II SA/Ke 646/22

II SA/Ke 646/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-03-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Pędziwilk-Moskal
Renata Detka
Sylwester Miziołek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 61 ust. 7 pkt 2 , art. 6 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
§ 3, z § 4 ust. 1-4 , § 5 pkt 1 , § 7 ust. 4 , § 8
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 marca 2023 r. sprawy ze skargi P. S.A. w [...] oraz G. S.A. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 17 października 2022 r. znak: SKO.PZ-71/5052/387/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 17.10.2022 r. znak: SKO.PZ-71/5052/387/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. z siedzibą w W. oraz B. S.A. z siedzibą w W. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z 14.07.2022 r. znak: B.6730.8.2021 o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z realizacją urządzeń budowlanych na części działki nr ewid. A w [...], utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wniosek z dnia 16.03.2021 r. o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji, uzupełniony pismem z 6.04.2021 r., wnieśli D. i W. K. (zwani dalej "inwestorami").
Decyzją z 8.07.2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy ustalił na rzecz inwestorów warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji
Decyzją z 18.10.2021 r. SKO uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że:
- na załączniku graficznym wniosku granice terenu inwestycji wskazano techniką, która nie jest techniką trwałą (ołówkiem) na części działki nr ewid. A oraz oznaczono także ołówkiem oznaczenia literowe ABCD-A;
- organ I instancji nie udokumentował łącznego spełnienia warunków przewidzianych w tym przepisie, co jest niezbędne dla wydania pozytywnej dla inwestora decyzji. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 poz. 741 ze zm.), dalej zwanej "u.p.z.p.",
- nadesłane akta sprawy nie dokumentują ustalenia granic obszaru analizowanego, w nawiązaniu do szerokości trzykrotności frontu działki objętej wnioskiem (k. 165);
- w analizowanej sprawie organ I instancji nie ustalił szerokości frontu działki objętej wnioskiem;
- błędne wyznaczenie obszaru analizowanego dyskwalifikuje całe postępowanie w sprawie ustalenia parametrów dla nowej zabudowy;
- załącznik nr 2 do decyzji – część tekstowa wyników analizy – nie został opatrzony podpisem organu wydającego decyzję;
Wyrokiem z 7 grudnia 2021 r. o sygn. akt II SA/Ke 877/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił sprzeciw D. i W. K., podzielając ww. stanowisko SKO. W tym zakresie tut. Sąd stwierdził, że elementarne braki postępowania dowodowego przed organem I instancji powodują konieczność powrotu sprawy do organu I instancji, by w ponownie przeprowadzonym postępowaniu sporządzono odpowiadającą wymogom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej "rozporządzeniem") analizę urbanistyczną, której wyniki znajdą odzwierciedlenie w aktach sprawy. Prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej, sporządzenie w oparciu o nią projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz dokonanie stosownych uzgodnień tego projektu z właściwymi organami, zdecydowanie wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego unormowanego w art. 136 K.p.a. Zasadnie również SKO zwróciło uwagę, że na załączniku graficznym do wniosku granice terenu inwestycji wskazano techniką, która nie jest techniką trwałą (ołówkiem) oraz wskazano także ołówkiem oznaczenia literowe ABCD-A. Jakkolwiek kwestia ta, wbrew twierdzeniu SKO, nie powinna być rozstrzygana w trybie art. 64 K.p.a. należy ona bowiem do postępowania dowodowego i winna być oparta o reguły normujące to postępowanie, nie ulega wątpliwości, że brak ten winien również zostać skorygowany. Również dostrzeżenie przez SKO, że załącznik do decyzji w postaci części tekstowej analizy i wyników analizy nie został podpisany przez upoważniony organ we właściwy sposób (podpis znajduje się na pierwszej stronie), powodował konieczność uzupełnienia tego braku, a w konsekwencji – w powiązaniu z podniesionymi wyżej okolicznościami – upoważniał do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze powyższe decyzją z 14.07.2022r. Burmistrz Miasta i Gminy, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), zwanej dalej "u.p.z.p.", ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji.
SKO, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, stwierdziło że wniosek, uzupełniony ostatecznie 6.04.2021 r., określał wszystkie elementy wymagane art. 52 ust. 2 u.p.z.p., a zatem stanowił podstawę do dokonania niezbędnych uzgodnień oraz ustalenia warunków zabudowy o zakresie wymaganym art. 54 w związku z art. 64 u.p.z.p. Analiza zgromadzonego i uzupełnionego materiału wykazała, że w sprawie nie zachodzą sprzeczności z przepisami odrębnymi. Organ I instancji dokonał bardzo szczegółowej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu planowanej inwestycji także pod kątem sprzeczności z przepisami odrębnymi. W ocenie SKO, wbrew zarzutom odwołania, nie sposób skutecznie postawić zarzutu, że przedsięwzięcie inwestycyjne objęte badaną w trybie odwoławczym decyzją nie spełnia łącznie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1, pkt 1-5 u.p.z.p., bowiem przewidziane jest do realizacji na działce położonej w sąsiedztwie istniejącej zabudowy w skład której wchodzą budynki mieszkalne i gospodarcze, a zatem spełniony jest wymóg w zakresie kontynuacji funkcji. Parametry przyjęte dla nowego obiektu nie odbiegają od wskaźników istniejącej na działkach sąsiednich zabudowy w zakresie szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokości kalenicy istniejących obiektów kubaturowych, układów połaci dachu oraz powierzchni zabudowy i mieszczą się w przedziale pomiędzy ich najniższymi i najwyższymi wartościami występującymi w obszarze analizowanym. Jednocześnie w ocenie Kolegium, możliwe jest "odejście" od wartości średnich z uwagi na nieliczne obiekty znajdujące się w obszarze analizowanym oraz z uwagi na to, iż wartości te (średnie z obszaru analizowanego) tworzone są wyłącznie przez dwa budynki zabudowy jednorodzinnej oraz dwa budynki zabudowy gospodarczej. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem systemu komunikacji wewnętrznej poprzez istniejący zjazd, a istniejące i projektowane uzbrojenie terenu umożliwia przyłączenie obiektu do elementów infrastruktury technicznej na warunkach właściwych zarządców, w zakresie gwarantującym prawidłowe jego funkcjonowanie. Działka objęta decyzją znajduje się w granicach administracyjnych miasta [...], a zatem w przedmiotowej sprawie mają zastosowania postanowienia art. 10 lit. "a" ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm.). Nie naruszono wymogów wynikających z przepisów odrębnych. Ponadto, w niniejszej sprawie przed wydaniem decyzji, uzyskano wymagane uzgodnienia odpowiednich organów. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że kluczowym elementem zabudowy miejskiej są budynki i ich wzajemne relacje przestrzenne i funkcjonalne, a znaczne modyfikacje układu i formy wprowadzają dysharmonię krajobrazową. Nowa zabudowa, biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania przestrzenne, winna nawiązywać swoją wysokością właśnie do parametrów istniejącej zabudowy szeregowej, co zapewni utrzymanie istniejącego ładu przestrzennego postrzeganego z perspektywy ciągu komunikacyjnego. Jednocześnie z uwagi na nieliczną zabudowę w ww. obszarze na etapie tworzenia są wzajemne relacje przestrzenne i funkcjonalne. Uwzględniając powyższe, w ocenie organu odwoławczego, ustalone parametry dla nowej zabudowy w pełni nawiązują do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, której wnioskowana inwestycja będzie kontynuacją.
Reasumując, w ocenie SKO, organ I instancji zasadnie stwierdził i wyczerpująco udokumentował, że nowa zabudowa nie będzie różnić się od zabudowy istniejącej w wyznaczonym obszarze analizowanym ani pod względem gabarytów ani pod względem funkcji. Przeprowadzona, stosownie do obowiązujących przepisów prawa uzupełniona analiza urbanistyczno-architektoniczna wykazała, że spełnione są warunki określone art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ teren inwestycji położony jest na obszarze zabudowy pozwalającym na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; ma zapewniony dostęp do drogi publicznej; istniejące uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.
W zakresie argumentacji co do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa SKO stwierdziło, że nie można postawić zarzutu nieuzasadnionego odstępstwa od średnich wartości parametrów, w sytuacji gdy w uzupełnionej analizie zawarte jest stosowne uzasadnienie w wystarczającym zakresie. W niniejszej sprawie teren zabudowany w sposób podobny do wnioskowanego znajduje się w pobliżu terenu planowanej inwestycji. W niniejszej sprawie taką ocenę organ I instancji przeprowadził. Sporządzona w sposób prawidłowy analiza urbanistyczna stanowi podstawę do ustalenia parametrów wnioskowanej inwestycji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. S.A. w W. oraz B. S.A. w W. zarzuciły decyzji organu odwoławczego naruszenie:
- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie mogła być wydana dla terenu określonego przez inwestorów jako część działki ewidencyjnej nr A;
- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, ustalającej warunki zabudowy dla inwestorów – podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na to, że spełnili oni wszystkie wymogi ustawowe;
- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, 77 §1 i 80 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego, polegającą na przyjęciu, że inwestorzy spełnili wszystkie wymogi ustawowe i z tego powodu nie ma przeszkód w ustaleniu dla nich warunków zabudowy;
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3, § 4 ust. 1, § 5 ust. § 6 ust. 1, §7 ust. 1 rozporządzenia przez dowolne ustalenie frontu działki oraz granic obszaru analizowanego, nieustalenie linii zabudowy, przez dowolne ustalenie powierzchni zabudowy, dowolne ustalenie szerokości elewacji frontowej, dowolne ustalenie wysoko górnej krawędzi elewacji frontowej, dowolne ustalenie geometrii dachu,
- art. 153 p.p.s.a. przez niewykonanie zaleceń co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Kielcach z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 877/21.
Mając na uwadze powyższe skarżące Spółki wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak również o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 t.j.), zwanej dalej "p.p.s.a.", z uwagi na złożony w tym zakresie przez organ odwoławczy w skardze wniosek, o którym został zawiadomiony pełnomocnik skarżących Spółek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga A. S.A. oraz B. S.A. nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. W rozpatrywanej sprawie zostały bowiem spełnione wszystkie niezbędne przesłanki konieczne do wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy, określone w u.p.z.p.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja SKO, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z 14.07.2022 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z realizacją urządzeń budowlanych na części działki nr ewid. A w [...].
Jak wynika z postanowienia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach z 13.06.2022 r. o uzgodnieniu projektu ww. decyzji organu I instancji część działki nr ewid. A położona jest:
- w zasięgu strefy zagrożenia od prowadzonych robót strzałowych, tj. w strefie drgań parasejsmicznygh pochodzących od robót strzałowych wykonywanych w zakładzie górniczym "[...] V",
- w granicach terenu górniczego "[...]", ustanowionego w decyzji Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z [...] w sprawie zmiany koncesji na wydobywanie [...] z części złoża "[...]" z 12.08.2008 r., wydanej na rzecz przedsiębiorcy - A. Sp. z o.o.
Jakkolwiek w skardze nie podnoszono zarzutów związanych ze szczególnym, opisanym powyżej charakterem części terenu spornej inwestycji, to odnosząc się do ww. – pozytywnego – uzgodnienia wskazać trzeba, że w jego uzasadnieniu Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach jednoznacznie stwierdził, że cyt. "Teren inwestycji znajduje się poza strefą rozrzutu odłamków skalnych oraz poza zasięgiem strefy powietrznej fali uderzeniowej od robót strzałowych wykonywanych w zakładzie górniczym "[...]". Ponadto teren planowanej inwestycji znajduje się w odległości około 145 m od granic obszaru górniczego" (k. 427).
Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji wskazać trzeba, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 t.j.). Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Tytułem wstępu zaznaczyć trzeba, że utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane w wyniku uchylenia przez SKO (decyzją z 18.10.2021 r.) poprzednio wydanej, pozytywnej dla inwestorów, decyzji z 8.07.2021 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał m.in., że granice obszaru analizowanego nie obejmują nawet całej działki wskazanej jako teren inwestycji, a jedyny budynek mieszkalny uwidoczniony na mapach załączonych do akt sprawy znajduje się poza wyznaczonymi w niniejszej sprawie granicami obszaru analizowanego.
W tym kontekście nie mógł odnieść skutku zarzut skargi dotyczący "naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez niewykonanie zaleceń co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Kielcach z 7.12.2021 r. sygn. akt II SA/Ke 877/21" – którym oddalono skargę inwestorów na ww. kasacyjną decyzję SKO z 18.10.2021 r. Mianowicie, zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak podkreśla judykatura i doktryna wykonalność orzeczenia sądu administracyjnego łączy się ściśle z wyrażoną w art. 153 p.p.s.a. zasadą związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Stan niewykonania wyroku będzie miał miejsce w tych wszystkich sytuacjach, gdy organy administracji publicznej nie będą wywiązywały się z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy przy uwzględnieniu wytycznych zawartych w wyroku sądu administracyjnego uchylającego akt lub czynność lub stwierdzającego ich nieważność lub też wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (por. Daniel Paweł, Skomra Arkadiusz, "Zakres sądowej kontroli w sprawach ze skarg o wymierzenie organowi grzywny z tytułu niewykonania wyroku sądu administracyjnego", ZNSA 2014/6/57-72). Tymczasem w prawomocnym wyroku o sygn. akt II SA/Ke 877/21 doszło do oddalenia skargi na ww. decyzję SKO, wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Z tych też względów prawnie relewantne – w odniesieniu do obecnie rozpatrywanej sprawy – może być zdanie drugie tego ostatniego przepisu, zgodnie z którym organ (odwoławczy) przekazując sprawę, powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
U podstaw poprzedniego uchylenia pozytywnej dla inwestorów decyzji legło stwierdzenie SKO o błędnym wyznaczeniu obszaru analizowanego, zaakceptowane przez tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II SA/Ke 877/21.
W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji, wbrew zarzutom skargi, w sposób prawidłowy wyznaczył granice obszaru analizowanego – zgodnie z dyspozycją § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t.j. Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", jako że:
- granice te wyznaczono na kopii mapy przyjętej do zasobów geodezyjnych, w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów;
- szerokość frontu działki objętej decyzją określono na ok. 37,0 m, przy czym front ten ustalono jako część działki gruntu, której szerokość pozwala na jej zabudowanie w jej granicach ewidencyjnych, zatem jako obszar analizowany wyznaczono na kopii mapy w skali 1:1000 linią przerywaną zasięg wynoszący 111 m, od granic działki objętej wnioskiem.
Uzasadniając przyjęcie ww. 111-metrowego obszaru, wyznaczonego wokół granic terenu inwestycji trafnie wskazano na relatywnie dużą powierzchnię działki objętej wnioskiem. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych działka nr ewid. A ma powierzchnię 1,3592 ha (k. 19).
Jednocześnie, jak prawidłowo zauważyło SKO w odniesieniu do formułowanych w skardze zarzutów odnośnie braku ustalenia linii zabudowy, celem ustalenia linii zabudowy jest zagwarantowanie zachowania stosownej odległości budynku od pasa drogowego – ze względów bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak również właścicieli i użytkowników potencjalnej zabudowy. Tymczasem w niniejszej sprawie teren inwestycji oznaczony literami ABCDEFA przylega do drogi wewnętrznej o nr ewid. F, przez którą posiada dostęp do drogi publicznej o kategorii gminnej (działka nr ewid. G). W rezultacie organ odwoławczy prawidłowo wskazał na brak prawnego oraz urbanistycznego uzasadnienia w wyznaczeniu linii zabudowy, nie stwierdzając zarazem naruszenia któregokolwiek z wymogów § 4 ust. 1-4 ww. rozporządzenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trafnie zarazem zaak-centowano, że każdy sposób posadowienia projektowanego obiektu musi odbyć się z zachowaniem warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie spowoduje naruszenia przepisów w zakresie wymaganej minimalnej odległości od drogi publicznej określonej ustawą z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.).
Jeśli chodzi zaś o spełnienie wymogu kontynuacji funkcji i formy, to na obszarze analizowanym udokumentowano występowanie zabudowy przesądzającej o spełnieniu wymogu w tym zakresie tj. dwóch budynków mieszkalnych oraz dwóch budynków o funkcji gospodarczej, które w części graficznej analizy oznaczone zostały nr od 1 do 4. Szerokość ich elewacji frontowych mieści się w przedziale od 9,0 m do 22,5 m, przy czym dla trzech budynków wartość ta oscyluje wokół wartości wynoszącej ok. 9,7 m, dla czwartego zaś wynosi 22,5 m. W rezultacie, mając na uwadze wymogi § 5 pkt 1 rozporządzenia obliczono średnią szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym, która wyniosła 12,9 m, co przy tolerancji 20 % daje przedział od 10,3 do 15,5 m. Uwzględniono przy tym, że w najbliższym sąsiedztwie planowanego budynku mieszkalnego usytuowane są budynki, których szerokości elewacji frontowej wynoszą po 10,0 m (budynek nr 3 i 4), mając również na uwadze wniosek inwestora. W rezultacie brak podstaw by zakwestionować ustalenie szerokości elewacji frontowej projektowanej zabudowy na 11,0 m z tolerancją 20 % (przedział od 8,8 m do 13,2 m).
Podobnie, jeśli chodzi o ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, to SKO – zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, z uwagi na brak możliwości wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanej zabudowy jako przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej na działkach sąsiednich – określiło ten parametr na podstawie średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym. W tym zakresie przedstawiono wyczerpujące uzasadnienie, wskazując że wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych czterech budynków poddanych analizie mieszczą się w przedziale od ok. 2,5 do ok. 4,0 m, z czego obliczona wartość średnia wynosi 3,3 m. Trafnie przy tym powołano § 72 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 t.j.), który stanowi że minimalna wysokość w świetle pokoi w budynkach mieszkalnych wynosi 2,5 m. SKO wyjaśniło zarazem, że maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na 3,8 m – z uwagi na dopuszczenie realizacji podpiwniczenia do 1,3 m nad poziom terenu. Wskazano jednocześnie na rozproszony charakter zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym – wobec czego wywiedziono logiczny wniosek o tym, że ustalenie powyższego parametru – który mieści się w wahaniach wartości zabudowy objętej analizą – nie wpłynie negatywnie na zastany na tym obszarze ład przestrzenny.
Podobnie, jeśli chodzi o ustalenie geometrii dachu – jako dwu- i wielospadowy o nachyleniu połaci dachowych od 25° do 45°, organy działały zgodnie z § 8 rozporządzenia, uwzględniając zabudowę istniejącą na obszarze analizowanym i stwierdzając, że tak ustalone parametry nie wpłyną negatywnie na zastany ład przestrzenny – ze względu na rozproszony charakter zabudowy. W tym zakresie wskazano, że w zabudowie tej przeważają dachy dwuspadowe (budynek nr 1, 3 i 4) o prostopadłym kierunku kalenicy w stosunku do frontu działki, a kąt nachylenia głównych połaci dachowych mieści się w przedziale od ok. 5°do ok. 40°. Z kolei wysokość kalenicy mieści się w przedziale od 5,0 m do 8,0 m. Biorąc natomiast pod uwagę minimalny i maksymalny kąt nachylenia połaci dachowych (25-45°) w odniesieniu do przyjętej średniej szerokości elewacji frontowej (11,0 m) oraz minimalnej i maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (2,5-3,8m) ustalono zakres wysokości całkowitej obiektu (do kalenicy) wynoszący od 5,0 m do 9,0 m. Podkreślenia wymaga, że do akt sprawy załączono tabelaryczne zestawienie parametrów istniejących obiektów w sąsiedztwie działki wnioskowanej.
Reasumując stwierdzić trzeba, że prawidłowo sporządzono analiza wykazała, że znajdująca się w jej granicach zabudowa pozwala na określenie dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego wymagań w zakresie kontynuacji funkcji t.j. gabarytu, formy architektonicznej, wskaźników zabudowy oraz linii zabudowy, bez naruszania ładu przestrzennego przy równoczesnym spełnieniu wymogów wynikających z przepisów szczególnych. W rezultacie niezasadny jest również zarzut skargi o tym, że inwestycja nie spełnia łącznie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zwłaszcza że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem systemu komunikacji wewnętrznej poprzez istniejący zjazd, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu umożliwia przyłączenie obiektu do elementów infrastruktury technicznej na warunkach właściwych zarządców, w zakresie gwarantującym prawidłowe jego funkcjonowanie. Ponadto działka objęta decyzją znajduje się w granicach administracyjnych miasta [...], wobec czego teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Skarżące Spółki nie wykazały również, aby przedsięwzięcie naruszało wymogi wynikające z przepisów odrębnych.
W odniesieniu do zarzutów skargi co do naruszenia art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie mogła być wydana dla terenu określonego przez inwestora jako część działki ewidencyjnej nr A należy przytoczyć pogląd przedstawiony w wyroku z 15.02.2022 r. sygn. akt II OSK 712/21 (publ. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. Mianowicie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 tej ustawy (w związku z art. 64 ust. 1) wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Natomiast - w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy - przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Taka właśnie sytuacja (jak to już wyżej wskazano) zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż działka objęta decyzją znajduje się w granicach administracyjnych miasta [...], a zatem w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie postanowienia art. 10a ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm.). Zgodnie z tą regulacją przepisów rozdziału 2 (pt. "Ograniczanie przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne") nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Z kolei, jak wskazał dalej Naczelny Sąd Administracyjny, w przepisach u.p.z.p. jest mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść tych regulacji nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Wskazano również na treść art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., z którego wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka". Taka wykładnia powołanych przepisów wydaje się być w pełni zgodna z wolą ustawodawcy, o czym świadczyć może nowelizacja art. 61 u.p.z.p., która weszła w życie 3.01.2022 r. i polega na dodaniu do tego przepisu ust. 5a, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Ustawodawca konsekwentnie posługuje się tu pojęciami: "terenu", "frontu terenu". Ponadto, w omawianym, orzeczeniu wskazano również rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 17.12.2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399). Na jego mocy uchylono § 3 rozporządzenia z 26.08.2003 r., w którym odwołano się do pojęcia: "działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy". Przepis § 4 ust. 1 tego rozporządzenia uzyskał brzmienie: "1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich", podczas gdy poprzednio w przepisie tym posłużono się pojęciem: "na działce objętej wnioskiem". Analogicznie, użyte w § 6 w ust. 1 i w § 8 wyrazy "frontu działki" zastąpiono wyrazami: "frontu terenu". Przepisy te pozwalają na ustalenie kierunku wykładni, który będzie zgodny z wolą ustawodawcy. Skoro ustawodawca w odniesieniu do określenia granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zastąpił konsekwentnie pojęcie: "działki" pojęciem: "terenu", to oznacza, że decyzja ta może odnosić się nie tylko do działki (działek) jako całości, ale również części działki, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jednym ze składników prawa własności nieruchomości jest prawo właściciela do jej zagospodarowania i zabudowy zgodnie z jego wolą. Odmowa wydania właścicielowi warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działek ewidencyjnych, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, może być postrzegana jako naruszenie prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Wprawdzie właściciel może dokonać podziału działki na części wymagające i niewymagające zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze, jest to jednak zbytni formalizm, który ponadto nie spowoduje, że ochrona gruntów rolnych wyższych klas będzie bardziej skuteczna.
Wskazania również wymaga, że do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie art. 54 pkt 3 u.p.z.p., który stanowi, że w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana – co miało miejsce w niniejszej sprawie. Jak wynika ze sporządzonej przez organ I instancji analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu załączonej do akt sprawy została ona przeprowadzona w stosunku do całości działki objętej wnioskiem, niezależnie od tego że teren inwestycji obejmuje część działki nr ewid. A.
Ponadto, w rozstrzygnięciu organu I instancji zawarto warunek o treści: "Inwestycję należy zaprojektować w sposób niepowodujący ograniczeń w dostępie do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, nieograniczający dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz zapewniający ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenie elektryczne, promieniowanie a także zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby". Tak przyjęte rozwiązanie w pełni zabezpiecza ochronę interesów osób trzecich na obecnym etapie postępowania inwestycyjnego. Dopiero na następnym etapie postępowania, warunki te będą urzeczywistnione w projekcie budowlanym, stanowiącym podstawę do wydania pozwolenia na budowę. Natomiast na obecnym etapie postępowania, jak trafnie zauważyło SKO, ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie obejmuje badania inwestycji w zakresie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Nie można bowiem wkraczać w kompetencje organu administracyjno-budowlanego, który ocenia czy przedmiotowy obiekt spełnia warunki określone prawem budowlanymi w przepisach wykonawczych.
Końcowo, zauważyć trzeba, że przed wydaniem decyzji organ I instancji uzyskał wymagane uzgodnienia:
- Starosty Kieleckiego - postanowieniem z 14.06.2022 r.;
- Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Zarząd Zlewni w Sandomierzu - pismem o braku przedmiotu współdziałania z 6.06.2022 r.;
- Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach – omówionym na wstępie postanowieniem o uzgodnieniu projektu decyzji z 13.06.2022 r.;
- Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach, który nie wyraził stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, co zgodnie z art. 53 ust. 5c u.p.z.p. uznaje się za uzgodnienie decyzji;
- Geologa Powiatowego w Kielcach/Geologa Wojewódzkiego w Kielcach, który nie wyraził stanowiska w terminie dwóch tygodni od dnia otrzymania projektu decyzji – co zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uznaje się za uzgodnienie decyzji.
Mając na uwadze, że organy przeprowadzając szczegółowe, zgodne z wymogami odrębnymi, postępowania dowodowe, prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, a następnie w sposób niewadliwy dokonały jego subsumpcji do ustalonych w u.p.z.p. i rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań [...] przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, brak jest podstaw by przyjąć, że proces decyzyjny stosowania tych regulacji przebiegł nieprawidłowo i zarazem, aby wieńcząca go zaskarżona decyzja była wadliwa.
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.