II SA/Ke 65/12

II SA/Ke 65/12 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2012-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-02-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Jacek Kuza /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6011 Nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, rozbiórkę lub użytkowanie
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2052/12 - Wyrok NSA z 2014-02-27
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 36, art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka,, Sędzia WSA Ewa Rojek, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. sprawy ze skargi F.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołań P. S. oraz F. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] umarzającej postępowanie administracyjne wszczęte w 1994r. na wniosek F. K. w sprawie samowolnie dokonanej rozbudowy przez H. i R. S. budynku mieszkalnego na działkach Nr 365 i 182 przy ul. K. 2 w P., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł w to miejsce o nałożeniu na podstawie art. 42 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r., na P. S. obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowolnie dobudowanej do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce Nr 365 przy ul. K. 2 w P. jego części, w postaci pomieszczenia wraz z podpiwniczeniem, usytuowanej na działce nr 182.
W uzasadnieniu tej decyzji organ ustalił, że Burmistrz Miasta i Gminy P. decyzją z dnia [...] udzielił H. i R. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego (na działce Nr 365), stanowiącego plombę pomiędzy istniejącymi budynkami przy ul. K. w P. Na skutek interwencji F. K. w/w organ ustalił, że inwestor wykonał dodatkowe pomieszczenie pomiędzy realizowanym budynkiem mieszkalnym, a budynkiem gospodarczym na działce sąsiedniej od strony wschodniej, które nie było objęte ww. pozwoleniem na budowę. W związku z tym Burmistrz Miasta i Gminy w P. decyzją z dnia [...], podjętą na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 i ust 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r., nakazał m.in. wstrzymanie robót budowlanych polegających na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego (o pomieszczenie garażowe z kanałem rewizyjnym) oraz orzekł, że roboty budowlane mogą być wznowione po zastosowaniu się zobowiązanych do nakazów decyzji, w tym po przedłożeniu w terminie do 30 listopada 1994r. inwentaryzacji wykonanych samowolnie robót budowlanych wraz z opinią techniczną wskazującą na ich wykonaniu zgodnie z obowiązującymi przepisami i sztuką budowlaną, projektu na kontynuację robót wraz z opinią Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w B. o możliwości lokalizacji garażu wraz z kanałem rewizyjnym, i po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę K. ostateczną decyzją z dnia [...], ale tylko w części dotyczącej nałożonych warunków niezbędnych do wznowienia robót i terminu ich wykonania. Wojewoda orzekł bowiem, że inwestorzy (H. i R. S.) winni w terminie do 20 grudnia 1994r. złożyć wniosek w celu uzyskania pozwolenia na kontynuację budowy, do którego oprócz dokumentów wymienionych w decyzji organu I instancji winni dołączyć także dowód dysponowania nieruchomością.
R. S. w piśmie z dnia 15.02.1995r. sformułował wniosek "o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego wraz z piwniczką na warzywa dobudowanego do budynku mieszkalnego przy ul. K. 2", do którego dołączył inwentaryzację z opinią techniczną, kopię wyciągu z ksiąg wieczystych i kopie map sytuacyjnych.
W piśmie z dnia 15.02.1995r. R. S. sformułował wniosek "o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego wraz z piwniczką na warzywa dobudowanego do budynku mieszkalnego przy ul. K. 2". W odpowiedzi Burmistrz Miasta i Gminy P. pismami z dnia 9 marca i 18 kwietnia 1995 r. wezwał R. S. do uzupełnienia tego wniosku oraz poinformował, że przystąpienie do użytkowania zrealizowanej rozbudowy budynku mieszkalnego wymaga zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz złożenia dziennika budowy, protokołu odbioru kominiarskiego i inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. W aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji, czy wnioskodawca uzupełnił wniosek z dnia 15.02.1995r. i czy Burmistrz Miasta i Gminy w P. zajął jakiekolwiek stanowisko w sprawie tego wniosku.
Starosta P. decyzją z dnia 8 grudnia 1999r., podjętą w oparciu o przepis art. 42 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1974r., w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r., udzielił R. S. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego wraz z piwniczką na warzywa, dobudowanego samowolnie do budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. K. 2 w P.. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] Obie te decyzje zostały jednak uchylone wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2007 r. Sąd ten bowiem uznał, że organy administracji w sposób całkowicie dowolny przyjęły, że obiekt został wzniesiony przed 1 styczna 1995r., co nie znajduje dostatecznych podstaw w materiale sprawy. Organy oparły się bowiem całkowicie na twierdzeniu R. S., nie podejmując nawet próby jego weryfikacji, mimo konsekwentnego kwestionowania tego oświadczenia przez stronę, tj. F. K. Data powstania tego obiektu, a w szczególności data zakończenia jego budowy jest okolicznością, która winna być wyjaśniona w sposób nie budzący najmniejszej wątpliwości, gdyż kwestia ta decyduje o podstawie prawnej rozstrzygnięcia, o czym przesądza art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r.
Kolejny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 537/08 uchylił wydane w międzyczasie decyzje organów I i II instancji umarzające postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku gospodarczego z piwniczką na warzywa. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że przedmiotem sprawy niewątpliwie jest samowola budowlana bez względu na to, czy zostanie ustalone, że doszło do rozbudowy budynku mieszkalnego poprzez dobudowanie pomieszczenia gospodarczego, czy też do wzniesienia osobnego budynku gospodarczego. Niesporne jest również to, że małżonkowie S. dopuścili się samowoli budowlanej polegającej na dobudowaniu do budynku mieszkalnego budynku gospodarczego, w związku z czym już w sierpniu 1994 r. zapadła decyzja Burmistrza P. wstrzymująca na podstawie art. 36 Prawa budowlanego z 1974r. roboty budowlane, która w wyniku odwołania została zreformowana ostateczną decyzją organu II instancji z dnia [...] w części dotyczącej nałożenia warunków wznowienia robót. Organ administracji powinien więc po wydaniu decyzji z art. 36 Prawa budowlanego z 1974 r. rozważyć zastosowanie art. 37 tej ustawy, tj. nakazanie rozbiórki, lub w przypadku braku przesłanek z art. 37 możliwość legalizacji według art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez wcześniejsze nakazanie wykonania zmian i przeróbek, o ile zachodzi taka potrzeba, względnie zakończenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, o jakiej mowa w art. 42 po wcześniejszym stwierdzeniu, że obiekt spełnia wszystkie wymogi, od których uzależnione jest wydanie takiej decyzji. W pierwszej kolejności jednak organ ma obowiązek ustalenia daty zakończenia wszystkich prac przy wznoszonym obiekcie, aby zastosować właściwe przepisy.
W wyniku skarg P. S. i F. K. do WSA na wydaną w dalszym toku sprawy decyzję WINB z dnia [...] uchylającą decyzję organu I instancji z dnia [...] i umarzającą postępowanie organu I instancji wszczęte wnioskiem z 15 lutego 1995 r. o pozwolenie na użytkowanie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. decyzję samokontrolną uchylającą w całości ostateczną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] i zawieszającą postępowanie organu I instancji wszczęte wnioskiem R. S. z dnia 15.02.1995r. "o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego wraz z piwniczką na warzywa dobudowanego do budynku mieszkalnego przy ul. K. 2 w P." - do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. K. 2 w P..
W przedmiotowej sprawie zapadły również następujące prawomocne postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego :
z dnia 26 listopada 2009r., sygn. akt II SA/Ke 631/09 orzekające o odrzuceniu skargi F. K. na decyzję WINB z dnia 27 sierpnia 2009r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie,
z dnia 26 lutego 2010r., sygn. akt II SA/Ke 630/00 orzekające o odrzuceniu skargi P. S. na decyzję WINB z dnia 27 sierpnia 2009r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie,
z dnia 26 lutego 2010r. sygn. akt II SA/Ke 732/09 orzekające o odrzuceniu skargi P. S. na decyzję WINB z dnia 27 października 2009r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.
Decyzjami Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] stwierdzono nieważność w/w decyzji samokontrolnej WINB z dnia [...] Organ stwierdził bowiem, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. nie może dojść do uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zawieszenia postępowania w sprawie.
Wydając wspomnianą na wstępie decyzję z dnia [...] umarzającą postępowanie wszczęte w 1994 r. na wniosek F. K. w sprawie samowolnej rozbudowy przez H. i R. S. budynku mieszkalnego, PINB w P. uznał, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, gdyż nie zachodzi w sprawie potrzeba wydania decyzji z art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r., co wynika z następującej argumentacji. Dobudowa pomieszczenia z podpiwniczeniem została zakończona przed 1 stycznia 1995 r., co wynika z inwentaryzacji i opinii technicznej ze stycznia 1995 r., gdzie opisano stan obiektu. Natomiast konstrukcja zadaszenia nad stropodachem powstała w 1999 r. jako odrębny od w/w pomieszczenia element. Przesądza to o zastosowaniu przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Przesłanki zastosowania art. 37 i 40 tej ustawy nie zostały spełnione, ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta P. z 1990 i z 2009 r. dopuszczał lokalizację takiego pomieszczenia na tym terenie, dobudowane pomieszczenie spełnia warunki techniczne z rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, powoływanego dalej jako rozporządzenia w/s warunków technicznych (Dz. U. nr 75/02 poz. 690 ze zmianami) oraz nie stanowi zagrożenia dla życia lub zdrowia bądź bezpieczeństwa mienia – brak jest ustaleń co do ewentualnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie ze wskazaniem WSA zawartym w wyroku z 28 listopada 2008 r., po wydaniu decyzji na podstawie art. 36 Prawa budowlanego z 1974 r. organ powinien rozważyć zastosowanie art. 37 tej samej ustawy, a w przypadku stwierdzenia braku podstaw do nakazania rozbiórki obiektu rozważyć możliwość jego legalizacji poprzez wcześniejsze nakazanie wykonania zmian i przeróbek, oczywiście o ile zachodziłaby taka potrzeba. W sytuacji natomiast braku stwierdzenia przez organ podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki, a także braku konieczności nałożenia obowiązków z art. 40, obowiązkiem organu jest zakończenie postępowania w sprawie samowoli wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, o jakiej mowa w art. 42, oczywiście po wcześniejszym stwierdzeniu, czy obiekt spełnia wszystkie wymogi, od których uzależnione jest wydanie takiej decyzji. W sytuacji zatem, gdy organ I instancji uznał brak podstaw do zastosowania przepisu art. 37, a także art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r., całkowicie niezasadne jest umorzenie postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego.
Organ uznał następnie, że samowolna rozbudowa budynku mieszkalnego realizowanego na działce Nr 365 w oparciu o decyzję z dnia [...] o pozwoleniu na budowę, polegająca na dobudowie do niego podpiwniczonego pomieszczenia o wymiarach w rzucie 6,22 x 3,67m, usytuowanego w poprzek działki Nr 182 - nastąpiła w 1994r. Potwierdza to bowiem opracowana w styczniu 1995r. inwentaryzacja z opinią techniczną z których wynika, że przedmiotowe pomieszczenie przekryte było stropodachem (warstwę wierzchnią stanowiły płytki ceramiczne) z zamontowaną na nim balustradą. W związku z tym zgodnie z art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994r., zastosowanie w stosunku do przedmiotowego pomieszczenia mają przepisy Prawa budowlanego z 1974r., w tym art. 37, 40 i 42.
Stosownie do przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy - nakaz rozbiórki może być orzeczony tylko w stosunku do obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy jeżeli właściwy organ stwierdzi, że: 1) obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia - i nie istnieją możliwości dokonania zmian lub przeróbek obiektu budowlanego doprowadzających go do zgodności z przepisami, o czym stanowi art. 40 tej ustawy.
Badając przesłanki wynikające z art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, organ stwierdził, że w dacie dobudowy przedmiotowego pomieszczenia, tj. w 1994r., obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...], ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 28 lutego 1991 roku nr 4 poz. 62, zgodnie z którym teren na którym znajduje się to pomieszczenie oznaczony był symbolem [...] i został opisany jako: "Teren istniejącej zabudowy wielorodzinnej. Użytkowanie bez zmian. Dopuszcza się uzupełnienia, rozbudowy i modernizacje zabudowy celem uporządkowania. Można ewentualnie zlokalizować budynek administracyjno-usługowy dla Spółdzielni Rzemieślniczej". Natomiast w obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia 25 listopada 2009 roku, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 72, póz. 536 z dnia 25 lutego 2010r, teren na którym znajduje się przedmiotowe pomieszczenie, oznaczony jest symbolem A MS 7, dla którego w § 8 pkt 3 lit. "g" zawarto następujący zapis: dopuszcza się lokalizację budynków gospodarczych i garażowych wbudowanych w budynek mieszkalny lub integralnie z nim związanych, oraz wolnostojących o maksymalnej wysokości 5 m, dachach dwu lub jednospadowych oraz kątach pochylenia połaci dachowych do 30°, dopuszcza się ich lokalizację przy granicy z sąsiednią działką. Takie ustalenie powoduje, że nie można stwierdzić niezgodności przedmiotowego pomieszczenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta P. obowiązującym w dacie jego budowy, jak również obowiązującym obecnie, co przesądza o braku podstaw do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. o nakazie jego rozbiórki.
Nie można również stwierdzić istnienia przesłanki do nakazania rozbiórki przedmiotowego pomieszczenia na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., tj. nie można stwierdzić, ażeby pomieszczenie to powodowało niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Przedmiotowe pomieszczenie jest murowane, jego ściana usytuowana przy granicy działki i przylegająca do budynku istniejącego na działce sąsiedniej F. K., jest ścianą pełną (bez otworów) i stanowi wystarczającą przegrodę ppoż., a jednospadowy stropodach (pokryty płytkami ceramicznymi) posiada spadek w kierunku własnej działki (odprowadzenie wód z dachu na teren własnej działki). Usytuowanie tego pomieszczenia bezpośrednio przy budynku istniejącym na działce F. K. nie powoduje pogorszenia warunków użytkowych tego budynku. W obrębie bowiem ww. działek istnieje ścisła zabudowa uliczna, tzw. pierzejowa, do której nie mają zastosowania przepisy techniczno budowlane dotyczące odległości od granic. Dobudowane pomieszczenie jest w stanie technicznym dobrym i spełnia warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określone w rozporządzeniu w/s warunków technicznych. Dlatego brak jest podstaw do nakazania zmian i przeróbek na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974r., mających na celu doprowadzenie go do zgodności z przepisami.
Uznając w związku z tym niezasadność umorzenia postępowania w decyzji organu I instancji, organ II instancji na podstawie art. 138 ust. 1 pkt 2 kpa dokonał niezbędnej reformacji poprzez uchylenie jej rozstrzygnięcia i orzeczenie w to miejsce o nałożeniu na P. S. obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowolnie dobudowanej do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce Nr 365 przy ul. K. 2 w P. jego części, w postaci pomieszczenia wraz z podpiwniczeniem, usytuowanej na działce nr 182 - na podstawie art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r., w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Przepis art. 42 ust. 2 przewiduje bowiem, że poza wypadkiem określonym w ust. 1 właściwy organ administracji państwowej może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego.
Organ II instancji wyjaśnił na koniec, że sprawa zamontowanej w 1999 konstrukcji stalowej stanowiącej zadaszenie nad stropodachem samowolnie dobudowanej części, może być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Ww. konstrukcja nie determinuje bowiem użytkowania tejże części przekrytej stropodachem. Naruszenie natomiast własności nie podlega właściwości organów nadzoru budowlanego, gdyż roszczeń na tym tle strony mogą dochodzić jedynie na drodze sądowej z powództwa cywilnego.
W skardze z dnia 2 stycznia 2012 r. F. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi podniesiono następujące argumenty.
1. Samowolna rozbudowa budynku przy ulicy K. 2 w P. trwała do 1999 r., co potwierdził sam inwestor na rozprawie w dniu 16 października 2007 r.
2. W wyniku tej budowy nastąpiło pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, o jakim mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., ponieważ:
a). łaty wysunięto o 26 cm poza obrys konstrukcji stalowej,
b). wody opadowe z dachu stalowego odprowadzono na sąsiedni budynek skarżącego, dach jest wysunięty nad jego budynek, a rynna odprowadzająca wodę z dachu jest wkuta w jego budynek, co przy dużych opadach deszczu i śniegu prowadzi do zamakania ściany budynku F. K.,
c). wysunięty dach stalowy ogranicza możliwości remontu budynku skarżącego i swobodne poruszanie się po kalenicy tego domu, jak również zabudowę tej działki,
d). sporne pomieszczenie nie posiada swojej ściany i dylatacji i opiera się na sąsiednim budynku skarżącego,
3. dobudowane pomieszczenie wykorzystywane jest jako garaż, co jest niezgodne z obowiązującym w dacie rozbudowy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta P.,
4. spełnione zostały przesłanki orzeczenia rozbiórki określone w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., ponieważ wzniesiony obiekt jest niezgodny z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, tj. z § 13 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17/80 poz. 62 ze zmianami), które obowiązywało w 1994 r. Niezgodność polega na tym, że zbudowany przy granicy budynek gospodarczy będący przedmiotem postępowania przylega do sąsiedniego budynku mieszkalnego, co jest sprzeczne z powołanymi przepisami,
5. Inwestor nie spełnił warunków nałożonych na niego decyzjami Burmistrza P. z dnia [...] i Wojewody z dnia [...], w związku z czym na podstawie art. 36 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. powinna być orzeczona rozbiórka samowolnej rozbudowy. Nie zastosowanie się do zaleceń tych decyzji spowodowało wskazane w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. pogorszenie warunków użytkowych dla domu skarżącego,
6. rozbudowa, nadbudowa, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku powinny być poprzedzone ekspertyzą techniczną stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego. Samowolna rozbudowa domu mieszkalnego przy ul. K. 2 na etapie wykopów pod fundament, spowodowała osłabienie fundamentów domu skarżącego, co powoduje spękanie ścian tego budynku i grozi jego zniszczeniem.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na zarzuty skargi organ wyjaśnił, że nie wyklucza potrzeby przeprowadzenia odrębnego postępowania w stosunku do zamontowanej w 1999 r. konstrukcji stalowej w formie zadaszenia nad stropodachem, samowolnie dobudowanej na działce nr 182 części budynku mieszkalnego, znajdującego się na działce nr 365 przy ul. K. 2 w P.. W toku takiego postępowania strony będą miały zapewnioną możliwość korzystania z przysługującego im prawa czynnego w nim udziału.
Ponieważ w obrębie działek nr 182 i 183 istnieje ścisła zabudowa uliczna, tzw. pierzejowa, do której nie mają zastosowania przepisy techniczno-budowlane dotyczące odległości od granicy, nie można uznać, aby dobudowa samowolnie wykonana w 1994 r. na działce nr 182, naruszała przepisy § 13 ust. 2 zd. 2 rozporządzenia MAGTiOŚ z dnia 3 lipca 1980 r.
Wskazane przez skarżącego zdjęcia znajdujące się na k. I-7 tom III akt sprawy nie dają podstaw do uznania, że dobudowana część nie posiada własnej ściany od strony budynku skarżącego i wspiera się na jego budynku, bowiem ze znajdującej się w aktach inwentaryzacji i oceny technicznej wynika, że budynek został zbudowany zgodnie z zasadami sztuki budowlanej, a od strony budynku skarżącego istnieje ściana grubości 12 cm wykonana z bloczków betonowych i oddzielona od budynku skarżącego warstwą papy.
Odnośnie żądanej ekspertyzy organ wyjaśnił, że ekspertyza o jakiej mowa w § 206 ust. 1 i 2 rozporządzenia w/s warunków technicznych, dotyczy obiektów planowanych do rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, czy też zmian ich przeznaczenia, a zatem nie dotyczy obiektów wznoszonych samowolnie.
Odnośnie zarzutu co do niedopuszczalnej garażowej funkcji dobudowanej części budynku organ wyjaśnił, że funkcja obiektu zostaje prawnie dopuszczona dopiero po jego zalegalizowaniu w drodze decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, która to decyzja rozstrzygnie czy planowana funkcja będzie zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi ( art. 145 § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.
Ponieważ w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, będącej kontynuacją postępowania legalizacyjnego wdrożonego w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej dobudowanego do budynku mieszkalnego pomieszczenia z podpiwniczeniem, objętej decyzjami z dnia [...] i [...], zapadły wyroki sądów administracyjnych, konieczne jest odniesienie się do oceny prawnej i wskazań zawartych w tamtych wyrokach.
Oba wskazane Sądy uznały za konieczne ustalenie niewątpliwej daty zakończenia samowolnej dobudowy, która determinuje zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. Wskazana konieczność nie budzi również żadnych wątpliwości Sądu w niniejszym składzie. Zgodnie bowiem z art. 103 § 1 i 2 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego z 1994 r., do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, zgodnie z którym przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.
Akceptując dokonane przez organ II instancji ustalenie powyższej okoliczności, Sąd podzielił przede wszystkim pogląd organu, że sprawa zamontowanej w 1999 konstrukcji stalowej stanowiącej zadaszenie nad stropodachem samowolnie dobudowanej części, może być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, gdyż konstrukcja tego zadaszenia nie determinuje użytkowania części przykrytej stropodachem. Dobudowane pomieszczenie z podpiwniczeniem przykryte tym stropodachem, może bowiem funkcjonować bez stalowego zadaszenia i to mimo przyznanych przez inwestora niedogodności w użytkowaniu tego pomieszczenia związanych z przeciekaniem stropodachu. Stropodach bowiem czyli strop nad ostatnią kondygnacją budynku pełniący również funkcję dachu, stanowi jedną z typowych konstrukcji dachu zabezpieczającą budynek przed opadami atmosferycznymi. Stropodach nie traci swego charakteru również wtedy, gdy jest użytkowany jako taras.
Konsekwencją powyższego ustalenia jest przede wszystkim to, że istotną dla stwierdzenia daty zakończenia wszystkich prac przy wznoszonym obiekcie - co nakazał ustalić WSA w wyroku z dnia 28 listopada 2008 r. - była data zakończenia wszystkich prac przy dobudowie pomieszczenia z podpiwniczeniem przykrytego stropodachem, a nie data zakończenia prac przy stalowym zadaszeniu, które niespornie powstało po 1 stycznia 1995 r. Odnośnie tak sprecyzowanego przedmiotu sprawy, zasadnie organy nadzoru przyjęły, że wszystkie prace przy dobudowie tego pomieszczenia z podpiwniczeniem zostały zakończone przed 1 stycznia 1995 r. Przekonuje o tym bowiem znajdująca się w aktach sprawy na k. I-18-19 inwentaryzacja i opinia sporządzone już w styczniu 1995 r. przez mgr. inż. arch. J.M. Dokumenty te zostały dołączone do wniosku R. S. z 15 lutego 1995 r. o pozwolenie na użytkowanie dobudowanego budynku gospodarczego wraz z piwniczką na warzywa, w którym to wniosku wprost stwierdzono, że budowę zakończono przed 1 stycznia 1995 r. Przywołana dokumentacja i wynikające z niej wnioski nie zostały skutecznie podważone w toku całego postępowania. Dlatego mogły być podstawą poczynionych przez organy ustaleń co do daty zakończenia wszystkich prac przy dobudowie pomieszczenia z podpiwniczeniem przykrytego stropodachem. Ponadto należy pamiętać, że z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż w uznaniu budowy za zakończoną nie powinien przeszkadzać częściowy brak wykonania robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2010 r., II OSK 205/10, LEX 597482). Dlatego nawet przy przyjęciu, że powoływane przez skarżącego roboty budowlane przy przedmiotowej dobudowie rzeczywiście miały miejsce po 1 stycznia 1995 r., nie można uwzględnić zarzutu skarżącego dotyczącego zastosowania w sprawie nie tych przepisów, które powinny mieć w niej zastosowania.
Przedstawione wywody przekonują, że organy nadzoru budowlanego zastosowały w sprawie właściwe przepisy. Należy ponadto dodać, że zastosowanie w sprawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. zamiast przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., uzasadnione było również treścią art. 103 ust. 2 tej ustawy.
Jak stwierdzono bowiem na wstępie rozważań, sprawa zakończona zaskarżoną decyzją, była kontynuacją postępowania legalizacyjnego wdrożonego w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej dobudowanego do budynku mieszkalnego pomieszczenia z podpiwniczeniem, objętej decyzjami z dnia 29 sierpnia i [...] Postępowanie administracyjne w stosunku do przedmiotowego obiektu budowlanego zostało więc wszczęte jeszcze przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r. i nie zostało ostatecznie zakończone aż do daty zaskarżonej decyzji, co wypełnia hipotezę normy intertemporalnej zawartej w art. 103 ust. 2 zd. 1 in fine tej ustawy.
W wyroku z dnia 28 listopada 2008 r. WSA uznał za niesporne, że małżonkowie S. dopuścili się samowoli budowlanej polegającej na dobudowaniu do budynku mieszkalnego budynku gospodarczego, w związku z czym już w sierpniu 1994 r. zapadła decyzja Burmistrza P. wstrzymująca na podstawie art. 36 Prawa budowlanego z 1974r. roboty budowlane, która w wyniku odwołania została zreformowana ostateczną decyzją organu II instancji z dnia [...] w części dotyczącej nałożenia warunków wznowienia robót. W związku z tym Sąd wyraził pogląd, że organ administracji powinien po wydaniu decyzji z art. 36 Prawa budowlanego z 1974 r. rozważyć zastosowanie art. 37 tej ustawy, tj. nakazanie rozbiórki, lub w przypadku braku przesłanek z art. 37 możliwość legalizacji według art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez wcześniejsze nakazanie wykonania zmian i przeróbek, o ile zachodzi taka potrzeba, względnie zakończenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, o jakiej mowa w art. 42, po wcześniejszym stwierdzeniu, że obiekt spełnia wszystkie wymogi, od których uzależnione jest wydanie takiej decyzji.
Wykonując takie właśnie wiążące wytyczne organ nadzoru budowlanego II instancji dokonał wskazanej analizy wysnuwając z niej niewadliwe wnioski.
Prawidłowe było w szczególności ustalenie, że dobudowane pomieszczenie z podpiwniczeniem nie spełnia przesłanek rozbiórki określonych w art. 37 ust. 1 pkt. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Istotnie bowiem obiekt ten znajduje się na terenie, który zgodnie zarówno z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie jego budowy, jak i w dacie orzekania, przeznaczony jest pod tego rodzaju uzupełniającą zabudowę. Nie można przy tym zgodzić się z zarzutem skargi sprowadzającym się do twierdzenia, że dobudowane pomieszczenie stanowi garaż, co widać na dołączonym do akt zdjęciu i co jest sprzeczne z przeznaczeniem tego terenu przewidzianym w planie zagospodarowania przestrzennego miasta P.. Odnosząc się do takiego zarzutu należy zauważyć, że przetrzymywanie w tym pomieszczeniu przyczepy campingowej, która w polskich realiach klimatycznych używana jest tylko przez krótki okres w ciągu roku, nie świadczy o zamiarze używania tego pomieszczenia jako garażu. Poza tym, jak trafnie zauważono w odpowiedzi na skargę, funkcja obiektu zostaje prawnie dopuszczona dopiero po jego zalegalizowaniu w drodze decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, która rozstrzygnie czy planowana funkcja będzie zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też nie. Sposób wykorzystywania tego obiektu przed legalizacją, nie miał więc znaczenia dla oceny zgodności obiektu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego miasta P., ponieważ żadna jego funkcja nie była prawnie dopuszczona.
Trafne jest również ustalenie organu, że dobudowany obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi, ani mienia, ani też niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.). Przedmiotowe pomieszczenie jest bowiem murowane, jego ściana usytuowana przy granicy działki i przylegająca do budynku istniejącego na działce sąsiedniej F. K., jest ścianą pełną (bez otworów) i stanowi wystarczającą przegrodę przeciwpożarową, a jednospadowy stropodach (pokryty płytkami ceramicznymi) posiada spadek w kierunku własnej działki (odprowadzenie wód z dachu na teren własnej działki). Usytuowanie tego pomieszczenia bezpośrednio przy budynku istniejącym na działce F. K. nie powoduje pogorszenia warunków użytkowych tego budynku. W obrębie bowiem ww. działek istnieje ścisła zabudowa uliczna, tzw. pierzejowa, do której nie mają zastosowania przepisy techniczno budowlane dotyczące odległości od granic, co odnosi się również do zwartej zabudowy w głębi tych działek. Odnosząc się do zgłoszonych w skardze zarzutów dotyczących omawianej kwestii należy zauważyć, że większość z nich nie dotyczy bezpośrednio dobudowanego pomieszczenia z podpiwniczeniem będącego przedmiotem niniejszego postępowania, ale stalowej konstrukcji zadaszenia nad tym pomieszczeniem, która przedmiotem kontrolowanego postępowania nie była. Dotyczy to w szczególności wszystkich zarzutów domniemanego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia (wysunięcie łat poza obrys konstrukcji stalowej, wysunięcie dachu nad budynek skarżącego, wadliwe odprowadzenie wód opadowych), co miało w ocenie skarżącego świadczyć o zaistnieniu przesłanek orzeczenia rozbiórki dobudowanego pomieszczenia z podpiwniczeniem, określonych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Odnosząc się natomiast do zarzutu pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia na skutek dobudowania spornego pomieszczenia bez własnej ściany i dylatacji od strony budynku skarżącego oraz na skutek oparcia tej dobudowy na budynku sąsiada, należy stwierdzić, że zarzucane pogorszenie nie miało miejsca, ponieważ organy administracji niewadliwie ustaliły, że fakty na które powołał się skarżący w rzeczywistości nie mają miejsca.
Ze wspomnianych wyżej inwentaryzacji i opinii sporządzonych w styczniu 1995 r. przez mgr. inż. arch. J.M. wynika, że od strony budynku F. K. została wybudowana ściana z bloczków gazobetonowych grubości 12 cm, oddzielona od wykonanego z kamienia P. muru budynku skarżącego, jedną warstwą papy asfaltowej. Ustalenia tego skarżący skutecznie nie podważył, a ze zdjęć na które powołuje się w skardze można jedynie wnioskować o braku ściany spornego obiektu, ale powyżej poziomu stropodachu, a nie poniżej. Konstrukcja ścian tych budynków poniżej poziomu stropodachu nie jest bowiem na tych zdjęciach widoczna.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu skarżącego dotyczącego nie spełnienia przez inwestora warunków nałożonych na niego decyzjami Burmistrza P. z dnia [...] i Wojewody K. z dnia [...], w związku z czym na podstawie art. 36 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. powinna być orzeczona rozbiórka samowolnej rozbudowy, Sąd wyraża pogląd, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organy nadzoru budowlanego miały wynikający z wiążących wskazań zawartych w wyroku WSA obowiązek sprawdzenia istnienia wymogów określonych w art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r., a nie zaleceń zawartych w powołanych decyzjach z 1994 r. Takiej oceny natomiast organ nadzoru budowlanego II instancji dokonał, a jej wynik nie budzi zastrzeżeń Sądu. Należy ponadto zauważyć, że zalecenia zawarte w decyzjach z dnia 29 sierpnia i [...] stały się w istotnej części bezprzedmiotowe. Przykładowo wymóg przedstawienia projektu na kontynuację robót z opinią Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego dotyczącą możliwości lokalizacji spornego pomieszczenia był związany z ówczesną oceną, że dobudowany obiekt będzie użytkowany jako garaż. Skoro ta funkcja nie jest obecnie - według deklaracji inwestora - planowana, a sposób przyszłego użytkowania dobudowanego pomieszczenia będzie określony w pozwoleniu na użytkowanie, to składanie opinii Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego nie jest obecnie potrzebne. Dlatego również jej niezłożenie nie może rodzić dla inwestora negatywnych konsekwencji.
Należy podzielić również pogląd organu II instancji co do braku potrzeby uzyskania ekspertyzy technicznej stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego, o jakiej mowa w § 206 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przywołany przepis został zamieszczony w dziale V, który odnosi się do bezpieczeństwa konstrukcji w fazie projektowania i wykonywania budynków (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2008 r., II OSK 1230/07, LEX nr 510759). Ekspertyza o jakiej mówi ten przepis konieczna jest więc w wypadku obiektów planowanych do rozbudowy, nadbudowy, przebudowy oraz w przypadku zmiany ich przeznaczenia, o czym stanowi § 206 § 2 rozporządzenia w/s warunków technicznych. Nie dotyczy zatem obiektów wznoszonych samowolnie, tj. takich jak przedmiotowy.
Ponieważ w zaskarżonej decyzji zasadnie uznano, że nie zachodzą w sprawie przesłanki określone w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. warunkujące rozbiórkę samowolnie dobudowanej części budynku mieszkalnego w postaci pomieszczenia z podpiwniczeniem, ani też nie zachodzi potrzeba nakazania wykonania zmian lub przeróbek, o jakich mowa w art. 40 tej ustawy, trafnie WINB , wykonując wiążące wskazania WSA zawarte w wyroku z dnia 28 listopada 2008 r., zakończył postępowanie decyzją o jakiej mowa w art. 42 ust. 2, nakładającą na inwestora P. S. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wskazanej wyżej części jego budynku mieszkalnego. Na akceptację zasługuje też uchylenie w zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa wadliwego rozstrzygnięcia organu I instancji, co nie zostało podważone w skardze, ani też nie było kwestionowane przez pozostałe strony.
Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.