II SA/KE 655/23

II SA/Ke 655/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Jacek Kuza /sprawozdawca/
Renata Detka
Sylwester Miziołek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 506
art. 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2204
art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 13
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi S. B. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych gminy na rzecz ich najemców oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 19 grudnia 2019 r. Rada Miasta, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, 1309, 1696 i 1815), w związku z art. 13, art. 68 ust. 1 i 1a, 2 i 2a i art. 70 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 i 2348 oraz z 2019 r., poz. 270, 492, 801, 1309, 1589, 1716, 1924 i 2020), podjęła [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 29 kwietnia 2016 r. w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych Gminy S. na rzecz ich najemców zmienionej Uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 20 grudnia 2018 r. o następującej treści:
§ 1. W Uchwale Nr [...] Rady Miasta z dnia 29 kwietnia 2016 r., zmienionej Uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 20 grudnia 2018 r. zmienia się § 3, który otrzymuje brzmienie:
"§ 3. Dla określenia ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego wraz z pomieszczeniami przynależnymi do lokalu i udziałami w gruncie ustala się następujące warunki i stawki bonifikat:
1. Przy okresie najmu lokalu mieszkalnego trwającego powyżej 10 lat cena lokalu mieszkalnego ustalona zostanie poprzez pomniejszenie o 30% jego wartości, określonej na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. W przypadku wstąpienia w stosunek najmu z mocy prawa najemca może doliczyć okres trwania najmu poprzednika prawnego.
2. Przy okresie najmu lokalu mieszkalnego trwającego poniżej 10 lat cena lokalu mieszkalnego ustalona zostanie na poziomie 100% jego wartości, określonej na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.
3. Do okresu najmu, uprawniającego do bonifikaty, zalicza się okres zamieszkiwania na podstawie stosunku najmu w poprzednim lokalu mieszkalnym, pod warunkiem, że mieszkanie to stanowiło własność Gminy S. w dniu dokonania zamiany lub wykwaterowania albo w dniu składania wniosku, a zamiana nie była wymuszona zadłużeniem czynszowym.
4. W przypadku zbiegu prawa do bonifikaty z różnych tytułów stosuje się jedną stawkę korzystniejszą dla najemcy.".
§ 2. Do wniosków złożonych a niezałatwionych ostatecznie do dnia wejścia w życie niniejszej uchwały stosuje się przepisy dotychczasowe."
§ 3. Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta S..
§ 4. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś..
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę S. B. podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, godzącego w jej interes prawny tj.:
- art. 34 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 1a i 1b u.g.n. w zw. z art. 32 Konstytucji RP, poprzez umieszczenie w treści uchwały normy warunkującej udzielenie bonifikat według kryteriów jedynie podmiotowych uzależniających możliwość zastosowania bonifikaty w nabyciu lokalu mieszkalnego jedynie od okresu pozostawania w stosunku najmu tegoż lokalu, co stanowi naruszenie konstytucyjnych zasad równości wobec prawa oraz równego traktowania obywateli;
- art. 34 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 1a i 1b u.g.n. w zw. z art. 32 Konstytucji RP, poprzez umieszczenie w niej normy różnicującej podmiotowo sytuację najemców, którzy decydowali się nabyć lokale przed zmianami uchwały nr [...] z dnia 29 kwietnia 2016 r., umożliwiającej nabycie lokali z bonifikatą w wysokości 99 % w stosunku do najemców lokali mieszkalnych położonych w budynkach oddanych do użytkowania przed dniem 1 stycznia 1939 r., oraz tych najemców, którzy obecnie nie mogą skorzystać z bonifikaty powiązanej z datą oddania budynku, w którym znajduje się lokal do użytkowania, lecz jedynie z bonifikaty uzależnionej od przesłanek podmiotowych powiązanych z okresem pozostawania najemcy w stosunku najmu, co stanowi naruszenie konstytucyjnych zasad równości wobec prawa oraz traktowania obywateli;
- art. 34 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 1a i 1b w zw. z art. 32 Konstytucji poprzez pozostawienie przez organ jedynie takich przepisów, warunkujących otrzymanie bonifikaty, które wykraczają poza regulację ustawową i zawężają krąg osób uprawnionych do nabycia lokali jedynie do grona wieloletnich najemców, a tym samym pozbawiających znakomitą część najemców prawa pierwszeństwa ustawowego, którego źródło stanowi przepis ustawy, a którego zastosowanie powinno być powiązane wyłącznie z określonymi uchwałą kryteriami
przedmiotowymi, niezależnymi od osoby najemcy;
- art. 34 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 1a i 1b u.g.n. w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez pozostawienie przez organ jedynie takich kryteriów warunkujących otrzymanie bonifikaty, które wykraczają poza regulację ustawową, a jednocześnie zawężają krąg osób uprawnionych do nabycia lokali jedynie do grona wieloletnich najemców, a tym samym pozbawiających znakomitą część najemców prawa pierwszeństwa ustawowego, co doprowadziło do sytuacji, w której korzystanie z prawa pierwszeństwa ustawowego stało się nieopłacalne, co z kolei stanowi sprzeczność z ratio legis art. 34 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 1a i 1b u.g.n., polegającym na prowadzeniu przez władze publiczne polityki zaspokajającej potrzeby mieszkaniowe obywateli.
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi jej autor, w zakresie dotyczącym niniejszej skargi wyjaśnił, że interes prawny S. B. został istotnie naruszony poprzez wejście w życie zmian uchwały z 2016 r. S. B. jest bowiem mieszkanką S. i pozostaje w stosunku najmu należącego do Gminy S. lokalu mieszkalnego nr [...] przy ulicy [...] w S., na podstawie umowy najmu z 4 listopada 2009 r. Ponadto wystąpiła z wnioskiem dotyczącym sprzedaży bezprzetargowej tego lokalu z udzieleniem bonifikaty w wysokości 99%. Jednakże po wejściu zmian tej uchwały dokonanych w 2018 i 2019 r. i pozostawieniu w treści uchwały jedynie kryteriów podmiotowych umożliwiających nabycie lokalu mieszkalnego z bonifikatą, S. B. nie mogła już skorzystać z bonifikaty 99%, a jedynie z bonifikaty 30%, co w jej przekonaniu stanowi naruszenie jej interesu prawnego uprawnienia do nabycia lokalu mieszkalnego według zasad równości wobec prawa oraz równego traktowania obywateli.
Uzasadniając zarzuty skargi wskazano, że obowiązek jasnego ustalenia kryteriów bonifikaty oznacza, że Rada Miasta nie może różnicować pozycji poszczególnych podmiotów w sposób dyskryminujący, stanowiący naruszenie art. 32 Konstytucji RP. Aktualną możliwość skorzystania jedynie z niskiej bonifikaty 30% powiązanej wyłącznie z kryterium podmiotowym okresu pozostawania w stosunku najmu miejscowy prawodawca uzasadniał wyłącznie koniecznością
zwiększenia
dochodów gminy, nie zważając na ratio legis norm umożliwiających stosowania bonifikat, jakim jest przede wszystkim zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych obywateli. Niedopuszczalna, zdaniem autora skargi jest sytuacja, w której najemcy lokali tego samego budynku oddanego do użytkowania przed 1 stycznia 1939 r. mogli nabyć lokal z bonifikatą w wysokości 99%, podczas, gdy inni najemcy lokali tego samego budynku po wejściu w życie zmian z 2018 i 2019 r. takiego uprawnienia już nie mają. Niedopuszczalna jest też zdaniem skarżącej sytuacja, gdy możliwość skorzystania z bonifikat jest uzależniona jedynie od okresu pozostawania danego najemcy w stosunku najmu, tj. od kwoty łącznej czynszów najmu, które dany najemca uiścił do budżetu gminy. Dodatkowo skarżąca zarzuciła, że podejmowanie uchwał rad gmin bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretną zmianą aktu prawa miejscowego, jest niedopuszczalne. Władze gminy S. nie określiły, zdaniem skarżącej, dlaczego wprowadzona zmiana jest konieczna, jak również w jakim zakresie przyczyni się ona do faktycznego zwiększenia dochodów gminy. Standard państwa prawnego wymaga, aby ewentualne przyczyny zastosowania wielkości bonifikaty przy sprzedaży komunalnych lokali mieszkalnych nie miała charakteru dowolnego i odpowiadały li tylko zasadom prawidłowej gospodarki mieniem gminy. W ocenie skarżącej pozbawienie jej jako najemcy lokalu komunalnego prawa do uzyskania bonifikaty przy sprzedaży lokalu nie odbyło się w oparciu o zasady, które pozostawałyby w racjonalnym związku z celem i treścią kwestionowanej uchwały. Natomiast zastosowane kryterium różnicowania najemców lokali komunalnych pod względem stopnia udzielonej bonifikaty, nie pozostawało w związku z wartościami, zasadami ani normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji.
]Na koniec autor skargi wskazał, że z uwagi na okoliczność, że przedmiotowa skarga pośrednio odnosi się do uchwały Nr [...] Rady Miasta z 29 kwietnia 2016 r., z ostrożności procesowej zachowany został obowiązujący uprzednio do 31 maja 2017 r. sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta S. stwierdził, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Wskazał, że 25 maja 2017 r. S. B. skierowała do niego wniosek o wykup w drodze bezprzetargowej lokalu mieszkalnego (oddanego do użytkowania przed dniem 1 stycznia 1939 r.), położonego przy ul. [...] w S. (zwanego dalej "lokalem"), którego była najemcą na podstawie umowy z 4 listopada 2009 r. W dacie złożenia przedmiotowego wniosku obowiązywał przepis § 3 pkt 1 w zw. z pkt 4 uchwały nr [...] Rady Miasta z 29 kwietnia 2016 r. w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych Gminy S. – który przewidywał, że dla określenia ceny sprzedaży w odniesieniu do lokali mieszkalnych położonych w budynkach oddanych do użytkowania przed dniem 1 stycznia 1939 r. cena lokalu mieszkalnego ustalona zostanie poprzez pomniejszenie o 99 % jego wartości, określonej na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego – z zastrzeżeniem, że przy okresie najmu lokalu mieszkalnego trwającego poniżej 10 lat cena lokalu mieszkalnego ustalona zostanie na poziomie 100% jego wartości, określonej na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Ponadto pkt 5 ww. przepisu, stanowił, że do okresu najmu uprawniającego do bonifikaty zalicza się okres zamieszkiwania na podstawie stosunku najmu, w poprzednim lokalu mieszkalnym, pod warunkiem, że mieszkanie to stanowiło własność Gminy S. w dniu dokonania zamiany lub wykwaterowania albo w dniu składania wniosku, a zamiana nie była wymuszona zadłużeniem czynszowym.
W związku z powyższym, w odpowiedzi na wniosek strona została poinformowana, że nie przysługuje jej możliwość wykupu mieszkania z bonifikatą, gdyż na złożenia wniosku nie miała wymaganego dla udzielenia bonifikaty, dziesięcioletniego okresu najmu, a zatem może wykupić lokal za cenę odpowiadającą 100% jego wartości. Strona nie zgodziła się z ww. odpowiedzią, wskazując że do wymaganego dziesięcioletniego okresu najmu lokalu powinien zostać jej doliczony czas zamieszkiwania przez nią w innym lokalu należącym do zasobów Gminy S., w którym mieszkała wraz z rodzicami przed przyznaniem jej ww. lokalu komunalnego. Wobec powyższego, organ uzyskał opinię prawną potwierdzającą przedstawione uprzednio stanowisko, t.j. stwierdził, że zgodnie z § 3 pkt 5 ww. uchwały, doliczyć można okres zamieszkiwania w charakterze najemcy, a strona była jedynie członkiem rodziny najemcy, uprawnionym do zamieszkiwania razem z najemcą.
Reasumując organ wniósł o oddalenie skargi, wskazując że:
- rozwiązanie przyjęte w zakwestionowanej uchwale, i to zarówno w brzmieniu
pierwotnym, jak również po zmianach z 2018 i 2019 roku nie stanowiło naruszenia przepisów prawa, w szczególności prawa pierwszeństwa, wynikającego z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., gdyż te zmiany dotyczyły wyłącznie prawa do bonifikaty, a nie uprawnienia do nabycia nieruchomości przed innymi podmiotami, niż najemca;
- w zapisach zaskarżonego aktu brak jakiegokolwiek rozróżnienia na kategorie najemców – wprowadzono bowiem kryteria obiektywne, takie jak: upływ czasu i zamieszkiwanie w danym lokalu na podstawie umowy najmu – które nie mają charakteru ocennego i nie zawierają elementu "uznania administracyjnego";
- przyznanie bonifikaty oraz jej wysokość mogą być uzależnione od okresu najmu lokalu komunalnego i konstrukcja ta nie narusza prawa pierwszeństwa, wynikającego z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., gdyż nie ma ono nic wspólnego z kwestią udzielenia lub nie bonifikaty w cenie zakupu;
- różnicowanie zasad uzyskania bonifikaty poprzez odniesienie się do tej przesłanki w postaci trwania okresu najmu powyżej 10 lat w uchwale z 2016 r. oraz zmniejszenie w 2018 r. stawki procentowej bonifikaty z tego tytułu z 99% do 50%, a następnie w 2019 r. do 30 % wartości nieruchomości było w pełni uzasadnione, ponieważ odwoływało się do zasady samodzielności gminy, a nadto było podyktowane potrzebą ujednolicenia reguł przyznawania bonifikaty względem starszych i nowszych mieszkań oraz koniecznością zadbania o zwiększenie dochodów gminy, co znalazło wyraz w uzasadnieniach uchwał zmieniających. Przyznanie prawa do bonifikaty przy zakupie lokalu komunalnego na rzecz najemcy jest prawem, a nie obowiązkiem organu stanowiącego gminy;
- chybione są zarzuty dotyczące naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa;
- przyznanie bonifikaty oraz jej wysokość mogą być uzależnione od okresu najmu lokalu komunalnego i konstrukcja ta nie narusza prawa pierwszeństwa z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., gdyż nie ma ono nic wspólnego z kwestią udzielenia, bądź nieudzielenia bonifikaty w cenie zakupu.
W piśmie z 5 stycznia 2024 r. pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi (ewentualnie o jej oddalenie), argumentując że skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a zakwestionowana uchwała może naruszać jedynie jej interes faktyczny. Udzielenie bonifikaty nie jest bowiem obowiązkiem organu, dlatego też nie można przyjąć, że nabywca nieruchomości ma roszczenie o jej udzielenie. W tej sytuacji uchwała zmieniająca wcześniejsze postanowienia dotyczące udzielania bonifikat, nie narusza interesu prawnego skarżącej, gdyż nie można skutecznie domagać się, aby w gminie obowiązywały przepisy przewidujące sprzedaż lokali mieszkalnych na rzecz najemców z określoną bonifikatą.
Na rozprawie sądowej w dniu 17 stycznia 2023 r.:
- Sąd postanowił – na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a.", zarządzić połączenie spraw o sygn. II SA/Ke 655/23 oraz II SA/Ke 656/23 do wspólnego rozpoznania oraz odrębnego rozstrzygnięcia;
- pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Wyrokiem z 17 stycznia 2023 r. w sprawie o sygn. II SA/Ke 656/23, tut. Sąd oddalił skargę S. B. na uchwałę Rady Miasta z 20 grudnia 2018 r. nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych gminy na rzecz ich najemców.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Według art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej
uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Skarga została wniesiona do Sądu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Odnośnie warunków formalnych pozwalających na wniesienie skargi należy zauważyć, że po nowelizacji art. 101 u.s.g., która weszła w życie 1 czerwca 2017 r. (art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz.U.2017.935), przez co ma zastosowanie do kontroli legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały podjętej po tej dacie, nie jest wymagane poprzedzenie skargi na taką uchwałę wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, jak również można ją wnieść w każdym czasie. Dlatego zbędne było poprzedzanie skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, jak również zachowywanie terminów zaskarżenia przedmiotowej uchwały przewidzianych w poprzednio obowiązującym przepisie art. 53 § 2 p.p.s.a. Nawiązując do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi trzeba wyjaśnić, że podstawą do stosowania tych poprzednio obowiązujących przepisów nie było to, że "przedmiotowa skarga pośrednio odnosi się do uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 29 kwietnia 2016 r.", skoro przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie była tamta uchwała, ale [...] Rady Miasta z dnia 19 grudnia 2019 r.
Ubocznie więc tylko można zauważyć, że wystosowane przez S. B. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 16 sierpnia 2023 r., sprecyzowane na wezwanie organu z 28 sierpnia 2023 r. pismem z 17 września 2023 r., wskazywało jako przedmiot zaskarżenia uchwałę Nr [...] Rady Miasta z 29 kwietnia 2016 r. zmienioną następnie uchwałą tej samej rady Nr [...] z 20 grudnia 2018 r. i Nr [...] z 19 grudnia 2019 r. – a nie same te uchwały zmieniające. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była natomiast druga z tych uchwał zmieniających, tj. uchwała Rady Miasta Nr [...] z 19 grudnia 2019 r. zmieniająca uchwałę tej samej rady z 29 kwietnia 2016 r., już wcześniej zmienioną uchwałą zaskarżoną w sprawie o sygnaturze II SA/Ke 656/23. Przy tym zmiana dokonana zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą dotyczyła jedynie jednego jej elementu znajdującego się w § 3 ust. 1, tj. wysokości bonifikaty w cenie lokalu mieszkalnego stosowanej przy jego zakupie przez najemcę legitymującego się okresem najmu tego lokalu dłuższym niż 10 lat. Mimo bowiem tego, że literalnie przedmiotem uchwały zaskarżonej w niniejszej sprawie było nadanie całemu paragrafowi 3 uchwały Nr [...] z 29 kwietnia 2016 r. nowego brzmienia, to owo nowe brzmienie różniło się od brzmienia nadanego już temu paragrafowi uchwałą zmieniającą Nr [...] z 20 grudnia 2018 r. tylko właśnie tym jednym, wspomnianym wyżej elementem, tj. wysokością bonifikaty określoną najpierw na 99%, następnie na 50%, a w wyniku uchwały zmieniającej zaskarżonej w niniejszej sprawie – na 30%. Pozostałe brzmienie paragrafu 3 nie uległo bowiem jakiejkolwiek zmianie. W tej sytuacji istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miało wyjaśnienie, czy taka tylko zmiana naruszała interes prawny skarżącej oraz czy przy podejmowaniu uchwały wprowadzającej tę zmianę doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest bowiem stanowisko, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., to naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu prawnego, które jest powiązane z nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego. Przy ocenie niniejszej sprawy trzeba przy tym zauważyć, że zarzuty skargi w istocie nie dotyczyły kwestii kolejnego zmniejszenia wysokości bonifikaty stosowanej przy sprzedaży lokalu mieszkalnego dotychczasowemu najemcy, ale tego, że zmiany dokonane w uchwale Nr [...] z 29 kwietnia 2016 r. doprowadziły do wyeliminowania z katalogu bonifikat stosowanych przy sprzedaży lokali mieszkalnych gminy S. na rzecz ich najemców, przyczyn o charakterze przedmiotowym dotyczących daty oddania do użytkowania budynku mieszczącego te lokale oraz pozostawienia przez Radę Gminy w S. jedynie takich kryteriów warunkujących otrzymanie bonifikaty, które zawężają krąg osób uprawnionych do bonifikaty jedynie do grona wieloletnich najemców tych lokali. Taka zmiana § 3 uchwały Nr [...] z 29 kwietnia 2016 r., została natomiast wprowadzona uchwałą Nr [...] z 20 grudnia 2018 r., zaskarżoną w sprawie II SA/Ke 656/23, a nie uchwałą zaskarżoną w niniejszej sprawie.
Uwzględniając wskazany wyżej zakres zmiany dokonanej uchwałą Rady Miasta Nr [...] z 19 grudnia 2019 r. trzeba stwierdzić, że
rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależne było jedynie od wykazania, czy Gmina S., miała prawo do obniżenia wysokości bonifikaty z 50% do 30 %. Pozostałe kwestie objęte skargą były bowiem przedmiotem rozważań w sprawie II SA/Ke 656/23, tam też zostały rozstrzygnięte, a rozstrzygnięcia te oraz ich uzasadnienie Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę podziela i uznaje za własne.
Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała będąca niespornie aktem prawa miejscowego, została podjęta w sprawie zmiany dotychczasowej uchwały określającej zasady sprzedaży lokali mieszkalnych Gminy S. na rzecz ich najemców – a zatem dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej.
Sąd przyjął, że S. B. posiadała interes prawny we wniesieniu niniejszej skargi oraz, że interes ten został naruszony. Taki pogląd znajduje oparcie w niespornych okolicznościach niniejszej sprawy, a także w utrwalonych poglądach sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z 2 czerwca 2017 r., I OSK 1009/17, wyrok WSA w Gdańsku z 10 kwietnia 2019 r., II SA/Gd 679/18).
Należy zauważyć, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały skarżąca była najemcą lokalu mieszkalnego Gminy S. i wcześniej, we wniosku z 25 maja 2017 r. wyraziła zamiar nabycia tego lokalu i skorzystania przy tym z bonifikaty w wysokości 99% z tytułu wieku budynku mieszczącego ten lokal. Ponieważ przy tym jeszcze przed podjęciem uchwały zaskarżonej w niniejszej sprawie, upłynął 10-letni okres najmowania przez nią lokalu będącego przedmiotem jej wniosku o wykup, co według zapisów § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały uprawniało do skorzystania z bonifikaty przy zakupie tego lokalu, zmniejszenie wysokości tej bonifikaty z 50 do 30% bez wątpienia naruszało jej interes prawny polegający na prawie do bezprzetargowego nabycia tego lokalu z pomniejszeniem ceny jego zakupu. Dlatego nie mógł odnieść skutku wniosek organu o odrzucenie skargi z argumentacją, że strona nie wykazała naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie tego interesu wynikało bowiem z pogorszenia sytuacji prawnej skarżącej – ponad 10-letniej najemczyni lokalu mieszkalnego Gminy S., która wyraziła zamiar zakupu tego lokalu.
Jak to już jednak wyżej wyjaśniono, samo naruszenie interesu prawnego strony skarżącej na podstawie art. 101 u.s.g. uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie jest wystarczające do uwzględnienia takiej skargi. Konieczne jest bowiem jeszcze wykazanie naruszenia przez taką uchwałę obiektywnego porządku prawnego. Takie jednak naruszenie nie miało w sprawie miejsca, ani, tym bardziej, nie zostało w skardze wykazane.
Podzielając poglądy wyrażone w tej kwestii w orzecznictwie sądów administracyjnych należy zauważyć, że w pełni uzasadnione jest udzielanie uprawnienia do skorzystania z bonifikaty osobom będącym długoletnimi najemcami. W tym kontekście nie stanowi naruszenia zasady legalizmu i równości wobec prawa premiowanie najemców, którzy zamieszkiwali w lokalu nieprzerwanie na podstawie umowy najmu przez odpowiednio długi czas przed złożeniem wniosku o jego nabycie. Wskazanego w tym przepisie okresu 10 lat nie można uznać za nadmiernie długi, jeżeli odniesie się go do związanego z nim uprawnienia do uzyskania znacznych korzyści finansowych w postaci bonifikaty od ceny sprzedaży lokalu. Nie można zgodzić się z twierdzeniem autora skargi, że odniesienie przesłanek nabycia prawa do bonifikaty do daty złożenia wniosku o nabycie lokalu ma charakter dyskryminujący względem osób, które złożyły taki wniosek przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały. Takie założenie oznaczałoby pozbawienie rady, nadanego jej mocą art. 68 ust. 1 pkt 1b u.g.n., uprawnienia do określenia warunków udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych, albowiem nie miałaby ona możliwości ograniczenia, czy też odstąpienia od wcześniej przyjętych warunków udzielania bonifikat. Wprowadzenie w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń każdorazowo "dyskryminowałyby" przyszłych, potencjalnych beneficjantów takiej bonifikaty, w konsekwencji uniemożliwiając jednostkom samorządu terytorialnego prowadzenie racjonalnej polityki komunalnej, która uzależniona jest przecież od posiadanych środków na realizację potrzeb mieszkaniowych jej mieszkańców. Udzielenie przez gminę bonifikaty jest uprawnieniem właścicielskim gminy, z którego jej organy mogą, lecz nie muszą skorzystać. W tym względzie dopuszczalna jest więc zmiana stanu prawnego w zakresie zasad przyznawania bonifikaty. Możliwe jest odejście od dotychczas ustalonych zasad i wprowadzenie w tym względzie ograniczeń, o ile nowe kryteria są sformułowane jasno i precyzyjnie z poszanowaniem konstytucyjnych oraz ustawowych wymogów w tej materii. W analizowanym zapisie uchwały, te warunki zostały spełnione. Wprowadzone zróżnicowanie w dostępie do bonifikaty ze względu na cechę relewantną, jaką jest nieprzerwane zamieszkiwanie w lokalu na podstawie umowy najmu przez określony czas przed dniem złożenia wniosku o jego nabycie, nie narusza zasady równości wobec prawa i zakazu
dyskryminacji, czy też zasady sprawiedliwości społecznej określonych w art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Nie sposób również dopatrzyć się w analizowanym zapisie naruszenia konstytucyjnej zasady legalizmu i zasady praworządności wyrażonej w art. 7 w zw. z art. 94 ustawy zasadniczej, albowiem materia nim uregulowana wynikała z upoważnienia ustawowego (art. 68 ust. pkt 7 i ust. 1b u.g.n.) i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Z kolei, art. 75 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, nie statuuje prawa do mieszkania jako prawa podmiotowego, jak również nie zobowiązuje państwa do zagwarantowania mieszkania każdemu obywatelowi. Wprowadzenie przez Gminę ograniczeń w zakresie zastosowania bonifikaty od ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego, nie może być więc odczytywane jako naruszenie tego przepisu (por. wyrok NSA z 29 maja 2020 r., I OSK 589/19). Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego ma przyznane prawo własności, które stanowi gwarancję samodzielności i osobowości prawnej samorządu (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP). Obowiązkiem Gminy jest zaspokajanie potrzeb zbiorowych (art. 7 ust. 1 u.s.g.). Jednakże polityka Gminy w tym zakresie jest autonomiczna i może podlegać zmianie. Uprawnienie Gminy do określenia w sposób zróżnicowany wysokości bonifikat wynika bezpośrednio z art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b ug.n. i jest akceptowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok WSA w Kielcach z 11 października 2018 r., II SA/Ke 550/18).
W okolicznościach niniejszej sprawy można dodać, że jak wyjaśnił w sprawie organ, zmniejszenie wysokości bonifikaty w drodze zaskarżonej uchwały było podyktowane potrzebą ujednolicenia reguł przyznawania bonifikaty względem starszych i nowszych mieszkań oraz koniecznością zadbania o zwiększenie dochodów gminy, co znalazło wyraz w uzasadnieniach uchwał zmieniających.
Nie mogło być też w sprawie wątpliwości co do tego, że Rada Miasta miała podstawę prawną do podjęcia uchwały zaskarżonej w niniejszej sprawie. Z wskazanych w tej podstawie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" u.s.g., w związku z art. 13, art. 68 ust. 1 i 1a, 2 i 2a i art. 70 u.g.n. wynika bowiem, że:
a) do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej;
b) z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży;
c) właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana na cele mieszkaniowe lub jako lokal mieszkalny. Ustawowej delegacji wynikającej z przywołanych przepisów Rada Miasta przy tym nie przekroczyła.
Uwzględniając powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie zaistniały powody przemawiające za koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
-----------------------
U r 2 /t& c.
.fi
1
z i
PtK/t
Ci