organów administracji architektoniczno-budowlanej od obowiązku przeprowadzenia kontroli projektu w ramach zakreślonych art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i w razie stwierdzenia naruszeń, od wezwania inwestora do usunięcia zaistniałych nieprawidłowości na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.
W tym zakresie zastrzeżenia odwołujących należy uznać za zasadne -
z przedłożonego opracowania nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że ww. wymogi dotyczące nasłonecznienia są spełnione.
Organ odwoławczy dopatrzył się także naruszeń przepisów postępowania dotyczących kwestii zbadania spełnienia w projekcie budowlanym wymogów określonych w § 142 ust. 1 i 2 rozporządzenia, dotyczących wyprowadzania ciągów kominowych - na rysunku przedłożonym na etapie powtórzonego postępowania przed organem I instancji, brak jest przedstawienia graficznego spełnienia wymogu odległości od 3 m do 10 m od przeszkody - odległości te wynikają z P. N. [...] (tytuł: Przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne murowane z cegły - Wymagania techniczne i badania przy odbiorze). Obowiązek zaprojektowania przewodów (kanałów) kominowych w budynku, w tym dymowych i spalinowych,
w sposób spełniających wymagania określone w P. N. dotyczących wymagań technicznych dla przewodów kominowych oraz projektowania kominów, wynika z treści § 140 ust. 1 rozporządzenia.
Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że na projekcie zagospodarowania terenu (str. 13) brak jest uwidocznionej odległości zaprojektowanego stanowiska postojowego na działce nr [...] od okna budynku mieszkalnego na działce nr [...]; naniesiono wyłącznie jego odległość od granicy tj. 3,16 m. Zgodnie z treścią § 19 ust. 1 pkt 1a) ww. rozporządzenia, odległość stanowisk postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, dla samochodów osobowych powinna wynosić 7 m - w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie. Brak naniesienia tej odległości na projekcie zagospodarowania terenu nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że wymóg ten został spełniony.
W związku z powyższym rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę należy nałożyć na inwestora, postanowieniem na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, obowiązek wyjaśnienia ww. wątpliwości, a następnie ponownie ocenić, czy inwestor spełnia wymagania określone w art. 32 ust. 4 i w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego do uzyskania pozwolenia na budowę.
Wojewoda odniósł się także do pozostałych zarzutów odwołania i uznał je za niezasadne.
Ostatecznie organ II instancji wskazał, że decyzja Starosty [...]
z 19 maja 2022 r. została wydana przedwcześnie i dlatego podlegała uchyleniu.
W ocenie organu, przeprowadzenie przez Wojewodę dodatkowego postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
W złożonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach sprzeciwie B. P. i M. P. zarzucili, że w uzasadnieniu decyzji z 25 listopada 2022 r. brak jest pełnej dokumentacji wystąpienia inwestora z wnioskiem w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości G. M., gm. K..
Mianowicie wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji inwestor złożyła 10 lipca 2020 r. wraz z mapą w skali 1:1000 stanowiącą załącznik nr [...] do wniosku. Na załączonej mapie projektant usytuował nową inwestycję przy granicy z dz. nr [...]. Według wnoszących sprzeciw, zaprojektowanie ww. inwestycji, jeżeli chodzi o estetykę i wygląd zewnętrzny, jak również jej wysokość, byłoby porównywalne z już istniejącym na dz. nr [...] budynkiem jednorodzinnym oddalonym o ok. 3,5 m od granicy i do tego na całej długości z dz. nr [...] jest brak jakichkolwiek uciążliwości.
Skarżący wskazali, że pismem z 7 września 2020 r. złożyli do UMiG K. sprzeciw w związku z tym, że projektant szerokość działki nr [...] "rozciągnął" do rozmiarów 10,93 m (rzeczywiście szerokość na gruncie w tym obszarze projektowym wynosi 9,90 m) oczywiście kosztem ich działki nr [...]. Chodzi tutaj między innymi o to, że już 18 sierpnia 2020 r. zostało wszczęte postępowanie przez Burmistrza [...]
i Gminy K..
W odpowiedzi na sprzeciw, inwestor na wszystkie wybudowane obiekty na dz. nr [...] zgłosiła do PINB w K. zawiadomienie w celu przeprowadzenia postępowań administracyjnych. W wyniku działań pracowników PINB odmówiono inwestorowi wszczęcia z urzędu spraw uzasadniając odmawiającymi decyzjami.
Kolejnym krokiem inwestora była zmiana lokalizacji inwestycji przy granicy, ale już z dz. nr [...]. Pomimo odwołań i ustnych wyjaśnień, skutkowało to wydaniem decyzji przez Starostę Koneckiego udzielającej pozwolenia na budowę.
Wnoszący sprzeciw wskazali, że w odpowiedzi z 7 czerwca 2022 r. usiłowali przedstawić sytuację, jaka ma miejsce ze stanem faktycznym. Żeby być konsekwentnym z tym, co opisali i mówili, to projektowany budynek przy granicy z dz. nr [...] będzie miał po prostu estetycznie zły wygląd, ze względu na planowaną wysokość prawie 9 m i wschodnią ścianę dłuższą o 5 m w kierunku południowym.
Jeżeli chodzi o otwór dzienny od strony zachodniej o wymiarach 0,60 m x 1,30 m, znajdujący się wewnątrz drzwi prowadzących na strych domu skarżących schodami metalowymi od strony zachodniej, wskazali oni, że drzwi są jedynym takim wejściem na strych w celu konserwacji kominów, strych jest użytkowany także jako suszarnia bielizny, docelowo poddasze ma być wykorzystane do celów mieszkalnych. Z kolei otwór okienny wewnątrz tych drzwi jest póki co jedynym naturalnym światłem. Zarówno schody metalowe, jak również otwór dzienny w drzwiach był na wniosek inwestora badany przez PINB w K., który odmówił wydania decyzji administracyjnej.
Pomimo zapewnień ze strony urzędników ww. organów w pisemnych odpowiedziach na uwagi, wnoszący sprzeciw spotkali się jedynie z lekceważeniem oraz "wyciszeniem" podnoszonych problemów, które zostały uznane za nieistotne.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Sprzeciw został rozpoznany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 54d
§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a.,
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie podkreślić należy, że zaskarżona decyzja (tzw. kasacyjna) została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może pominąć treści art. 64e p.p.s.a., wedle którego zakres sądowej kontroli tego rodzaju decyzji ograniczony został wyłącznie do oceny istnienia przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a., w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji, przepisu art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się, co oznacza, że w postępowaniu przed sądem bierze udział jedynie strona wnosząca sprzeciw oraz organ, który wydał zaskarżoną decyzję.
Jak przyjmuje się w orzecznictwie, kontrola sądowa w zakresie rozpoznania sprzeciwu polega na dokonaniu oceny, czy w okolicznościach danej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób wykorzystał możliwość wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezzasadnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Obowiązkiem sądu administracyjnego, który rozpoznaje sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Rozpoznając sprzeciw Sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, ponieważ na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Nie może więc poddać ocenie decyzji objętej sprzeciwem w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść przytoczonego wyżej art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Kontrola sądowoadministracyjna decyzji kasacyjnej nie może zatem, co do zasady, obejmować końcowej oceny materialnoprawnej, związanej z rozstrzygnięciem istoty sprawy. Sformułowanie wniosków w tym zakresie byłoby bowiem przedwczesne
i niedopuszczalne (por. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego
z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 90/20; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie przyjmuje się także, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Wskazać należy również, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., ale również wskazać dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. W kompetencjach organu odwoławczego mieści się konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w niewielkim zakresie, przez przeprowadzenie określonego dowodu, co w razie zaistnienia takiej sytuacji wyłącza dopuszczalność podjęcia decyzji kasacyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15; z 15 grudnia
2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16; dostępne j.w.).
Zaprezentowane wyżej poglądy orzecznictwa Sąd orzekający podziela
w całości i przyjmuje jako własne.
Dokonując kontroli decyzji objętej sprzeciwem w zakreślonych wyżej granicach zauważyć na wstępie należy, że uzasadniając wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia organ II instancji zakwestionował przede wszystkim prawidłowość i kompletność sporządzonej w sprawie "Analizy możliwości naturalnego oświetlenia", będącej częścią projektu budowlanego. Konieczność przeprowadzenia tego rodzaju analizy w stosunku do budynku znajdującego się na działce nr [...] należącej do skarżących wynika z faktu, że usytuowanie budynku mieszkalnego inwestora na działce sąsiedniej oznaczonej nr [...] zaprojektowano w granicy tych działek. Możliwość takiej lokalizacji budynku przewiduje § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), przytaczanego w dalszym ciągu jako rozporządzenie, jednak pod warunkiem, że projektowany budynek będzie zwrócony w stronę granicy ścianą bez okien i drzwi oraz, że zostaną uwzględnione przewidziane w rozporządzeniu wymogi dotyczące m.in. naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, przewidziane w § 13 i minimalnego czasu ich nasłonecznienia, określone w § 60. Na potrzebę sporządzenia analizy uwzględniającej wymogi zawarte w powyższych przepisach zwrócił uwagę organ odwoławczy zlecając Staroście Kieleckiemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Z akt wynika przy tym, że budynek mieszkalny skarżących na działce nr [...] usytuowany jest w odległości 125 cm od granicy, przy której ma powstać budynek jednorodzinny zaplanowany przez inwestora na działce nr [...]. Oczywistym jest zatem konieczność zbadania przez organy administracji architektoniczno-budowanej, czy projektowany budynek nie przesłoni budynku mieszkalnego skarżących w sposób, który przeszkodzi w naturalnym oświetleniu znajdujących się w nim pomieszczeń oraz czy będzie zapewniony minimalny czas ich nasłonecznienia.
Zarzucając brak rzetelnej analizy i wyliczeń mogących być podstawą oceny złożonego projektu pod kątem spełnienia przesłanek z § 13 i 60 rozporządzenia, Wojewoda przywołał stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 773/20 (dostępnym j.w.), chociaż przytaczając na str. 6 i 7 decyzji obszerne fragmenty z uzasadnienia tego wyroku organ odwoławczy nie podał źródła prezentowanych przez siebie rozważań w zakresie wymogów prawidłowo sporządzonej analizy nasłonecznienia.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje stanowisko wyrażone
w sprawie II SA/Ke 773/20 i przyjmuje je jako własne.
Zgodnie z nim, analiza nasłonecznienia dla budynku przesłanianego nowym obiektem winna być opracowana wedle regulacji zawartych w § 13 rozporządzenia
i bezpośrednio do nich się odwoływać. Treść tego przepisu oraz § 57 i § 60 rozporządzenia organ odwoławczy zacytował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zatem nie ma potrzeby przytaczania ich po raz kolejny. W § 13 ust. 1 i 2 przewidziane zostały zasady, wedle których opracowuje się analizę nasłonecznienia, zwaną też "linijką słońca", zaś w § 60 ust. 1 i 2 określono minimalny czas nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.
Z analizy nasłonecznienia musi więc wynikać nie tylko to, że projektant znał
i zastosował przy jej sporządzeniu przepisy § 13 i § 60 rozporządzenia, ale także czytelnie obrazować, w jaki sposób w badanym przypadku autor tego dokumentu posłużył się metodyką pomiaru nasłonecznienia, przewidzianą w § 13. Opracowanie to powinno poddawać się weryfikacji pod kątem prawidłowego zastosowania przywołanych przepisów rozporządzenia i co za tym idzie być przejrzyste i zrozumiałe zarówno dla organu administracji, który orzeka w danej sprawie, jak i dla stron postępowania administracyjnego, a w konsekwencji także dla sądu.
Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że złożona przez projektanta "Analiza możliwości naturalnego oświetlenia" jest nieprzydatna do oceny, czy wymogi przewidziane w § 13 i § 60 rozporządzenia zostały spełnione w stosunku do budynku skarżących. Nie wiadomo wedle jakich kryteriów i jakiej metodyki została sporządzona jednostronicowa graficzna analiza nasłonecznienia, zawierająca jeden tylko rysunek. Słusznie organ odwoławczy wskazał, że analiza nie przedstawia rysunków graficznych obrazujących dostęp światła słonecznego w godzinach 7.00 do 17.00 w dniach równonocy do budynku na działce nr [...], który potencjalnie może być budynkiem przesłanianym jako obiekt niższy niż projektowany budynek na działce nr [...]. Projektant nie odniósł się także do § 13 ust. 1 i 2 oraz § 60 rozporządzenia ani nie wyjaśnił, czy pomieszczenia znajdujące się w budynku na działce nr [...] stanowią jedno mieszkanie, co ma znaczenie z punktu widzenia warunków określonych w § 60 ust. 2 rozporządzenia. Tym samym wnioski zamieszczone w analizie, że "lokalizacja projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w granicy, nie oddziałuje na zacienienie sąsiednich budynków" i "nie przeszkodzi w naturalnym oświetleniu pomieszczeń w budynkach sąsiednich (...)" nie poddają się jakiejkolwiek weryfikacji.
Prawidłowo Wojewoda powtórzył za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym
w K., który w uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku w sprawie II SA/Ke [...] podkreślił, że "w aktualnym stanie prawnym odpowiedzialność za rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym spoczywa wyłącznie na projektancie. (...) Oświadczenie projektanta nie uwalnia jednak organów administracji architektoniczno-budowlanej od obowiązku przeprowadzenia kontroli projektu w ramach zakreślonych art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i w razie stwierdzenia naruszeń, od wezwania inwestora do usunięcia zaistniałych nieprawidłowości na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego."
Jako drugi zasadniczy powód, dla którego organ II instancji uznał, że doszło do naruszenia przez Starostę Koneckiego przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.), Wojewoda wskazał brak możliwości oceny spełnienia w projekcie budowlanym wymogów określonych w § 142 ust. 1 i 2 rozporządzenia, dotyczących wyprowadzenia ciągów kominowych. Także i w tym przypadku organ odwoławczy zlecił przeprowadzenie przez organ I instancji uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że złożona "Analiza ciągów kominowych" nie przedstawia graficznego spełnienia wymogu odległości od 3 m - 10 m od przeszkody, wynikających z P. N. [...] – 10425 (tytuł: Przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne murowane z cegły - Wymagania techniczne i badania przy odbiorze). Treść zapisów P. N., mających w tym przypadku zastosowanie, organ przytoczył w zaskarżonej decyzji. Wynika z nich, że wysokość wylotu komina zależna jest od odległości, w jakiej znajdują się przeszkody w jego otoczeniu.
Podkreślenia wymaga, że wprawdzie P. N. nie stanowią przepisów prawa powszechnie obowiązującego, jednak obowiązek zaprojektowania przewodów (kanałów) kominowych w budynku, w tym dymowych i spalinowych, w sposób spełniających wymagania określone w P. N. dotyczących wymagań technicznych dla przewodów kominowych oraz projektowania kominów, wynika
z treści § 140 ust. 1 i § 142 ust. 2 rozporządzenia. Naruszenie wymogów określonych w P. N. należy więc zakwalifikować jako naruszenie powyższych przepisów. Tym samym, w ramach obowiązku sprawdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.), mieści się zbadanie zgodności przyjętych w projekcie rozwiązań z P. N..
Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, w złożonej "Analizie ciągów kominowych" nie ma rysunku, który pozwoliłby zweryfikować twierdzenia projektanta, że "wyloty przewodów kominowych znajdują się ponad płaszczyznę wyprowadzoną pod kątem 12o w dół od poziomu najwyższej przeszkody tj. (projektowany budynek mieszkalny) dla kominów znajdujących się w odległości od 3 m do 10 m od projektowanego budynku" oraz, że "realizacja projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie spowoduje zakłócenia prawidłowego działania ciągów kominowych w budynkach na działkach sąsiednich." Na rysunku zawartym w Analizie nie ma bowiem naniesionych odległości, w jakich znajdują się w stosunku do projektowanego obiektu kominy na budynkach zlokalizowanych w budynkach na działkach sąsiednich. Nie wiadomo zatem, czy będzie miał zastosowanie ten konkretnie wymóg P. N., na który powołuje się projektant, czy też inny, a tym samym, czy realizowany budynek nie zakłóci prawidłowego działania ciągów kominowych w sąsiednich budynkach, a zwłaszcza w budynku na działce nr [...].
Tym samym Wojewoda wykazał, że decyzja Starosty [...] dotknięta została naruszeniami przepisów postępowania, a to art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a, gdyż na podstawie projektu budowlanego złożonego do akt sprawy oraz jego uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym, organ II instancji nie mógł dokonać rzetelnej oceny spełnienia warunków określonych w § 13, § 60 i § 142 rozporządzenia, niezbędnych do tego, aby usytuowanie budynku inwestorki w granicy z działką nr [...] można było uznać za zgodne z prawem.
Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda nie powołał się na naruszenie przez organ I instancji powyższych przepisów k.p.a., jednak nie ulega wątpliwości, że faktycznie do nich doszło, na co wskazują opisane przez organ odwoławczy uchybienia w zakresie złożonych "Analizy możliwości naturalnego oświetlenia" oraz "Analizy ciągów kominowych", powodujące konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie, który ma istotny wpływ na wynik sprawy.
Słusznie także organ przyjął, że skoro zlecenie przeprowadzenia przez organ I instancji uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. nie przyniosło zamierzonych rezultatów, to kontynuowanie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy może naruszać zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Prawidłowo zatem Wojewoda skorzystał z możliwości, jaką daje art. 138 § 2 k.p.a.
Jeśli chodzi o zarzuty podniesione w sprzeciwie, to zmierzają one do wykazania niezgodności z prawem zaprojektowania i zlokalizowania budynku mieszkalnego w granicy z działką nr [...]. Tak skonstruowanych zarzutów, dotyczących merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, Sąd nie może oceniać w sprawie wywołanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej. Przyczyny takiego stanu rzeczy wynikają z treści art. 64e p.p.s.a., o czym była mowa na wstępie rozważań. W sprawie niniejszej Sąd jest uprawniony jedynie do tego, aby skontrolować przesłanki procesowe wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., dające organowi odwoławczemu podstawę do odstąpienia od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy w II instancji. Zdaniem Sądu, w tym konkretnym przypadku do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. nie doszło. Finalna ocena, czy zaprojektowanie budynku na działce nr [...] w granicy z sąsiednią działką, należącą do skarżących, pozostaje w zgodzie z prawem, nastąpi w decyzji kończącej sprawę i rozstrzygającej ją merytorycznie. Jeżeli będzie to decyzja organu II instancji i skarżący uznają, że narusza ona prawo, będą mogli zaskarżyć takie rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego. Dopiero wówczas, przy udziale wszystkich stron, możliwa będzie sądowa kontrola meritum sprawy.
Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.