II SA/Ke 656/23

II SA/Ke 656/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Jacek Kuza
Renata Detka
Sylwester Miziołek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 994
art. 101 ust. 1, art. 68 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 68 ust. 1b, art. 7 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1740
art. 25
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 34 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 32 ust. 1 i 2, art. 75 ust. 1, art. 165 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi S. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Starachowicach z dnia 20 grudnia 2018 r. nr XVI/9/2018 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych gminy na rzecz ich najemców oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 20 grudnia 2018 r. Rada Miejska w Starachowicach, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994, poz. 1000, poz. 1349, poz. 1432) w związku z art. 13, art. 68 ust. 1 i 1a, 2 i 2a i art. 70 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 oraz z 2017 r., poz. 1509), podjęła uchwałę nr XVI/9/2018 w sprawie zmiany uchwały nr V/17/2016 Rady Miejskiej w Starachowicach z dnia 29 kwietnia 2016 r. w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych Gminy Starachowice na rzecz ich najemców o następującej treści:
§ 1. W Uchwale Nr V/17/2016 Rady Miejskiej w Starachowicach z dnia 29 kwietnia 2016 r. zmienia się § 3, który otrzymuje brzmienie:
"§ 3. Dla określenia ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego wraz z pomieszczeniami przynależnymi do lokalu i udziałami w gruncie ustala się następujące warunki i stawki bonifikat:
1. Przy okresie najmu lokalu mieszkalnego trwającego powyżej 10 lat cena lokalu mieszkalnego ustalona zostanie poprzez pomniejszenie o 50% jego wartości, określonej na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. W przypadku wstąpienia w stosunek najmu z mocy prawa najemca może doliczyć okres trwania najmu poprzednika prawnego.
2. Przy okresie najmu lokalu mieszkalnego trwającego poniżej 10 lat cena lokalu mieszkalnego ustalona zostanie na poziomie 100% jego wartości, określonej na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.
3. Do okresu najmu, uprawniającego do bonifikaty, zalicza się okres zamieszkiwania na podstawie stosunku najmu w poprzednim lokalu mieszkalnym, pod warunkiem, że mieszkanie to stanowiło własność Gminy Starachowice w dniu dokonania zamiany lub wykwaterowania albo w dniu składania wniosku, a zamiana nie była wymuszona zadłużeniem czynszowym.
4. W przypadku zbiegu prawa do bonifikaty z różnych tytułów stosuje się jedną stawkę korzystniejszą dla najemcy.".
§ 2. Do wniosków złożonych a niezałatwionych ostatecznie do dnia wejścia w życie niniejszej uchwały stosuje się przepisy dotychczasowe."
§ 3. Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta Starachowice.
§ 4. Uchwała wchodzi wżycie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę S. B. podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, godzącego w jej interes prawny tj.:
- art. 34 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 1a i 1b u.g.n. w zw. z art. 32 Konstytucji RP, poprzez umieszczenie w treści uchwały normy warunkującej udzielenie bonifikat według kryteriów jedynie podmiotowych uzależniających możliwość zastosowania bonifikaty w nabyciu lokalu mieszkalnego jedynie od okresu pozostawania w stosunku najmu tegoż lokalu, co stanowi naruszenie konstytucyjnych zasad równości wobec prawa oraz równego traktowania obywateli;
- art. 34 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 1a i 1b u.g.n. w zw. z art. 32 Konstytucji RP, poprzez umieszczenie w niej normy różnicującej podmiotowo sytuację najemców, którzy decydowali się nabyć lokale przed zmianami uchwały nr V/17/2016 z dnia 29 kwietnia 2016 r., umożliwiającej nabycie lokali z bonifikatą w wysokości 99 % w stosunku do najemców lokali mieszkalnych położonych w budynkach oddanych do użytkowania przed dniem 1 stycznia 1939 r., oraz tych najemców, którzy obecnie nie mogą skorzystać z bonifikaty powiązanej z datą oddania budynku, w którym znajduje się lokal do użytkowania, lecz jedynie z bonifikaty uzależnionej od przesłanek podmiotowych powiązanych z okresem pozostawania najemcy w stosunku najmu, co stanowi naruszenie konstytucyjnych zasad równości wobec prawa oraz traktowania obywateli;
- art. 34 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 1a i 1b w zw. z art. 32 Konstytucji poprzez pozostawienie przez organ jedynie takich przepisów, warunkujących otrzymanie bonifikaty, które wykraczają poza regulację ustawową i zawężają krąg osób uprawnionych do nabycia lokali jedynie do grona najemców, a tym samym pozbawiających znakomitą część najemców prawa pierwszeństwa ustawowego, którego źródło stanowi przepis ustawy, a którego zastosowanie było powiązane wyłącznie z określonymi uchwałą kryteriami przedmiotowymi, nie zaś dotyczącymi osoby najemcy;
- art. 34 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 1a i 1b u.g.n. w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez pozostawienie przez organ jedynie takich kryteriów warunkujących otrzymanie bonifikaty, które wykraczają poza regulację ustawową a jednocześnie zawężają krąg osób uprawnionych do nabycia lokali jedynie do grona wieloletnich najemców, a tym samym pozbawiających znakomitą część najemców prawa pierwszeństwa ustawowego, co doprowadziło do sytuacji w której korzystanie z prawa pierwszeństwa ustawowego stało się nieopłacalne, co z kolei stanowi sprzeczność z ratio legis art. 34 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 1a i 1b u.g.n., polegającym na prowadzeniu przez władze publiczne polityki zaspokajającej potrzeby mieszkaniowe obywateli.
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę wskazano, że 25 maja 2017 r. S. B. skierowała do Prezydenta Miasta Starachowice wniosek o wykup w drodze bezprzetargowej lokalu mieszkalnego (oddanego do użytkowania przed dniem 1 stycznia 1939 r.), położonego przy ul. [...] w Starachowicach (zwanego dalej "lokalem"), którego była najemcą na podstawie umowy z 4 listopada 2009 r. W dacie złożenia przedmiotowego wniosku obowiązywał przepis § 3 pkt 1 w zw. z pkt 4 uchwały nr V/17/2016 Rady Miejskiej w Starachowicach z 29 kwietnia 2016 r. w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych Gminy Starachowice – który przewidywał, że dla określenia ceny sprzedaży w odniesieniu do lokali mieszkalnych położonych w budynkach oddanych do użytkowania przed dniem 1 stycznia 1939 r. cena lokalu mieszkalnego ustalona zostanie poprzez pomniejszenie o 99 % jego wartości, określonej na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego – z zastrzeżeniem, że przy okresie najmu lokalu mieszkalnego trwającego poniżej 10 lat cena lokalu mieszkalnego ustalona zostanie na poziomie 100% jego wartości, określonej na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Ponadto pkt 5 ww. przepisu, stanowił, że do okresu najmu uprawniającego do bonifikaty zalicza się okres zamieszkiwania na podstawie stosunku najmu, w poprzednim lokalu mieszkalnym, pod warunkiem, że mieszkanie to stanowiło własność Gminy Starachowice w dniu dokonania zamiany lub wykwaterowania albo w układania wniosku, a zamiana nie była wymuszona zadłużeniem czynszowym. W związku z powyższym, w odpowiedzi na wniosek strona została poinformowana, że nie przysługuje jej możliwość wykupu mieszkania z bonifikatą, gdyż na złożenia wniosku nie miała wymaganego dla udzielenia bonifikaty, dziesięcioletniego okresu najmu, a zatem może wykupić lokal za cenę odpowiadającą 100% jego wartości. Strona nie zgodziła się z ww. odpowiedzią, wskazując że do wymaganego dziesięcioletniego okresu najmu lokalu powinien zostać jej doliczony czas zamieszkiwania przez nią w innym lokalu należącym do zasobów Gminy Starachowice, w którym mieszkała wraz z rodzicami przed przyznaniem jej ww. lokalu komunalnego. Wobec powyższego, organ uzyskał opinię prawną potwierdzającą przedstawione uprzednio stanowisko, stwierdzając że zgodnie z § 3 pkt 5 ww. uchwały, doliczyć można okres zamieszkiwania w charakterze najemcy, a strona była jedynie członkiem rodziny najemcy, uprawnionym do zamieszkiwania razem z najemcą.
Reasumując organ wniósł o oddalenie skargi, wskazując że:
- przyjęte w zakwestionowanej uchwale rozwiązanie nie stanowiło naruszenia przepisów prawa, w szczególności prawa pierwszeństwa, wynikającego z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n.;
- w zapisach zaskarżonego aktu brak jakiegokolwiek rozróżnienia na kategorie najemców – wprowadzono bowiem kryteria obiektywne, takie jak: upływ czasu i zamieszkiwanie w danym lokalu na podstawie umowy najmu – które nie mają charakteru ocennego i nie zawierają elementu "uznania administracyjnego";
- przyznanie bonifikaty oraz jej wysokość mogą być uzależnione od okresu najmu lokalu komunalnego i konstrukcja ta nie narusza prawa pierwszeństwa, wynikającego z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., gdyż nie ma ono nic wspólnego z kwestią udzielenia lub nie bonifikaty w cenie zakupu.
- różnicowanie zasad uzyskania bonifikaty poprzez odniesienie się do tej przesłanki w postaci trwania okresu najmu powyżej 10 lat w uchwale z 2016 r. oraz zmniejszenie w 2018 r. stawki procentowej bonifikaty z tego tytułu z 99% do 50% było w pełni uzasadnione, ponieważ odwoływało się do zasady samodzielności gminy;
- chybione są zarzuty dotyczące naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.
W piśmie z 5 stycznia 2024 r. pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi (ewentualnie o jej oddalenie), argumentując że skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a zakwestionowana uchwała może naruszać jedynie jej interes faktyczny. Udzielenie bonifikaty nie jest bowiem obowiązkiem organu, dlatego też nie można przyjąć, że nabywca nieruchomości ma roszczenie o jej udzielenie. W tej sytuacji uchwała, zmieniająca wcześniejsze postanowienia dotyczące udzielania bonifikat, nie narusza interesu prawnego skarżącej, gdyż nie można skutecznie domagać się, aby w gminie obowiązywały przepisy przewidujące sprzedaż lokali mieszkalnych na rzecz najemców z określoną bonifikatą.
Na rozprawie sądowej 17 stycznia 2023 r.:
- Sąd postanowił – na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a.", zarządzić połączenie spraw o sygn. II SA/Ke 655/23 oraz II SA/Ke 656/23 do wspólnego rozpoznania oraz odrębnego rozstrzygnięcia;
- pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego;
- wyrokiem o sygn. II SA/Ke 655/23 tut. Sąd oddalił skargę S. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Starachowicach z 19 grudnia 2019 r. nr XV/14/2019 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych gminy na rzecz ich najemców.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Według art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Skarga została wniesiona do Sądu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. to naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu prawnego, które jest powiązane z nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego.
Zaskarżony akt prawa miejscowego został podjęty w sprawie zmiany dotychczasowej uchwały określającej zasady sprzedaży lokali mieszkalnych Gminy Starachowice na rzecz ich najemców – a zatem dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej.
Na wstępie zauważyć trzeba, że w dacie złożenia przez skarżącą (25 maja 2017 r.) wniosku o wykup w drodze bezprzetargowej lokalu mieszkalnego Gminy Starachowice – którego była najemcą na podstawie umowy z 4 listopada 2009 r. – obowiązywał przepis § 3 ust. 1 w zw. z ust. 4 uchwały nr V/17/2016 Rady Miejskiej w Starachowicach z 29 kwietnia 2016 r. Zgodnie z § 3 tej uchwały:
"Dla określenia ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego wraz z pomieszczeniami przynależnymi do lokalu i udziałami w gruncie ustala się następujące warunki i stawki bonifikat:
1. w odniesieniu do lokali mieszkalnych położonych w budynkach oddanych do użytkowania przed dniem 1 stycznia 1939 r. cena lokalu mieszkalnego ustalona zostanie poprzez pomniejszenie o 99% jego wartości, określonej na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego - z zastrzeżeniem ust. 4 niniejszego paragrafu,
2. w odniesieniu do lokali mieszkalnych położonych w budynkach oddanych do użytkowania po dniu 1 stycznia 1939 r. cena lokalu mieszkalnego ustalona zostanie poprzez pomniejszenie o 50% jego wartości, określonej na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego - z zastrzeżeniem ust. 4 niniejszego paragrafu,
3. przy okresie najmu lokalu mieszkalnego trwającego powyżej 10 lat cena lokalu mieszkalnego ustalona zostanie poprzez pomniejszenie o 50% jego wartości, określonej na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. W przypadku wstąpienia w stosunek najmu z mocy prawa najemca może doliczyć okres trwania najmu poprzednika prawnego,
4. przy okresie najmu lokalu mieszkalnego trwającego poniżej 10 lat cena lokalu mieszkalnego ustalona zostanie na poziomie 100% jego wartości, określonej na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego,
5. do okresu najmu uprawniającego do bonifikaty zalicza się okres zamieszkiwania na podstawie stosunku najmu, w poprzednim lokalu mieszkalnym, pod warunkiem, że mieszkanie to stanowiło własność Gminy Starachowice w dniu dokonania zamiany lub wykwaterowania albo w dniu składania wniosku, a zamiana nie była wymuszona zadłużeniem czynszowym,
6. w przypadku zbiegu prawa do bonifikaty z różnych tytułów stosuje się jedną stawkę korzystniejszą dla najemcy".
Natomiast w zaskarżonej obecnie uchwale z 20 grudnia 2018 r. zmieniono § 3 ww. uchwały – usuwając całkowicie zapis ust. 1 o bonifikacie 99% w odniesieniu do najemców lokali mieszkalnych położonych w budynkach oddanych do użytkowania przed dniem 1 stycznia 1939 r. Skarżąca jest mieszkanką Starachowic, która pozostaje w stosunku najmu należącego do tej Gminy lokalu mieszkalnego, znajdującego się w oddanym przed 1 stycznia 1939 r. budynku. W rezultacie, strona – jak trafnie zauważył jej pełnomocnik – wobec pozostawienia w treści dotychczasowej uchwały jedynie kryteriów podmiotowych, związanych z długością okresu najmu – nie mogła już ubiegać się o korzystniejszą dlań bonifikatę 99%, przysługującej z przyczyn przedmiotowych, związanych z datą oddania budynku (w którym znajduje się podlegający najmowi jej lokal) do użytkowania przed dniem 1 stycznia 1939 r.
W tym kontekście nie mógł odnieść skutku wniosek organu o odrzucenie skargi z argumentacją, że strona nie wykazała naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.
Nie sposób jednak nie zauważyć, że w poprzednio obowiązującym § 3 uchwały nr V/17/2016 z dnia 29 kwietnia 2016 r., dopuszczono nie tylko możliwość zbiegu prawa do bonifikaty z różnych tytułów (pkt 6), ale również dokonano rozróżnienia wysokości bonifikaty w zależności od długości okresu najmu uprawniającego do bonifikaty (pkt 3) – z zastrzeżeniem, że przy najmie trwającym poniżej 10 lat cena lokalu odpowiada 100% jego wartości (pkt 4), który to ostatni przepis ma charakter lex specialis względem pozostałych regulacji. Jest to o tyle istotne, że w odpowiedzi na wniosek strony z 8 czerwca 2017 r. zawarto informację o braku możliwości wykupu mieszkania z bonifikatą – właśnie z uwagi na brak spełnienia wyszczególnionego wyżej wymogu dziesięcioletniego okresu najmu (§ 3 ust. 5 uchwały nr V/17/2016 z dnia 29 kwietnia 2016 r.). W kolejnym piśmie skierowanym do strony wskazano, że zgodnie z tą ostatnią regulacją doliczyć można okres zamieszkiwania w charakterze najemcy, podczas gdy wnioskodawczyni była jedynie członkiem rodziny najemcy, uprawnionym do zamieszkiwania razem z najemcą. Dodać przy tym trzeba, że przepis ten odpowiada treścią § 3 ust. 3 zmienionemu przez zaskarżoną uchwałę.
Tymczasem w złożonej skardze strona, kwestionując dokonaną zaskarżoną uchwałą zmianę, polegającą na usunięciu bonifikaty 99% (w przypadku budynków oddanych do użytkowania przed dniem 1 stycznia 1939 r.) niezasadnie podnosi zarzuty dotyczące naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa oraz "pozbawienia znakomitej część najemców prawa pierwszeństwa".
W tym miejscu, przechodząc do analizy zaskarżonej uchwały, wskazać trzeba, że stosownie do art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n. właściwy organ może udzielić bonifikaty, od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. W zarządzeniu wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 1, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat oraz wysokość stawek procentowych. Zarządzenie wojewody albo uchwała rady lub sejmiku stanowi akt prawa miejscowego lub może dotyczyć indywidualnych nieruchomości (ust. 1b).
Odnosząc się do stanowiska przedstawionego w skardze należy podkreślić, że udzielenie bonifikaty przy sprzedaży nieruchomości gminnych jest wyłącznie uprawnieniem, a nie obowiązkiem właściwego organu i rada może w sposób zróżnicowany określić wysokość bonifikaty – co wynika z powołanej wyżej regulacji (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2243/16, NSA z 3 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1791/15, WSA w Białymstoku z 16 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 281/16). Jeżeli jednak organ stanowiący gminy zdecyduje się na zróżnicowanie ww. stawek procentowych, to istotne jest, by udzielenie bonifikaty odbywało się w oparciu o jasne i sprawiedliwe zasady, ponieważ organ wykonawczy, któremu powierzono wykonanie uchwały, nie ma dowolności w jej przyznawaniu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że dopuszczalne jest uzależnienie wysokości bonifikaty od takich warunków jak np.: powierzchnia lokalu, jego stan techniczny, data budowy, liczba lokali w budynku i.t.p.
Rada Miejska w Starachowicach, korzystając z opisanych powyżej ustawowych uprawnień, podjęła zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę nr XVI/9/2018, modyfikując treść dotychczasowej uchwały w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych Gminy Starachowice na rzecz ich najemców. W ten sposób usunięto możliwość skorzystania z bonifikaty 99% (w przypadku budynków oddanych do użytkowania przed dniem 1 stycznia 1939 r.), pozostawiając uprawnienie do ubiegania się o bonifikatę 50% - w przypadku, gdy okres najmu lokalu mieszkalnego trwa powyżej 10 lat. W oparciu o wymienione wyżej przepisy organ miał bowiem kompetencje do zmiany przepisów prawa miejscowego w tym zakresie. Wprowadzonych zaskarżoną uchwałą zmian w zakresie przesłanek udzielenia i wysokości bonifikaty w żaden sposób nie można uznać za nieprecyzyjne, czy budzących wątpliwości interpretacyjne. Wręcz przeciwnie, jak zauważył organ, nowe regulacje ujednolicały zasady przyznawania bonifikaty, ustalając kryteria udzielenia bonifikaty w sposób jasny i precyzyjny – z użyciem kryteriów obiektywnych, takich jak: upływ czasu i zamieszkiwanie w danym lokalu na podstawie umowy najmu – które w żadnej mierze nie mają charakteru ocennego i nie zawierają elementu "uznania administracyjnego".
Odnosząc się do okresu, od jakiego zaskarżone zmiany uzależniają zastosowanie bonifikaty, należy wyjaśnić, że cechą właściwą dla administracji publicznej jest inicjatorski charakter działalności, polegający na możliwości kształtowania stosunków w zakresie administracji, z inicjatywy jednostki, która ma określony interes prawny. Istotne dla ustalenia przesłanki okresu uprawniającego do bonifikaty jest kryterium złożenia wniosku – co jest rozwiązaniem szeroko stosowanym np. do regulacji w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Ustawodawca prawo do np. świadczenia pielęgnacyjnego, zasiłku stałego, zasiłku rodzinnego, czy z tytułu wychowywania dzieci, uzależnia właśnie od złożenia wniosku wraz z dokumentami niezbędnymi do przyznania danego rodzaju pomocy. Moment złożenia wniosku jest istotny nie tylko ze względu na powstanie prawa kształtującego sytuację prawną jednostki, ale również może mieć znaczenie dla oceny przesłanek, od których zależy to prawo. W tym kontekście należy również zauważyć, że określenie stawek bonifikaty w zaskarżonej uchwale nastąpiło w sposób procentowy w odniesieniu do określonego okresu najmu lokalu mieszkalnego (powyżej i poniżej 10 lat). Lokalny prawodawca, stosując bonifikatę w ściśle określonej wysokości 50% wartości mieszkania, nie skorzystał z rozwiązania polegającego na wprowadzeniu stawek procentowych w sposób widełkowy. Jednocześnie w nowowprowadzonym zakwestionowanym aktem § 3 ust. 3 powtórzono dotychczasowe zapisy § 3 ust. 5 co do możliwości zaliczenia do okresu najmu, uprawniającego do bonifikaty, zamieszkiwania na podstawie stosunku najmu w poprzednim lokalu mieszkalnym. Tym samym, jak już to wyżej zauważono, zaskarżona regulacja w sposób jasny i przejrzysty precyzuje konkretne kryteria wyboru stawki procentowej bonifikaty przy sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Miasta Starachowice – co oznacza, że kwestionowane skargą działania organu mieszczą się w granicach upoważnienia udzielonego radzie gminy na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 68 ust. 1b u.g.n. Należy przy tym wyjaśnić, że użyte w § 3 ust. 3 zmienionym zaskarżoną uchwałą pojęcie "zamieszkiwanie", występuje zarówno na gruncie Kodeksu cywilnego, jak i ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2022, poz. 1191). Stosownie do treści art. 25 K.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, natomiast zgodnie z art. 25 ustawy o ewidencji ludności, pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Ugruntowane jest stanowisko, że są dwa integralnie złączone składniki miejsca zamieszkania: obiektywny czyli pobyt stały w danej miejscowości oraz subiektywny w postaci uzewnętrznionego zamiaru, woli tego pobytu. Łączne występowanie tych składników pozwala wskazać dane miejsc jako centrum życiowej aktywności osoby, w którym koncentrują się jej interesy osobiste i majątkowe (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2017, sygn. akt I FSK 3679/14, Lex nr 2239481, postanowienie Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 9 lutego 2017 r., sygn. akt III AUz 41/17, Lex nr 2257045). Zamieszkiwanie zatem należy do pojęć, które występują w porządku prawnym, co oznacza brak przeszkód do posługiwania się tym kryterium przy określaniu przesłanki uprawniającej do udzielania bonifikaty.
Nie można zarazem zgodzić się z zarzutem, że ustalone w zaskarżonej uchwale kryteria mają charakter dyskryminujący i wprowadzający nierówność wobec prawa. Podkreślenia wymaga, że w zapisach zaskarżonej uchwały wprowadzono jedynie kryteria obiektywne, takie jak upływ czasu w odniesieniu do okresu najmu lokalu – które z całą pewnością nie mają charakteru ocennego i nie zawierają elementu "uznania administracyjnego". W tym miejscu należy wyjaśnić, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się cechą istotną (relewantną), w równym stopniu winny być traktowane równo, a więc wobec jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Przy czym "równo" nie oznacza "wszystkim jednakowo". Oceniając daną regulację z punktu widzenia zasady równości, należy ustalić, czy zachodzi podobieństwo jej adresatów, a więc czy możliwe jest wskazanie istnienia wspólnej cechy faktycznej lub prawnej uzasadniającej ich równe traktowanie (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 3 września 1996 r. sygn. akt K 10/96). Ustalenie to musi być dokonywane w oparciu o cel i ogólną treść przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, często będzie więc miało relatywny charakter. Jeżeli dana norma traktuje odmiennie adresatów, którzy charakteryzują się wspólną cechą istotną, to mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości – co jednak nie zawsze jest równoznaczne z istnieniem dyskryminacji lub uprzywilejowania zakazanego przez art. 32 Konstytucji. Konieczna jest jeszcze ocena kryterium, na podstawie którego dokonano owego zróżnicowania. Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał związek równości z zasadą sprawiedliwości, dopuszczając zróżnicowanie w prawie, o ile jest ono usprawiedliwione.
W ocenie Sądu, różnicowanie zasad uzyskania bonifikaty poprzez odniesienie się wyłącznie do konkretnej przesłanki okresu trwania najmu lokalu mieszkalnego (powyżej i poniżej 10 lat) oraz wprowadzenie jednolitej stawki 50% bonifikaty przy sprzedaży lokali mieszkalnych było w pełni uzasadnione, ponieważ – jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę – odwoływało się do zasady samodzielności gminy. Gminie, jako jednostce samorządu terytorialnego, przyznano bowiem prawo własności, które stanowi gwarancję samodzielności i osobowości prawnej samorządu (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP). Obowiązkiem gminy jest zaspokajanie potrzeb zbiorowych (art. 7 ust. 1 u.s.g.). Jednakże polityka gminy w tym zakresie jest autonomiczna i może podlegać zmianie. Uprawnienie gminy do określenia w sposób zróżnicowany wysokości bonifikat wynika bezpośrednio z art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b u.g.n. i jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Gmina musi gospodarować własnym zasobem mieszkaniowym w oparciu o określone zasady, w tym zasadę zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, zwłaszcza, że ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 725) nałożyła na gminę obowiązek zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej tj. zapewnienia lokali socjalnych i zamiennych, tymczasowych pomieszczeń, a także zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach przy wykorzystaniu mieszkaniowego zasobu gminy. Tak przyjęta – w zakresie zmienionych przesłanek przyznania bonifikaty – konstrukcja nie narusza prawa pierwszeństwa, wynikającego z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., gdyż nie ma ono nic wspólnego z kwestią udzielenia lub nie bonifikaty w cenie zakupu. Zgodnie bowiem z tym przepisem, w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony – które to okoliczności pozostają niesporne wobec skarżącej. Jednocześnie ponownie podkreślić trzeba, że przyznanie prawa do bonifikaty przy zakupie lokalu komunalnego na rzecz najemcy jest prawem, a nie obowiązkiem organu stanowiącego gminy.
Przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązania, zdaniem Sądu, mieściły się w ramach przekazanego przez ustawodawcę Radzie Miejskiej w Starachowicach upoważnienia, o którym mowa w art. 68 ust. 1 pkt 1 i ust. 1b u.g.n i nie narusza 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Ubocznie przytoczyć również trzeba art. 75 ust. 1 Konstytucji RP – z którego nie wynika bezpośrednio prawo obywatela do żądania określonego działania przez organy tworzące i stosujące prawo. Zgodnie bowiem z tym przepisem władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania, Regulacja ta ma charakter ogólnej dyrektywy jaką powinny kierować się władze przy tworzeniu prawa z danej dziedziny (por. wyrok WSA w Kielcach z 11 października 2018 r. o sygn. akt II SA/Ke 550/18). Przyjęte w zaskarżonej uchwale zasady są więc określone i dopuszczalne pod względem prawnym. Ponadto, stanowią wyraz godzenia interesów najemców z zasadami prawidłowego gospodarowania mieniem komunalnym, w ramach przysługujących Gminie Starachowice uprawnień właścicielskich. Skarżąca opiera swoją skargę na stwierdzeniu, że na mocy obecnie zaskarżonej uchwały doszło do ograniczenia w możliwości wykupienia lokali mieszkalnych od Gminy Starachowice dla najemców tych lokali. W tym miejscu powtórzyć trzeba, że spór, który legł u podstaw złożenia skargi, jest wynikiem stanowiska jakie organ zaprezentował w odniesieniu do wniosków strony z 2017 r. (a więc przed zmianami uchwalonymi zaskarżonym obecnie aktem prawa miejscowego), dokonując interpretacji zapisów uchwały w kontekście braku spełnienia przez skarżącą przesłanki dziesięcioletniego okresu najmu, uprawniającego do udzielenia bonifikaty. Z samego jednak faktu, że pomiędzy skarżącą a organem istnieje rozbieżność w interpretacji wymienionych w skardze –poprzednio obowiązujących – zapisów uchwały nr V/17/2016 z 29 kwietnia 2016 r., nie wynika, że zaskarżona uchwała nr XVI/9/2018 z 20 grudnia 2018 r. jest sprzeczna z prawem. Ta ostatnia okoliczność jest zaś istotna w aspekcie, w jakim Sąd badając zaskarżoną uchwałę ocenia jej legalność. Sąd kontroluje bowiem zgodność zapisów uchwały z prawem, natomiast sposób w jaki organ dokonuje wykładni przepisów w brzmieniu sprzed wprowadzenia zakwestionowanych zmian nie może stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności.
Końcowo należy wskazać na przekonujące wyjaśnienia organu, który wyjaśnił że w związku z wysokimi kosztami utrzymywania gminnych lokali mieszkalnych (bieżące remonty i prace naprawcze) ich sprzedaż musi być prowadzona w oparciu o zasadę racjonalnego gospodarowania, a wprowadzenie jednolitej wysokości bonifikaty dla lokali o różnym standardzie mieszkaniowym nie jest złamaniem zasady równości wobec prawa, choćby z uwagi na fakt, że wartość szacunkowa jednych i drugich lokali jest inna, a zatem uzyskana bonifikata pomniejsza zupełnie różne wartości szacunkowe poszczególnych mieszkań. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa organ wskazywał ponadto, że inne osoby, które nabyły mieszkania w tym samym budynku z zastosowaniem poprzednio obowiązującej bonifikaty 99%, posiadały wymagany uchwałą staż jako najemcy. W rezultacie wskazano na brak przesłanek, by w odmiennym stanie faktycznym potraktować stronę i lokatorów spełniających przesłankę dziesięcioletniego okresu najmu w ten sam sposób.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie zaistniały powody przemawiające za koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, stąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
-----------------------
U r 2 /t& c.
.fi
1
z i
PtK/t
Ci
Ot
5 1