II SA/KE 668/06

II SA/Ke 668/06 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2007-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-12-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Anna Żak /przewodniczący/
Beata Ziomek
Dorota Chobian /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2007r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania A.P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nakładającej na A.P. obowiązek wykonania w terminie do 30 grudnia 2006r. pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane, czynności mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami drewnianego budynku gospodarczego o wymiarach 6,33 x 4,5 m, znajdującego się na działce położonej w M., poprzez doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami ściany tego budynku, usytuowanej w odległości 1,9m od granicy, tj. wykonanie ściany oddzielenia ppoż., wzniesionej na własnym fundamencie i wysuniętej co najmniej 0,3m poza lico ściany zewnętrznej budynku, w klasie odporności ogniowej E I 60 – zgodnie z § 235 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w części rozstrzygnięcia dotyczącej nakazania wykonania ściany oddzielenia ppoż. i nakazał A.P. wykonanie w budynku gospodarczym zabezpieczenia drewnianych ścian oraz drewnianych otwartych elementów dachu budynku / wystających poza lico ściany północnej/ impregnatem bio- i ognioochronnym do drewna OCEAN 441b, zgodnie z zaleceniami producenta, a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ przytoczył przebieg postępowania, wskazując, iż zostało ono wszczęte w 2001r. na wniosek G.R.. Decyzją z dnia 27 marca 2002r., utrzymaną w mocy decyzją organu II instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 Prawa budowlanego nakazano A.P. rozbiórkę drewnianej części nadziemnej tego budynku. Na skutek skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2005r. obie te decyzje uchylił z uwagi na stwierdzone uchybienia polegające na naruszeniu przepisów kpa. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na niezasadność twierdzenia organów, że skarżąca dokonała przebudowy niezgodnie ze zgłoszeniem, skoro zgłoszenie to dotyczyło przebudowy, polegającej na wymianie ścian i dachu na istniejących fundamentach a organ administracji architektoniczno – budowlanej nie żądał żadnych dodatkowych wyjaśnień odnośnie materiałów i dokumentów i nie wniósł sprzeciwu do tego zgłoszenia. Sąd polecił przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyjaśnienie, czy przy przebudowie budynku na wcześniej istniejących fundamentach, wymagania z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 kwietnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mogą być spełnione w inny niż podany w tym rozporządzeniu sposób, odpowiednio do wskazań właściwych jednostek. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy A.P. została m. in. zobowiązana do przedłożenia oceny Państwowej Straży Pożarnej bądź rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń budowlanych, wskazującej rodzaj i sposób zabezpieczenia drewnianej ściany i następnie decyzją organu I instancji zobowiązana do wykonanie robót stosownie do jednej z metod, zaproponowanych przez rzeczoznawcę K. J. Decyzja ta została uchylona. Następnie skarżąca została zobowiązana do złożenia oceny wskazującej rodzaj i sposób zabezpieczenia drewnianej ściany. Brak przedłożenia żądanej oceny poskutkował wydaniem decyzji z dnia 7 lipca 2006. W odwołaniu od tej decyzji A.P. zarzuciła, że przedmiotowy budynek nie podlega wymaganiom, dotyczącym klasy odporności pożarowej, o jakich mowa w § 213 rozporządzenia z 2002r., że wykonany przez nią zakres robót nie był samowolą a jedynie przebudową dokonaną na podstawie zgłoszenia, w trakcie której budynek nie zmienił swych cech. Skoro obecny sposób wykonania zabezpieczenia przeciwpożarowego ściany budynku organ I instancji określił na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002r. to poprzedni nakaz dotyczący obowiązku przedłożenia przez nią ekspertyzy technicznej naraził ją jedynie na dodatkowe koszty.
Rozpoznając to odwołanie organ przeprowadził dowód z oględzin, w trakcie których ustalił, że budynek posiada fundamenty z kamienia, natomiast wszystkie ściany są drewniane. Jednospadowy dach, ze spadkiem w kierunku północnej granicy działki, posiada okap wysunięty poza lico ściany północnej. Pokrycie dachu stanowi blacha trapezowa. Budynek usytuowany jest w odległości 1,79 m od granicy sąsiedniej działki a drewniana ściana od strony tej granicy obita jest blachą. Wody opadowe odprowadzane są na teren własnej działki. Uczestnicząca w oględzinach A. P. oświadczyła, że drewniane ściany budynku nie były zabezpieczone żadnym środkiem mającym na celu doprowadzenie do trudnozapalności, natomiast ściana od strony północnej jest obita blachą stalową, pomalowaną farbą olejną antykorozyjną. Organ odwoławczy wskazał, że zgłoszenie przebudowy dokonane
w 2000r. dotyczyło ścian i dachu przedmiotowego budynku i wykonane roboty nie spowodowały zmiany jego usytuowania. Jakkolwiek więc nie można stwierdzić niezgodności ze zgłoszeniem wykonanych robót budowlanych, to jednak nie ulega wątpliwości, że drewniana konstrukcja ścian budynku usytuowanego w odległości ok. 1,9m od granicy działki północnej powoduje niezgodność z przepisami obowiązującymi zarówno w dacie budowy jak i obecnie. Nawet przyjmując na korzyść skarżącej, że odległość ściany od granicy wynosi 1,9m / według pomiaru organu I instancji/ to i tak takie usytuowanie należy uznać za niezgodne
z obowiązującymi w dacie jego realizacji przepisami, w tym § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki przestrzennej i Budownictwa z 1994r., w myśl którego dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą pełną bez otworów należy zachować odległość co najmniej 3m. Taką samą odległość przewiduje § 12 ust. 1 pkt 2 obecnie obowiązującego rozporządzenia. Należy zatem stwierdzić, zdaniem organu odwoławczego, że przedmiotowy budynek, usytuowany w odległości 1,9m od granicy, został zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od przepisów. Jednocześnie stwierdzić należy, iż drewniane ściany oraz dach nie spełniały wymagań § 207 rozporządzenia z 1994r. jak i nie spełniają wymagań § 207 aktualnie obowiązującego rozporządzenia z 2002r., powodując zagrożenie bezpieczeństwa pożarowego, tj. możliwość powstania i rozprzestrzeniania się pożaru, a tym samym zagrożenie życia. W związku z tym wskazać należy, że roboty budowlane przy realizacji tego budynku – jego odbudowie - zostały wykonane w sposób, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym zarówno w dacie realizacji jak i obecnie, tj. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych przepisach, co pociąga za sobą niezbędność zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7. Zdaniem jednak organu obowiązek wykonania ściany ppoż., nałożony na skarżącą decyzją organu I instancji, jest niezasadny a także nieadekwatny do zaleceń wyroku z dnia 27 kwietnia 2005r. Wskazane w opinii technicznej, przedłożonej przez inwestorkę metody nie dają gwarancji odnośnie doprowadzenia drewnianych części budynku do trudnozapalności czy też uzyskania przez te elementy właściwości nierozprzestrzeniających ognia a autor tej opinii oświadczył, że nie analizował zabezpieczenia ścian budynku pod tym kątem. Dlatego też organ odwoławczy
w oparciu o własne ustalenia stanu faktycznego sformułował nakaz zabezpieczenia drewnianych ścian oraz drewnianych elementów dachu impregnatem do drewna OCEAN 441b wskazując, że przy drewnianych elementach budynku ograniczenie rozprzestrzeniania się ognia można uzyskać tylko przez nadanie tym elementom właściwości materiału niezapalnego bądź trudno zapalnego i takie właściwości ma wskazany impregnat. Nie ma natomiast podstaw do nakazania wykonania ściany oddzielenia ppoż., spełniającej wymogi § 235 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2002r. Budynek bowiem nie jest usytuowany bezpośrednio przy granicy a ponadto nie mają do niego zastosowania wymagania dotyczące odporności pożarowej budynków, określone w rozporządzeniu z 2002r., w tym wymagania dotyczące klasy odporności pożarowej budynków określone w § 212, o czym stanowi § 213.
Skargę na tę decyzję wniosła A. P. zarzucając, że nałożony na nią nakaz jest niemożliwy do wykonania, ponieważ producent preparatu OCEAN 441b firma "INCO – VERITAS" SA Oddział w Ogorzelcu Grupa Wyrobów Budowlanych zakończyła z dniem 30 czerwca 2005r. produkcję tego środka. Nadto skarżącą zarzuciła, iż stosownie do § 213 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002r. przedmiotowy budynek nie podlega wymaganiom dotyczącym klasy odporności pożarowej wobec czego zaskarżona decyzja jest niezasadna tak jak i niezasadne jest powoływanie się na przepisy dotyczące budynków, przeznaczonych na pobyt ludzi - § 13, czy też pomieszczeń, przeznaczonych do zbiorowego przebywania dzieci - § 60 rozporządzenia. Skarżącą wskazała także, że decyzja narusza art. 225 § 1 kpa bowiem w sposób jawny działa na jej szkodę, wykorzystując literę prawa do przewlekłego i biurokratycznego załatwiania sprawy, co stanowi także o naruszeniu art. 227 kpa. W ocenie skarżącej pracownicy organu naruszają przepisy art. 6 – 13 kpa, co już raz potwierdził Sąd Administracyjny w Krakowie, o czym świadczy to, że przedmiotowe postępowanie dotyczyło tylko ściany północnej budynku gospodarczego a ostatnia decyzja rozszerzyła postępowanie na cały budynek. Ponadto postępowanie prowadzone jest na wniosek G.R., który nie zgadza się jedynie ze spadkiem dachu, skierowanym w stronę jego działki
a budynek przez cały okres jego eksploatacji to jest od lat 40-tych XX wieku nie zmienił swego charakteru a wody opadowe odprowadzane są na jej działkę.
W związku z tym zdaniem skarżącej "całe postępowanie administracyjne pozbawione jest merytorycznego sensu".
W odpowiedzi na tę skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Odnośnie zarzutu niewykonalności decyzji z uwagi na zaprzestania produkowania środka OCEAN 441b organ wskazał, że wymieniona w decyzji nazwa środka, jaki należy zastosować, wynika ze scharakteryzowanych jego właściwości oraz jego przeznaczenia. Nie jest natomiast rolą organu ustalanie czy też wskazywanie producenta środka zabezpieczającego. Ponadto środek ten posiada ważną Aprobatę techniczną / do 31.10.2007r./ i w chwili obecnej nie znajduje się w Krajowym Wykazie Zakwestionowanych Wyrobów Budowlanych. Znajdująca się w Internecie informacja dotycząca zaprzestania z dniem 30 czerwca 2005r. produkcji impregnatów do drewna nie jest jednoznaczna z wycofaniem ich z obrotu i sprzedaży. Dlatego zarzut skarżącej dotyczący niewykonalności decyzji jest nieuzasadniony, skoro po jej podjęciu nie podjęła ona żadnych działań, zmierzających do wykonania nałożonego na nią obowiązku, w tym nie sprawdziła, czy środek ten jest dostępny na rynku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są uzasadnione.
Przede wszystkim wskazać należy, iż nie można uznać za prawidłowe - przy nakazywaniu inwestorowi wykonania określonych prac budowlanych- zobowiązywanie go do użycie czy też zastosowania konkretnego środka czy też materiału, poprzez wskazanie jego nazwy /co jest jednoznaczne ze wskazaniem producenta/. Takie bowiem narzucanie stronie użycia konkretnych artykułów nie znajduje żadnego uzasadnienia w obowiązujących przepisach, narusza prawo strony do swobodnego wyboru firmy, z której towarów chce ona skorzystać a przede wszystkim, tak jak stało się to w niniejszej sprawie, może spowodować niewykonalność decyzji. Okolicznością niesporną jest to, iż producent środka OCEAN 441b, którym zaskarżoną decyzją nakazano skarżącej zaimpregnowanie ścian i innych elementów drewnianych budynku, zaprzestał produkcji tego środka
z dniem 30 czerwca 2005r., a więc na prawie półtora roku przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Zawarty w odpowiedzi na skargę zarzut organu, że skarżąca nie podjęła żadnych działań zmierzających do wykonania nałożonego obowiązku i nie sprawdziła, czy środek ten jest dostępny na rynku, zwłaszcza w świetle oświadczenia pełnomocnika skarżącej, / z którego wynika, że sprawdzał on w wielu sklepach
i hurtowniach i na tej podstawie wie, że preparat ten jest aktualnie niedostępny /, nie może usprawiedliwiać nałożenia obowiązku zastosowania artykułu, nie produkowanego od ponad roku. Bez znaczenia jest w tej sytuacji podnoszona przez organ okoliczność, że preparat ten nie jest wymieniony w Wykazie Zakwestionowanych Wyrobów, skoro nie został on zakwestionowany a jedynie
z innych przyczyn jego wytwórca zaprzestał dalszej jego produkcji.
Nałożenie na stronę obowiązku wykonania czynności przy użyciu preparatu już nie produkowanego i który okazał się w związku z tym niedostępny na rynku /czy też trudno dostępny na skutek jego wyprzedaży/ narusza nie tylko przepis art. 107 kpa lecz także art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Dlatego też zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / uppsa/. W tym miejscu wskazać należy, że ponieważ brak jest dowodów na to, że już w dacie wydawania zaskarżonej decyzji środek ten nie był już nigdzie na rynku dostępny, Sąd uznał, że brak jest podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 5 kpa.
Natomiast zawarte w skardze pozostałe zarzuty są nieuzasadnione. Organ
odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że do budynku będącego przedmiotem sprawy, z uwagi na treść § 213, nie mają zastosowania przepisy dotyczące odporności przeciwpożarowej; organ ten nie stosował także § 13 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. Dlatego też zawarte
w skardze stwierdzenie, że niezasadne jest powoływanie się na te przepisy zdaje się wynikać z niedokładnego zapoznania się przez skarżącą z treścią decyzji organu II instancji bądź też z jej niezrozumienia.
Zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane do zadań organów nadzoru budowlanego należy m. in. kontrola przestrzegania
i stosowania przepisów prawa budowlanego. W wypadkach stwierdzenia okoliczności, o jakich mowa m. in. w art. 50 prawa budowlanego, organy te mają nie tylko prawo ale wręcz obowiązek wszczęcia postępowania z urzędu. Dlatego też podniesiona przez A.P. okoliczność, że sąsiad, którego pismo zainicjowało wszczęcie postępowania nie zgadza się tylko ze spadkiem dachu, jest bez znaczenia i w żadnym razie nie stanowi podstawy do uznania, że postępowanie jest bezprzedmiotowe.
Skarżąca kwestionuje nakładanie na nią jakichkolwiek obowiązków, stojąc na stanowisku, że nie dopuściła się samowoli budowlanej, bowiem prace wykonała zgodnie ze zgłoszeniem, nie zmieniając położenia budynku ani jego charakteru.
W związku z tym stwierdzić należy, iż powodem nałożenia na skarżąca obowiązku doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawe nie jest ustalenie, że dopuściła się ona samowoli budowlanej, lecz to, że zdaniem organów wykonane prace były i są niezgodne z obowiązującymi zarówno w dacie ich wykonania jak i obecnie przepisami. Co prawda nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego, że sam fakt usytuowania budynku w odległości 1,9m od granicy powoduje, że prace przy tym budynku zostały wykonane niezgodnie z przepisami. Wskazać bowiem należy, iż po pierwsze, skarżąca nie stawiała budynku od podstaw lecz tylko wymieniła ściany i dach na już istniejącym, murowanym, wychodzącym ponad poziom ziemi fundamencie, pochodzącym z lat 40-tych ubiegłego wieku a po drugie zgodnie z § 270 ust. 1 obowiązującego w dacie wykonywania przez nią robót rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia
14 grudnia 1994r. jednorodzinne domy mieszkalne oraz budynki mieszkalne
i gospodarcze na działkach zagrodowych, ze ścianami i dachami nie rozprzestrzeniającymi ognia, mogą być sytuowane w odległościach od granicy działki określonych w § 12 ust.6 / a więc nie mniejszej niż 1,5m/. Tak więc samo usytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 3 metry nie naruszało przepisów, natomiast niezgodne z tymi przepisami było wykonanie w takie sytuacji ścian i innych elementów z materiału rozprzestrzeniającego ogień. Okoliczność, iż wcześniej istniejący budynek także był drewniany i najprawdopodobniej drewno nie było zabezpieczone, jest bez znaczenia, skoro skarżąca prace wykonywała w 2000r., kiedy to przepisy wymagały już przy stawianiu budynków w odległości mniejszej niż trzy metry użycia odpowiednich materiałów. W tym miejscu wskazać należy, iż czym innym jest stawianie ścian oddzielenia ppoż. a czym innym użycie do budowy ściany materiału nie rozprzestrzeniającego ogień. Od początku przedmiotem postępowania było sprawdzenie, czy wykonane w 2000r. roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami i czy mogą one spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Zupełnie w związku z tym niezrozumiały jest zarzut, iż przedmiotem postępowania może być tylko jedna ściana – od strony granicy północnej działki, skoro okolicznością niesporną jest, że skarżąca w 2000r. wymieniła wszystkie cztery ściany a nie tylko tę jedną. Podejmowane przez organy nadzoru budowlanego działania, mające na celu sprawdzanie stosowania obowiązujących przepisów,
w szczególności tych, dotyczących bezpieczeństwa przeciwpożarowego, mają na celu zapobieganie różnego rodzaju wypadkom, stanowiącym zagrożenie dla zdrowia
i życia ludzi oraz ich mienia. Są to więc czynności podejmowane w interesie tych osób. Nie można w związku z tym zgodzić się ze skarżącą, że postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe i prowadzone na jej szkodę. Użycia bowiem przez nią do wymiany ścian budynku materiału rozprzestrzeniającego ogień może spowodować zagrożenie w pierwszej kolejności dla niej i dla jej rodziny. W niniejszej sprawie nie można także uznać, aby zaskarżona decyzja naruszała art. 225 kpa i 227 kpa. Przepisy te dotyczą skarg i wniosków, składanych w trybie przepisów działu VIII kpa. Poza tym, jak wyżej wskazano, nałożenie obowiązku wykonania określonych prac podyktowane jest tylko i wyłącznie niezgodnym z przepisami ppoż. stanem budynku.
Mając jednaka na uwadze okoliczności na wstępie wskazane, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. Stosownie do art. 152 uppsa Sąd orzekł, że decyzja ta nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku