II SA/Ke 652/06

II SA/Ke 652/06 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2007-01-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-12-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Danuta Kuchta /sprawozdawca/
Dorota Chobian /przewodniczący/
Dorota Pędziwilk-Moskal
Symbol z opisem
6336 Pożyczki   na   sfinansowanie kosztów szkolenia, zorganizowanie   dodatkowych   miejsc  pracy oraz   podjęcie   działaln
Hasła tematyczne
Bezrobocie
Skarżony organ
Wojewoda
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art.145 par.1 pkt 1a i c, art.152, art.135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2003 nr 58 poz 514
art.18 ust.4a
Ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu
Dz.U. 2004 nr 99 poz 1001
art.146
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.),, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Sekretarz sądowy Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi B.M. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia pożyczki na prowadzenie działalności gospodarczej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Znak: [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] Znak: [...] odmawiającą B.M. umorzenia pożyczki w kwocie 6.000 zł wraz z należnymi odsetkami.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji podniósł, iż Rejonowy Urząd Pracy udzielił w dniu 17.03.1993r. B.M. pożyczki w kwocie 6.000,00 zł na rozpoczęcie działalności gospodarczej w zakresie hotelarstwa. Pożyczkobiorca zobowiązał się m.in. do wykorzystania pożyczki zgodnie z celem na jaki została udzielona, rozliczenia się z wydatkowania kwoty pożyczki, udostępnienia dokumentów oraz udzielania informacji i wyjaśnień na temat prawidłowości wykorzystania pożyczki. Zgodnie z treścią zawartej umowy B.M. miał zacząć działalność gospodarczą od dnia 25.03.1993r. i spłacić pożyczkę w 14 kwartalnych ratach, zaczynając od dnia 01.08.1993r. Spłatę pożyczki zabezpieczono hipotecznie poprzez wpis w dziale IV księgi wieczystej o nr [...], w której jako właściciele wpisani są B.M. i M.M.. Urząd Pracy ustalił następnie w toku przeprowadzonych kontroli, iż pożyczkobiorca nie wywiązuje się z warunków umowy. Nie przedstawił on bowiem w ustalonym terminie dokumentów potwierdzających celowość wydatkowania pożyczki, pomoc ta nie została wykorzystana zgodnie z ustaleniami umowy, jak również - pomimo przesuwanych przez Urząd Pracy terminów - B.M. nie wpłacił pierwszej raty, nie odpowiadając w ogóle na urzędowe wezwania.
Ze względu na powyższe i zgodnie z postanowieniami zawartej między stronami umowy pożyczki Urząd Pracy wypowiedział tą umowę, a kwota pożyczki stała się natychmiast wymagalna. Dochodzenie od pożyczkobiorcy tej sumy zakończyło się wydaniem przez Sąd Rejonowy w S. nakazu zapłaty opatrzonego w dniu 23.06.1994r. klauzulą wykonalności oraz skierowaniem sprawy do egzekucji komorniczej, która pozostaje bezskuteczna. Dotychczas nie została także wpłacona przez pożyczkobiorcę żadna kwota na poczet zadłużenia.
Pismem z dnia 08.09.2003r. B.M. wniósł o umorzenie całej pożyczki z uwagi na fakt, iż jest on osobą starszą, a na jego utrzymaniu pozostaje bezrobotna żona bez prawa do emerytury lub renty oraz niepełnosprawny syn. Natomiast skierowane do jego nieruchomości postępowanie egzekucyjne doprowadziłoby do pozbawienia jego rodziny jedynego źródła dochodów, jako że wynajmuje pokoje Ukraińcom.
Decyzją z dnia [...] znak: [...] Starosta orzekł o odmowie umorzenia B.M. pożyczki w kwocie 6.000,00 zł wraz z należnymi odsetkami. Organ I instancji wskazał, iż Powiatowa Rada Zatrudnienia negatywnie zaopiniowała wniosek pożyczkobiorcy - przez 10 lat nie dokonał on bowiem żadnej wpłaty na poczet zadłużenia, a ponadto nie zostały zakończone przez komornika czynności egzekucyjne. Ze względu na powyższe nie zostały spełnione przesłanki z art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu umożliwiające umorzenie pożyczki wraz z należnymi odsetkami.
Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania B.M. od w/w decyzji, wydał w dniu [...] decyzję znak: [...], którą utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielając zarazem stanowisko organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż B.M. zawierając umowę pożyczki miał świadomość, że nie ma ona charakteru pomocy bezzwrotnej oraz, iż osiąga on dochody z wynajmowania pokoi.
Skargę od w/w decyzji Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył B.M.
Wyrokiem z dnia 28.10.2005r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 88/05 tut. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż opinia Powiatowej Rady Zatrudnienia nie ma charakteru wiążącego dla organu rozstrzygającego sprawę, stanowiąc jedynie wymóg formalny, bez zaistnienia którego nie można byłoby uznać ostatecznego rozstrzygnięcia organu za zgodne z prawem. Ponadto, organy administracji nie poczyniły szczegółowych ustaleń pozwalających na ocenę sytuacji materialnej, rodzinnej i osobistej ubiegającego się o umorzenie pożyczki skarżącego - w szczególności poprzez przesłuchanie zainteresowanego do protokołu, zobowiązanie do dostarczenia odpowiednich dokumentów (decyzji administracyjnych, wyciągów bankowych, deklaracji PIT). Sąd ocenił, iż nieprzeprowadzenie przez organ I i II instancji wszechstronnej analizy okoliczności mających wpływ na ustalenie czy w konkretnej sprawie zachodzą szczególne względy gospodarcze i społeczne w rozumieniu przepisu art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu
i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58 poz. 514), stanowiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 77 § 1 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej kpa).
Decyzją z dnia [...] Znak: [...] organ I instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówił B.M. umorzenia pożyczki wraz z należnymi odsetkami. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że brak jest przesłanek do umorzenia nienależnie pobranego świadczenia z uwagi na sytuację materialną wnioskodawcy oraz fakt, iż postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł B.M., zarzucając przewlekłość postępowania w sprawie umorzenia pożyczki zaciągniętej w dniu 25.03.1993r. Zdaniem strony Starosta winien umorzyć pożyczkę - zgodnie z prawomocnym wyrokiem WSA w Kielcach wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 88/05, mając na względzie interes strony i interes społeczny. Pożyczkobiorca podkreślił, iż nie prowadzi działalności gospodarczej i nie pobiera renty, czy też emerytury - tak jak jego żona. Podniósł ponadto, iż nie jest właścicielem działki o powierzchni 0,9 ha i nie może jej sprzedać, a działka o powierzchni 0,16 ha jest nieużytkiem i została zabrana. Natomiast postępowanie egzekucyjne zostało umorzone, a klauzula wykonalności na nakazie zapłaty została zweryfikowana przez Sąd Rejonowy w S. w 2005r. na wniosek pani M.M.
Wojewoda decyzją z dnia [...] Znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...].
W motywach swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał przepis art. 146 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99 poz. 1001) jak również art.18 ust. 4a obowiązującej do 31.05.2004r. ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58 poz. 514), który ustala sytuacje, w jakich starosta może umorzyć w części lub w całości pożyczkę. Zdaniem Wojewody przeprowadzone w niniejszej sprawie przez organ I instancji ponowne postępowanie administracyjne odbyło się z uwzględnieniem wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zawartych w wyroku z dnia 28.10.2006r. Ustalono bowiem sytuację materialną rodziny pożyczkobiorcy jak również jego możliwości płatnicze.
Mianowicie, jak to ustalił Starosta, B.M. mieszka z żoną, synem S.(29 lat) oraz z córką (38 lat) i wnuczkami (13 i 14 lat). Na bieżące wydatki otrzymuje co miesiąc środki finansowe w niewielkich kwotach od swojej rodziny i rodziny żony. Syn otrzymuje rentę w wysokości 300,00 zł miesięcznie i pomaga w utrzymaniu domu. Wydatki związane z utrzymaniem to: 148,10 zł - energia i 40,00 zł za m-ce luty i marzec oraz miesięczne: 300,00 zł opał, 50 zł woda, 300,00 zł wyżywienie. Żadnych dokumentów potwierdzających dochody jego jak i członków rodziny pożyczkobiorca nie posiada. Nie figuruje także w ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Burmistrza Miasta, gdyż wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia domu noclegowego nastąpiło w dniu 30.03.2004r. B. M. figuruje natomiast w ewidencji Urzędu Skarbowego jako osoba fizyczna świadcząca usługi w zakresie najmu pomieszczeń od osób fizycznych od 01.04.2003r. do chwili obecnej oraz składał zeznanie podatkowe z tytułu najmu PIT-36 za 2003r. Pożyczkobiorca wraz z żoną i synem korzystali w latach 2004-2005
z pomocy finansowej w postaci zasiłków okresowych i celowych. Jest on także właścicielem działek położonych w O. Ś. o powierzchni 0,1656 ha i 0,2069 ha oraz figuruje jako władający działką o powierzchni 0,9294 ha, co organ I instancji ustalił na podstawie wypisu z rejestru gruntów, pisma Starostwa Powiatowego w O. Ś. z dnia 01.06.2004r. oraz pisma Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 17.03.2006r. Ponadto, Powiatowy Urząd Pracy zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. z zapytaniem czy B.M. podlegał ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej a jeśli tak, to w jakim okresie oraz czy pobierał rentę lub emeryturę. Jednakże do dnia wydania decyzji przez organ I instancji, ZUS nie udzielił odpowiedzi.
Organ odwoławczy wskazał, że decyzje w sprawach umorzenia pożyczki oparte są na konstrukcji uznania administracyjnego tzn. organ wydający decyzję ocenia, czy zostały spełnione warunki uzasadniające umorzenie płatności. W przedmiotowej sprawie prowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, że sytuacja materialna B.M. jest ciężka, jakkolwiek ujawniono, iż jest on właścicielem działek o powierzchni 0,1656 ha i 0,2069 ha i figuruje jako władający działką o powierzchni 0,9294 ha. Nieruchomości te skarżący mógł zbyć
i przeznaczyć na spłatę zadłużenia - jednakże tego nie uczynił. Zdaniem organu odwoławczego powyższe okoliczności oraz fakt, iż postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone przemawiają za uznaniem wniosku o umorzenie zadłużenia za niezasadny, co słusznie stwierdził także organ I instancji.
Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach B.M. domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia jak również decyzji I - instancyjnej - w związku z niewykonaniem wyroku tut. Sądu z dnia 28.10.2005r. Odrębnym pismem - z dnia 14.11.2006r. -skarżący zarzucił Wojewodzie, iż ten - wbrew wytycznym tut. Sądu wyrażonym w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 88/05 - nie uwzględnił jego ważnego interesu strony, jego rodziny jak również interesu publicznego. Zakwestionował także odsetki od umowy pożyczki, bowiem jego zdaniem jest to świadczenie niekomercyjne, nieobjęte działalnością gospodarczą. B.M. podniósł, iż twierdzenia dotyczące posiadanych rzekomo przez niego działek są nieprawdziwe, bowiem użytkuje je Urząd Miasta, zaś on sam jak i jego rodzina utrzymują się z zasiłków z opieki społecznej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.
Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Zgodnie z art. 145 § 1 cyt. ustawy decyzja (lub postanowienie) podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi:
- po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Sądowa kontrola legalności orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając
o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej właściwości sądu administracyjnego stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia: prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz prawa procesowego
w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie rozważań prawnych wskazać należy, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 18 ust. 4a uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003r. Nr 58, poz. 514 ze zm.) z uwagi na regulację art. 146 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r.
o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99 poz. 1001), który stanowi, iż pożyczki z Funduszu Pracy otrzymane na podstawie umów zawartych przed dniem wejścia w życie ustawy podlegają umorzeniu, rozłożeniu na raty, odroczeniu terminu spłaty na zasadach określonych w przepisach dotychczasowych.
Stosownie do art. 18 ust. 4a cyt. wyżej ustawy z dnia 14 grudnia 1994r.
o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu starosta może odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub w całości pożyczkę, o której mowa w ust. 1, jeżeli:
1) w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że pożyczkobiorca nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności;
2) w wyniku egzekucji pożyczkobiorca lub osoby pozostające na jego utrzymaniu byłyby pozbawione niezbędnych środków utrzymania;
3) pożyczkobiorca zmarł nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności;
4) wydatki egzekucyjne będą wyższe od należności;
5) przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne.
Z brzmienia powołanego przepisu wynika, iż wydawana w oparciu o jego treść decyzja ma charakter rozstrzygnięcia uznaniowego. Ze względu na powyższe stwierdzić trzeba, iż zakres kontroli takiego rozstrzygnięcia ukształtowany jest w ten sposób, iż Sąd bada jedynie zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego też względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Implikuje to także sposób działania organu administracji, który stosownie do art. 7 kpa, ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 28.04.2003r. II SA 2486/01 LEX nr 149543). Organ administracji, działając w ramach uznania administracyjnego, powinien wszechstronnie i dokładnie zbadać wszystkie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy - stosownie do przepisu art. 77 kpa (wyrok NSA w Warszawie z dnia 21.07.1998, sygn. akt II SA 506/98 LEX nr 41383). W niniejszej sprawie ustalenia takie powinny odnieść się do okoliczności opisanych w art. 18 ust. 4a pkt 1 - 5, w szczególności dotyczących stanu majątkowego skarżącego.
Tymczasem organy administracji wskazując, iż B.M. właścicielem działek położonych w O.Ś. o powierzchni 0,1656 ha i 0,2069 ha oraz figuruje jako władający działką o powierzchni 0,9294 ha oparły swoje twierdzenia jedynie na wypisie z rejestru gruntów, piśmie Starostwa Powiatowego z dnia 01.06.2004r. oraz piśmie Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 17.03.2006r.).
W ocenie Sądu żaden z powołanych dokumentów nie stanowi dowodu prawa własności skarżącego do w/w działek. Organy administracji, chcąc wykazać tytuł własności pożyczkobiorcy, winny były bowiem złożyć odpis aktu notarialnego poświadczającego to prawo, bądź też stosowne odpisy z ksiąg wieczystych.
Stwierdzić zatem należy, iż organy I i II instancji nie wyjaśniły w istocie sytuacji materialnej B.M. naruszając tym samym dyspozycję art. 18 ust. 4a ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Ponadto, dokonana przez organy ocena materiału dowodowego polegająca na przyjęciu, iż skarżący jest właścicielem w/w działek jest uwzględnieniem dowodu, którego w rzeczywistości nie przeprowadzono. Przesądza to w ocenie Sądu o naruszeniu przez organ I i II instancji, wyrażonej w art. 80 kpa, zasady swobodnej oceny dowodów (podobnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 28.04.2005 r. VII SA/Wa 1157/04 LEX nr 173947).
Reasumując, zastosowane w niniejszej sprawie uznanie administracyjne należy zakwestionować, bowiem nosi znamiona dowolności. Uzasadnieniem takiego rozstrzygnięcia jest naruszenie przez organy I i II instancji przepisów postępowania administracyjnego dotyczących obowiązku dokładnego wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 7 kpa) oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa) - wyrok NSA w Warszawie
z dnia 03.12.2002 r. II SA 2794/00 LEX nr 157665.
Wskazać ponadto trzeba, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się w ogóle do zawartych w odwołaniu zarzutów pożyczkobiorcy
o błędnym ustaleniu przez organ I instancji, iż jest on właścicielem szeregu nieruchomości. Przesądza to z kolei o niespełnieniu przez organy wymogów stawianych w art. 107 § 3 kpa dla uzasadnienia decyzji.
Organ I instancji, rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę, wyeliminuje stwierdzone naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. ustalając prawidłowo stan majątkowy B.M. - stosownie do wymogu art. 18 ust. 4 a ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i da wyraz swemu rozstrzygnięciu w uzasadnieniu spełniającym wymogi z art. 107 § 3 kpa.
Przed wydaniem decyzji organ I instancji wystąpi do Powiatowej Rady Zatrudnienia o zaopiniowanie wniosku skarżącego o umorzenie pożyczki, przedstawiając organowi opiniującemu aktualny stan majątkowy dłużnika.
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c, art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.