II SA/Ke 656/06

II SA/Ke 656/06 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2007-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-12-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Anna Żak /przewodniczący/
Beata Ziomek /sprawozdawca/
Dorota Chobian
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2007r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz J.S. kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] znak: [...] wydaną na podstawie art. 9a w związku z art. 136, art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 127 § 1 i § 2, art. 138 § 1 pkt 1 kpa Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia 20 sierpnia 2006r. o odmowie zwrotu na rzecz J. S., będącej spadkobierczynią Pani M. W. – K. wywłaszczonej nieruchomości położonej w S. w obrębie Lewobrzeżnym, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 850 o powierzchni 0,2297ha.
W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, że aktem notarialnym Rep. A nr 3059 / 73 z dnia 31 sierpnia 1973 r. Skarb Państwa nabył w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości ( Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64 ) nieruchomość zabudowaną stanowiącą własność M. W. – K., położoną w S. przy ul. M. 2, składającą się z placu o powierzchni 14 arów 25m2 oraz placu o powierzchni 7 arów 66 m2. Częściami składowymi tej nieruchomości były dom mieszkalny drewniany oraz piętrowy dom mieszkalny murowany, przybudówki, drwalki, ustęp, śmietnik, garaż i porosty. Wartość tej nieruchomości wraz z jej częściami składowymi w akcie notarialnym określono na kwotę 410.347,00zł.
Przywołana w akcie notarialnym Uchwała Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] Nr [...], uznawała nieruchomość położoną przy ulicy M. 2 za niezbędną do prawidłowego zabezpieczenia Skarpy Północnej. Wedle projektu zabezpieczenia skarp w S., zatwierdzonym decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] znak [...], zabezpieczenie przed erozją obszaru Skarpy XI miało nastąpić poprzez: znaczne złagodzenie stoku skarpy, wykonanie półek na skokach w celu lepszego odprowadzania wód opadowych, zabezpieczenie powierzchniowe przed wnikaniem wód opadowych w głębne warstwy gruntu uniemożliwiające poślizg skarpy na warstwach nieprzepuszczalnych, obsianie trawą i obsadzenie drzewami oraz zaprojektowanie skwerku wypoczynkowego w części od strony bramy ze ścieżkami wyłożonymi żwirem lub piaskiem albo żużlem paleniskowym z obrzeżami.
Decyzją Wojewody T. z dnia [...] znak: [...] Gmina S. nabyła własność nieruchomości położonej w S. w obrębie Lewobrzeżnym przy ulicy M. 2, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 850 o powierzchni 0,2297 ha.
Wnioskiem z dnia 15 lipca 2003r. J. S. wystąpiła do Starosty S. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jako niewykorzystanej na cele wywłaszczenia. Następstwo prawne udokumentowano postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi Wydział II Cywilny z dnia 23 września 1987r. sygn. Akt II Ns 1395/87, stwierdzającym nabycie w całości spadku po M. W. – K. przez J. S..
Decyzją z dnia [...] znak: [...] Starosta S. odmówił zwrotu na rzecz J. S. przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Na terenie wywłaszczonej nieruchomości wykonano prace zabezpieczające skarpę, ponieważ istniejące budynki zostały rozebrane, wybudowano parking wraz z odwodnieniami, który umacnia skarpę oraz zabezpiecza ją przed penetracją wód opadowych. Budowa parkingu świadczy o zrealizowaniu innego celu publicznego, co stosownie do art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami wyklucza roszczenie o zwrot nieruchomości.
Od powyższej decyzji Starosty S. J. S. złożyła odwołanie podnosząc, iż wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, albowiem wybudowanie parkingu i jego odwodnienie nie jest równoznaczne z zabezpieczeniem skarpy. Zdaniem odwołującej odwodnienie skarpy nie zostało wykonane zgodnie z projektem. Nadto stwierdziła, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana na budowę drogi publicznej ani na inny cel publiczny w rozumieniu art. 6 powołanej ustawy.
Rozpatrując odwołanie Wojewoda wskazał, że organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń jak również zastosował do nich adekwatne przepisy art. 136, art. 137 oraz 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Organ II instancji ustalił, że po wykupie nieruchomości przez Skarb Państwa przeprowadzono rozbiórkę istniejących na niej obiektów budowlanych na mocy decyzji Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] znak: [...]. Po przygotowaniu terenu do inwestycji, rozpoczęto prace mające na celu zabezpieczenie skarpy, w miejscu dawnego cieku na dnie dawnego wąwozu wybudowano kanał deszczowy odwadniający, przejmujący wody opadowe z ulic Ż. i M.. Zbocze skarpy zostało obsadzone drzewami i obsiane trawą, jednakże dokumentacja z prac obsadzania skarpy nie zachowała się. Nie urządzono zaprojektowanego skweru wypoczynkowego w części od strony bramy. W miejsce skweru w 1980r. wybudowano parking, co potwierdza dokumentacja w postaci protokółu odbioru wykonanych robót z dnia 30 maja 1980r., kosztorys budowlany; faktura VAT z dnia 30 maja 1980r. dla Urzędu Miejskiego w S. wystawiona przez Zakład Remontowo – Budowlany Urzędu Miejskiego w S. za budowę parkingu w S.; faktura VAT z dnia 25 listopada 1980r. dla Urzędu Miejskiego w S. wystawiona przez Zakład Remontowo – Budowlany Urzędu Miejskiego w S. za wykonanie zabezpieczenia Skarpy XI. Sporządzona w sprawie opinia techniczna z dnia 23.08.2006r. potwierdza, że sposób w jaki zbudowano parking oraz wykonano odwodnienie zapewniają odpływ wód opadowych, co wpływa na stabilność skarpy i stanowi jej zabezpieczenie. Wojewoda uznał, że z opinią strona miała możliwość zapoznania się w toku postępowania odwoławczego.
Na części wywłaszczonej nieruchomości zlokalizowane jest ogrodzenie wybudowane przez dzierżawcę terenu – M.T..
W ocenie organu II instancji wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości pod budowę parkingu mieści się w granicach materialnoprawnych przesłanek dopuszczających wywłaszczenie. Zgodnie z art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości dopuszczał możliwość wywłaszczenia na cele użyteczności publicznej, takim zaś celem jest służący turystom parking.
Reasumując, wykonanie na części nieruchomości prac związanych z zabezpieczeniem skarpy (rozebranie istniejących budynków, wybudowanie kanalizacji, podwyższenie dna wąwozu) oraz wykorzystanie pozostałej części nieruchomości pod budowę parkingu, a więc na inny cel publiczny pozwala na przyjęcie, że nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia.
Skargę na decyzję Wojewody ego z dnia 18.10.2006r. wniosła J. S. zarzucając naruszenie art. 136, art. 137 i 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia oraz, że cel na który została wykorzystana mógł stanowić w dniu przejęcia tej nieruchomości podstawę do jej wywłaszczenia. Naruszenie przepisów proceduralnych art. 7 i art. 77 kpa, skarżąca upatruje w nie wyjaśnieniu stanu faktycznego i oparciu rozstrzygnięcia o materiał dowodowy jej nie znany, dostarczony przez Burmistrza po zamknięciu postępowania i sporządzony przez pracownika Urzędu Miejskiego w S. (ekspertyza).
Przedstawiona argumentacja odpowiada w pełni zarzutom podniesionym w odwołaniu od decyzji Starosty S.. Skarżąca kwestionuje ustalenia organów, że całość wywłaszczonej nieruchomości jest zabezpieczona i zagospodarowana, a zbocze wąwozu obsiane trawą i porośnięte drzewami. Zdaniem skarżącej nie wykonano prawidłowego zabezpieczenia Skarpy Północnej bowiem:
- nie zabezpieczono stoku skarpy przed wodami opadowymi,
- nie uporządkowano terenów skweru,
- nie utwardzono naturalnego skłonu wąwozu w celu wykorzystania na tor
saneczkowy,
- nie wykonano półek na stokach w celu złagodzenia zbocza i zmiany jego,
ukształtowania w celu odprowadzenia wód opadowych – kanalizacja z kratkami
ściekowymi,
- nie wykonano skoczni narciarskiej,
- nie obsiano skarpy trawą i nie obsadzono drzewami,
- nie wybudowano skweru wypoczynkowego.
Twierdzi nadto, że odwodnienie parkingu nie oznacza odwodnienia i zabezpieczenia Skarpy Północnej. Poza tym, na części nieruchomości poniżej parkingu teren został podwyższony przez dzierżawcę M. T., który również na wydzierżawionym terenie zasiał trawę, wyciął samosiejki i wykonał zabiegi pielęgnacyjne krzewów.
Brak działań w kierunku obsadzenia skarpy drzewami potwierdza operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego D.P. sporządzony dla potrzeb wyceny wywłaszczonej nieruchomości.
Organy nie rozważyły możliwości zwrotu skarżącej części wywłaszczonej nieruchomości, choć wydzierżawiając część działki nr 850 Państwu T. w rezultacie przyznały, że nieruchomość w tym zakresie jest zbędna i nie będą tam prowadzić prac zabezpieczających Skarpę Północną.
Budowa parkingu nie stanowi celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty S. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa będące podstawą uchylenia obu decyzji administracyjnych polega na tym, że organy orzekające prowadziły sprawę bez dokonania dokładnej analizy pod kątem przepisu art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z zm. – cytowanej dalej jako ustawa ).
Art. 137 ustawy określa przesłanki kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z tym przepisem nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
W świetle powołanego przepisu to na organie administracji ciąży obowiązek ustalenia, czy występują przesłanki określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy. Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie może zachodzić zbędność w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, rozstrzygnięcie o zwrocie lub odmowa zwrotu nieruchomości powinno być poprzedzone ustaleniem wynikającym wprost z zebranego w sprawie materiału dowodowego, iż na wywłaszczonej nieruchomości w ciągu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia został zrealizowany.
Analizując akta administracyjne należy dojść do przekonania, że zarówno Wojewoda jak i Starosta S. nie wyjaśnili w sposób nie budzący wątpliwości, iż cała nieruchomość nabyta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958r. została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, którym według postanowień uchwały Miejskiej Rady Narodowej w S. z dnia 15.02.1973r. było zabezpieczenie Skarpy Północnej z uwagi na postępującą erozję gruntu. Bezspornie, fakt wybudowania parkingu zamiast projektowanego skweru wypoczynkowego uzasadnia przyjęcie, że na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany inny cel publiczny. Wbrew twierdzeniom skarżącej pojęcie celu publicznego należy stosownie do treści art. 229a ustawy rozważyć w kontekście przepisów ustawy obowiązującej w dacie sporządzenia aktu notarialnego nie zaś zgodnie z brzmieniem art. 6 aktualnej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak trafnie zauważyły organy administracji art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. dopuszczał wywłaszczenie na cele użyteczności publicznej. Cel użyteczności publicznej jest niewątpliwie szerszym pojęciem niż cel publiczny w rozumieniu ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami . Budowa parkingu mieści się w pojęciu "celu użyteczności publicznej", albowiem jest to inwestycja o charakterze powszechnej dostępności, służąca ogółowi społeczeństwa. Utrwalone jest stanowisko nauki jak i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że parkingi stanowią element infrastruktury osiedla, a uogólniając element infrastruktury technicznej miasta. Zatem na tle konkretnej sprawy "inny cel publiczny" w rozumieniu art. 229a ustawy oznacza cel użyteczności publicznej.
Brak natomiast w aktach sprawy materiału dowodowego wskazującego, że pozostała część nieruchomości, poza wybudowanym parkingiem została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Z ustaleń organów nie wynika, jaka to jest część powierzchni nieruchomości, czy zostały na tej części nieruchomości zrealizowane jakiekolwiek urządzenia służące zabezpieczeniu skarpy, czy też zagospodarowano skarpę poprzez urządzenie na niej zieleni i obsadzenie drzewami. Ustalenia w powyższym zakresie organ winien uczynić przedmiotem swych rozważań w przeprowadzonym ponownie postępowaniu wyjaśniającym. Mają one bowiem istotne znaczenie z uwagi na treść art. 137 ust. 2 ustawy stwarzającego możliwość zwrotu części nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Podkreślenia wymaga fakt, że uczestniczący na rozprawie sądowej dzierżawca M.T. stwierdził, że dzierżawa obejmuje ok. 910m2 z działki nr ewidencyjny 850. Z kolei pełnomocnik uczestnika Miasta S. przyznał, że rów odwadniający i kanał burzowy znajdują się poza terenem wywłaszczonej nieruchomości.
Również samo stwierdzenie organu, że z czynności obsiania trawą i obsadzenia drzewami skarpy nie zachowała się żadna dokumentacja jest niewystarczające i świadczy o tym, że decyzja organu I i II instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 i 77 kpa.
Zasady postępowania administracyjnego nakładają na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa) oraz zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego ( art. 77 § 1 kpa). Zasady te nie znalazły w pełni zastosowania w przeprowadzonym przez organ postępowaniu wyjaśniającym. Skoro w rozpatrywanej sprawie nie zostały uwzględnione wszystkie dowody, które mogłyby się przyczynić do dokładnego wyjaśnienia sprawy, to w konsekwencji należy uznać, iż ocena materiału dowodowego została dokonana przez organ z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 kpa. Tym samym uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa.
Powyższe wadliwości w zakresie wyjaśnienia podstawy faktycznej wydanej decyzji nie zezwalają na uznanie jej za zgodną z prawem i z tego względu należało decyzję Wojewody ego i poprzedzającą ją decyzję Starosty S. uchylić.
Zarzut oparcia rozstrzygnięcia Wojewody ego o nieznany materiał dowodowy (ekspertyza sporządzona przez pracownika Urzędu Miejskiego w S.) jest nieuzasadniony. Jak wynika z akt administracyjnych ekspertyza ta stanowi jeden z dowodów w sprawie, z którą w dniu 5.10.2005r. zapoznała się skarżąca i jej pełnomocnik realizujący przewidziane w art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego uprawnienia do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Podkreślenia wymaga fakt, że organ odwoławczy nie ogranicza się wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji lecz rozpoznaje sprawę administracyjną w całokształcie, nie ma zatem przeszkód by strony również w toku postępowania odwoławczego zgłaszały nowe dowody. Ważne jest natomiast, by strony miały możliwość zapoznania się z dowodami oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skorzystania z tych uprawnień odwołująca się oraz jej pełnomocnik nie zostali pozbawieni.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit c, art. 135, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji wyroku.
Orzeczenie o kosztach oparto o art. 200 p.p.s.a.