II SA/Ke 643/24

II SA/Ke 643/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Jacek Kuza /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2009 nr 124 poz 1030
par.  13 ust. 2 i 3, par. 14 ust. 1 i 3
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz  dróg pożarowych
Dz.U. 2024 poz 725
art.  5 ust. 1 pkt 9, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2025 r. sprawy ze skargi K. P. i A. P. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 30 października 2024 r. [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda Świętokrzyski zaskarżoną decyzją z 30 października 2024 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty Kieleckiego z 13 września 2024 r. odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej wraz z instalacjami wewnętrznymi i elektryczną oraz zewnętrzną instalacją wodociągową i elektryczną, na działkach nr [...] i [...], obręb Ż., gmina R., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że 17 czerwca 2024 r. do Starostwa Powiatowego w Kielcach wpłynął wniosek A. P. i K. P. o udzielenie pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej wraz z instalacjami na działkach nr [...] i [...] w Ż. . Następnie na skutek wezwania organu wnioskodawcy przedłożyli akt notarialny, zgodnie z którym działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną "jako dostęp do drogi gminnej nr [...]" dla działki nr [...], objęli działkę nr [...] wnioskiem o pozwolenie na budowę oraz uzupełnili oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane o działkę nr [...].
Wydając decyzję z 13 września 2024 r. Starosta Kielecki podał, że inwestorzy
nie wykazali, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. W ocenie organu działka nr [...] nie może zostać uznana za "dojazd i dojście" do drogi publicznej, gdyż jej szerokość, wynosi około 3 m, co nie jest zgodne z przepisami.
Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji Wojewoda podał, że dla terenu, na którym zaprojektowana jest planowana inwestycja obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - uchwała nr XI/66/2015 Rady Gminy Raków z dnia 17 lipca 2015 r. w sprawie zmiany Nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Raków (Dz. Urz. Województwa Świętokrzyskiego z 2015 r. poz. 2444). Działki przeznaczone pod omawianą inwestycję leżą na terenie, dla którego jako przeznaczenie podstawowe ustalono indywidualne obiekty rekreacyjne i letniskowe. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą następujące ustalenia powyższego planu:
§ 34 - ustalenia szczegółowe - w których wyznaczono tereny indywidualnej zabudowy rekreacyjnej i letniskowej, oznaczone na rysunku miejscowego planu - między innymi - symbolem 28.2.UT1 oraz określono przeznaczenie, zasady kształtowania zabudowy, ładu przestrzennego i zagospodarowania oraz zasady obsługi komunikacyjnej dla - między innymi - terenu 28.2.UT1.
W zakresie zasad obsługi komunikacyjnej dla działki Nr 1319/10 określono, iż działka ta, położona na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 28.2.UT1 będzie obsługiwana z drogi oznaczonej na rysunku planu symbolem 28.1.KDX1 przez działkę ewidencyjną nr [...] - § 34 ust. 2 pkt 10 lit. rrrrrrrrrr.
§ 6 Ustalenia ogólne dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:
pkt 3 - minimalne odległości nowej zabudowy od istniejących i projektowanych dróg wewnętrznych oraz ciągów pieszo-jezdnych - nie wyznaczone na rysunku planu, określające dopuszczalne położenie nowych budynków i ogrodzeń w terenach, w których nie wyznaczono nieprzekraczalnych linii zabudowy, mierzone od osi tych dróg:
c) ciągi pieszo - jezdne - odległość ogrodzeń: min. 4 m,
d) ciągi pieszo - jezdne - odległość budynków: min. 8 m;
6) nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 15 m od linii brzegu powierzchniowych wód publicznych innych niż zbiorniki "Chańcza" i "Smyków", za wyjątkiem rowów, kanałów i młynówek, dla których ustala się nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości 5 m od ich brzegów - nie wyznaczone na rysunku planu; w terenach pomiędzy tymi liniami a brzegiem wód nie dopuszcza się wznoszenia nowych obiektów kubaturowych i ogrodzeń trwałych; dopuszcza się wznoszenie lekkich ogrodzeń, łatwych do demontażu w celu umożliwienia dostępu do wody na potrzeby wykonywania robót związanych z utrzymywaniem wód oraz dla ustawiania znaków żeglugowych lub hydrologiczno- meteorologicznych urządzeń pomiarowych;
§ 14 ust. 1. Ustalenia ogólne dotyczące zasad obsługi, budowy i rozbudowy systemów komunikacji. Zgodnie z pkt 1 lit. a i b układ komunikacyjny gminy stanowią drogi publiczne (lit. a) i drogi pozostałe (lit. b), między innymi - ciągi pieszo - jezdne KDX1, KDX2;
pkt. 2 - ustala się następujące zasady obsługi komunikacyjnej terenu gminy:
a) w obrębie terenów przeznaczonych do zabudowy układ drogowy zapisany w planie może być rozbudowywany o nie wyznaczone na rysunku planu odcinki dróg wewnętrznych oraz ciągów pieszo- jezdnych,
b) należy zachować pełną zgodność parametrów technicznych i przekrojów poprzecznych poszczególnych klas dróg z określonymi w przepisach odrębnych,
d) urządzenia obce nie związane z gospodarką drogową powinny być lokalizowane poza liniami rozgraniczającymi pasów drogowych, zgodnie z przepisami odrębnymi,
Dalej organ II instancji podał, że z projektu zagospodarowania omawianej inwestycji wynika, że usytuowana została ona w całości na działce nr [...], której szerokość wynosi około 3 m. Zaprojektowany budynek jest budynkiem murowanym, parterowym, z poddaszem użytkowym, niepodpiwniczonym.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty Kieleckiego, że projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany inwestycji są zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie funkcji, w zakresie zagospodarowania przestrzennego i kształtowania ładu przestrzennego terenu inwestycji, to jest działki inwestorów, oraz kształtu architektonicznego budynku. Zgodził się również z organem I instancji, że usytuowanie budynku na działce nr [...] nie narusza § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.), dalej zwanego "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych".
Organ II instancji dalej wskazał, że Starosta Kielecki, postanowieniem z 22 sierpnia 2024 r. nałożył na inwestora obowiązek zwymiarowania pasa pieszo - jezdnego, urządzonego na działce nr [...], stanowiącego połączenie działki nr [...] z drogą publiczną, ponieważ z projektu zagospodarowania działki wynika, że pas ten ma szerokość około 3 m. Wojewoda stwierdził, że brak dojazdu do działki zgodnego z przepisami uniemożliwia wydanie pozwolenia na budowę na tej działce. Zatem organ I instancji zasadnie nałożył ten obowiązek na inwestorów, ponieważ § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jednoznacznie stanowi, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo- jezdnego, pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Uzasadnienie zawarte w decyzji organu I instancji, Wojewoda przyjął jako własne.
W związku z zarzutami odwołania organ II instancji wyjaśnił, że ustalenie przeznaczenia terenów na określone cele, wskazanie zasad ich zagospodarowania i zabudowy, czyli określenie zasad kształtowania ładu przestrzennego, następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast inwestor decydując się na realizację inwestycji na terenie, dla którego ustalone jest przeznaczenie oraz parametry kształtujące zamierzony ład przestrzenny, winien przedstawić projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany zgodny z tymi ustaleniami. Ponadto organ wskazał, że dopuszczenie sytuowania dojazdu w oznaczonym miejscu nie zwalnia inwestora z zachowania innych wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych. Na tę okoliczność w miejscowym planie znalazł się stosowny zapis: "... należy zachować pełną zgodność parametrów technicznych i przekrojów poprzecznych poszczególnych klas dróg z określonymi w przepisach odrębnych ..." (§ 14 ust. 1 pkt 2 lit. b). Wojewoda dodał, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie są oceniane czynności geodezyjne, w tym podział działek zakończony wytyczeniem działki o określonej szerokości, określonej jako droga dojazdowa.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji K. P. i A. P. zaskarżonej decyzji zarzucili:
- naruszenie prawa materialnego:
a. § 14 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez jego zastosowanie,
b. § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez wadliwe niezastosowanie tego przepisu, w sytuacji, gdy bezsprzecznie przedmiotowa działka posiada dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną o szerokości ponad 3 m usytuowaną na działce, której skarżący są współwłaścicielami,
- naruszenie prawa procesowego:
a. art. 107 § 3 w związku z art. 80 kpa poprzez niedostateczne odniesienie się przez Wojewodę do argumentów odwołania, w sytuacji gdy organ II instancji jest zobligowany do ponownego merytorycznego zbadania sprawy,
b. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji z 13 września 2024 r. w sytuacji gdy decyzja ta jest niezgodna z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i jako taka nie mogła ostać się w obrocie prawnym,
c. art. 8 i art. 11 kpa poprzez prowadzenie przez organ odwoławczy postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do organów administracji oraz niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwianiu sprawy.
W uzasadnieniu skargi, jej autorzy zarzucili, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zasadzie nie odniósł się do zarzutów odwołania. Zupełnie bowiem pominął zarzut błędnie dokonanej przez Starostę wykładni § 14 ust. 1-ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Dalej wnoszący skargę podkreślili, że wydzielenie działki drogowej (drogi wewnętrznej) o szerokości nieco ponad 3 m zostało zatwierdzone ostateczną decyzją podziałową organu wykonawczego gminy, a nie jest dopuszczalny podział nieruchomości bez zapewnienia działkom wydzielanym dostępu do drogi publicznej. Okoliczność ta została zupełnie w sprawie pominięta. Skarżący dodali, że w okolicy, w której znajdują się ich działki powstało w wyniku podziałów nieruchomości wiele mniejszych działek, do których dostęp został zapewniony poprzez drogi wewnętrzne właśnie o szerokości 3m i powstało wiele budynków rekreacji indywidualnej.
Autorzy skargi zwrócili także uwagę, że w § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych ustawodawca przewidział trzy alternatywne sposoby zapewnienia dostępu działki budowlanej, na której projektowany jest budynek, do drogi publicznej. Z uregulowań tych wynika, że dojście i dojazd ma być odpowiednie do przeznaczenia budynków i sposobu ich użytkowania oraz spełniać wymogi ochrony przeciwpożarowej. Minimalna szerokość dojazdu ma mieć 3 m. Budynek rekreacji indywidualnej nie jest budynkiem "specjalnego przeznaczenia" i dojazd szerokości 3 m jest wystarczający. Nadto z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124. poz. 1030). tj. z § 13 ust. 2 wynika, że drogi pożarowe w obrębie miasta winny mieć minimalną szerokość 3,5 m, a na terenach innych niż wymienione w ust. 2 nie mniej niż 3 m (ust. 3 § 13). Bezsprzecznie zatem działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez dojazd działką nr [...], która ma szerokość nieco więcej niż 3 m. Ponadto w sposób nieuprawniony organy przyjęły, że droga wewnętrzna nie spełnia powyższych wymogów. Jeśli bowiem chodzi o § 14 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, to dotyczy on sytuacji, gdy dostęp do działki ma się odbywać przez ciąg pieszo-jezdny i wówczas ten ciąg ma mieć szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiając ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Ciąg pieszo -jezdny stanowi odrębną od drogi wewnętrznej kategorię dostępu do drogi publicznej. Trudno bowiem na drogach wewnętrznych doszukiwać się chodnika. Z kolei w § 14 ust. 3 ustawodawca wskazał, że do budynków i urządzeń, które wymagają dojazdów, funkcję dojazdów mogą spełniać też dojścia pod warunkiem, że mają szerokość nie mniejszą niż 4,5 m - czyli funkcję dojazdu mogą pełnić dojścia niebędące jezdnią w myśl § 14 ust. 1. W tej sytuacji nie sposób przyjąć, że w niniejszej sprawie nie został zapewniony dostęp prawny do drogi publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024.935 t.j. ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające przepisom prawa.
Przedmiotem skargi jest decyzja utrzymująca w mocy odmowę zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej wraz z instalacjami wewnętrznymi wod-kan i elektryczną oraz zewnętrzną instalacją wodociągową i elektryczną, na działkach nr [...] i [...], obręb 0028 Ż., gmina R.. Zasadniczym powodem podjęcia zaskarżonej decyzji było uznanie przez Wojewodę Świętokrzyskiego, że organ I instancji zasadnie w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wezwał inwestorów do usunięcia nieprawidłowości między innymi w przedłożonym projekcie zagospodarowania terenu, a w związku z niespornym niewywiązaniem się przez inwestorów z tego zobowiązania, zgodnie z art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego zasadnie odmówił uwzględnienia wniosku inwestorów.
Rozstrzygnięcie sprawy zależało więc od wyjaśnienia, czy rzeczywiście przedłożony do zatwierdzenia projekt był obarczony nieprawidłowością wskazaną przez organy obu instancji. Nieprawidłowość ta dotyczyła natomiast braku odpowiedniego dojazdu do działek budowlanych, na których skarżący inwestorzy planowali budowę przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej.
Kwestia tego dojazdu w okolicznościach niniejszej sprawy uregulowana została w zapisach obowiązującego na terenie planowanej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2024.725 t.j. ze zm.), dalej Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Infrastruktury ws. warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2022.1225 ze zm.), dalej rozp. ws. warunków techn.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Według art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Dla terenu, na którym zaprojektowano budowę przedmiotowego budynku, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Nr XI/66/2015 Rady Gminy Raków z 17 lipca 2015 r. w sprawie zmiany nr 3 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Raków (Dz.Urz. Woj. Święt. z 2015 r. poz. 2444), dalej mpzp. Zgodnie z § 34 ust. 1 tego planu, wyznacza się tereny indywidualnej zabudowy rekreacyjnej i letniskowej z dopuszczeniem usług turystycznych UT1 oznaczone na rysunku planu między innymi symbolem 28.1.UT1. Według § 34 ust. 2 pkt 1 i 2 dla tego terenu ustala się przeznaczenie podstawowe: indywidualne obiekty rekreacyjne i letniskowe, a jako przeznaczenie dopuszczalne: hotele, motele, pensjonaty, kampingi, domy wycieczkowe, schroniska, pola biwakowe, obiekty usług z zakresu handlu i gastronomii, ogólnodostępne obiekty sportu i rekreacji, budynki gospodarcze, garaże, miejsca parkingowe i postojowe, drogi, ciągi pieszo-jezdne, trasy rowerowe, obiekty, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, obiekty małej architektury, zieleń urządzona, zadrzewienia, wody powierzchniowe i urządzenia wodne. Stosownie do treści § 34 ust. 2. pkt 10 lit. rrrrrrrrrr), dla terenu, o którym mowa w ust. 1 ustala się zasady obsługi komunikacyjnej: działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]/20 położone w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] będą obsługiwane z drogi oznaczonej na rysunku planu symbolem [...] przez działkę ewidencyjną nr [...].
Istotne dla sprawy zapisy znalazły się też w § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a i b mpzp. Według nich wprowadzono ustalenia dotyczące zasad obsługi, budowy i rozbudowy systemów komunikacji. Układ komunikacyjny gminy stanowią między innymi następujące elementy: drogi pozostałe: - KDW – drogi wewnętrzne, - KDX1, KDX2 – ciągi pieszo-jezdne. Ustala się następujące zasady obsługi komunikacyjnej terenu gminy:
a) w obrębie terenów przeznaczonych do zabudowy układ drogowy zapisany w planie może być rozbudowywany o niewyznaczone na rysunku planu odcinki dróg wewnętrznych oraz ciągów pieszo-jezdnych,
b) należy zachować pełną zgodność parametrów technicznych i przekrojów poszczególnych klas dróg z określonymi w przepisach odrębnych.
Do przepisów odrębnych, o jakich mowa w przytoczonym przepisie należy § 14 ust. 1 – 3 rozp. ws. warunków techn. Zgodnie z nim: 1.Do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m.
2. Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów.
3. Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m.
Legalna definicja działki budowlanej znajduje się w § 3 pkt 1a rozp. ws. warunków techn. Według niej, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o działce budowlanej - należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego.
Z niekwestionowanych w sprawie okoliczności wynika, że decyzją Wójta Gminy Raków z 25 maja 2010 r., doszło do zatwierdzenia podziału działki nr [...] o pow. 2,0500 ha położonej w Ż., gmina R. na działki nr: [...] o pow. 763 m˛, [...] o pow. 612 m˛, [...] o pow. 611 m˛, [...] o pow. 608 m˛, [...] o pow. 606 m˛, [...] o pow. 602 m˛, [...] o pow. 600 m˛, [...] o pow. 384 m˛ , [...] o pow. 1,0500 ha. Umową darowizny z 30 sierpnia 2013 r. sporządzoną w Kancelarii Notarialnej Notariusza K. K.-C., Repertorium A nr [...], K. i A. małż. P. stali się właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 602 m˛ oraz udziału wynoszącego [...] części w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i [...] stanowiących drogę wewnętrzną między innymi do działki nr [...], jako dostęp do drogi gminnej nr [...]. W następstwie wezwania inwestorów w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do usunięcia nieprawidłowości polegających między innymi na naniesieniu i zwymiarowaniu na rysunku projektu zagospodarowania terenu pasa stanowiącego dojście i dojazd do drogi publicznej, spełniającego wymogi przepisu § 14 ust. 1 – 3 rozp. ws. warunków techn., do akt sprawy została dołączona mapa do celów projektowych, z której wynika, że działka nr [...], przez którą ma prowadzić jedyny dojazd i dojście z działki inwestorów nr [...] do drogi gminnej oznaczonej numerem [...], ma szerokość 3 metrów. Ze zdjęć złożonych przez skarżącego na rozprawie w dniu 20 lutego 2025 r. wynika przy tym, że znaczna część z działki nr [...] na odcinku około 85 metrów pomiędzy działką skarżących nr [...], a drogą gminną nr [...], została już ogrodzona z obu stron w taki sposób, że szerokość przejazdu wynosi tylko około 3 metry. Aby umożliwić przejazd pojazdów, ogrodzenia na wysokości poszczególnych działek oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], zostały cofnięte w głąb poszczególnych działek tworząc "zatoczki" z bramami umożliwiające wjazd na poszczególne działki, a także, w ograniczonym zakresie, zaparkowanie pojazdów przed wjazdem bez blokowania możliwości przejazdu innym pojazdom (mapa k. 8 projektu, zdjęcia k. 55 – 64).
Z przytoczonych zapisów mpzp wynika, że została w nim wprost przewidziana obsługa komunikacyjna działki skarżących nr [...], z drogi oznaczonej na rysunku planu symbolem [...], t.j. z działki nr [...], przez działkę ewidencyjną nr [...]. Parametry i charakter tej drogi nie zostały określone w § 34 ust. 2. pkt 10 lit. rrrrrrrrrr mpzp. Wynika on jednak jednoznacznie z innych zapisów tego planu, t.j. z § 14 ust. 1. pkt 2 lit. a i b, gdzie stwierdzono, że układ drogowy zapisany w planie może być rozbudowywany o nie wyznaczone na rysunku planu odcinki dróg wewnętrznych oraz ciągów pieszo-jezdnych, przy czym należy zachować pełną zgodność parametrów technicznych i przekrojów poprzecznych poszczególnych klas dróg z określonymi w przepisach odrębnych. Wynika z takich zapisów wyraźnie, że obsługa komunikacyjna działki skarżących może być zapewniona przy pomocy drogi wewnętrznej lub ciągu pieszo-jezdnego, przy czym ich parametry techniczne winny zachować zgodność z określonymi w przepisach odrębnych. Parametry to zostały określone w przytoczonym wyżej § 14 ust. 1 – 3 rozp. ws. warunków tech., który ma zastosowanie w sprawie również dlatego, że dotyczy zapewnienia dojścia i dojazdu między innymi do działek budowlanych. Działka skarżących oznaczona numerem 1310 natomiast, przez jej wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie, może spełniać wymogi realizacji pewnych obiektów budowlanych określone w rozporządzeniu ws. warunków tech., odrębnych przepisach i aktach prawa miejscowego.
Co do kwestii prawnego dostępu do drogi publicznej, inwestor musi wykazać, że bądź działka budowlana przylega do drogi publicznej i zagwarantowana jest możliwość lokalizacji do niej zjazdu (np. poprzez uzgodniony zjazd), bądź dostęp do drogi publicznej ma się odbywać po drodze wewnętrznej (dojazdowej), do której inwestor ma prawnie zagwarantowany dostęp oraz z której ma zapewnioną lokalizację zjazdu do drogi publicznej i która spełnia warunki techniczno-budowlane, by zakwalifikować ją jako dojście i dojazd do drogi publicznej. Tę ostatnią kwestię (aspekty techniczno-budowlane) regulują przepisy przytoczonego wyżej § Już bowiem niewywiązanie się z jednego z nałożonych obowiązków dawało organowi I instancji prawo do zastosowania art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, a więc do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. 14 rozp. ws. warunków techn. Wbrew twierdzeniom skarżących przy tym, przepis § 14 ust. 1 rozp. ws. warunków tech. nie stanowi podstawy do uznania, że działka skarżących ma zapewniony wystarczający dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną o szerokości ponad 3 m usytuowaną na działce nr [...], której są współwłaścicielami. Należy bowiem zauważyć, że regulacja zawarta w § 14 ust. 1 dotyczy zapewnienia dojść i dojazdów zarówno do działek budowlanych, jak i do budynków oraz urządzeń z nimi (tj. z budynkami) związanych. Jednak dojścia i dojazd umożliwiające dostęp do drogi publicznej muszą być odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania. Natomiast nie mniejsza niż 3-metrowa szerokość dotyczy tylko jezdni stanowiącej dojazd. Oznacza to, że nie obejmuje ona dojść. Tak więc, szerokość drogi dojazdowej może wynosić 3 m, jeżeli jest to droga przeznaczona wyłącznie do obsługi komunikacyjnej działki budowlanej. Obsługa ruchu pieszego do tej działki musi być zatem zapewniona po wyodrębnionym chodniku lub innym szlakiem komunikacyjnym. Jeżeli zaś skomunikowanie działki budowlanej ruchem pieszym i samochodowym z drogą publiczną ma się odbywać tym samym traktem, bez wyodrębnionego chodnika, szerokość takiego traktu to minimalnie 4,5 m. Na taką interpretację § 14 ust. 1 rozp. ws. warunków tech. wskazuje też wykładnia historyczna. Zgodnie z treścią ust. 1 tego przepisu w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2018 r. (w związku z treścią § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Dz. U. z 2017 r. poz. 2285) nie można zdaniem Sądu m.in. twierdzić, że wynikająca z § 1 rozporządzenia minimalna szerokość jezdni obejmuje łącznie również dojście (takie stanowisko na gruncie tego przepisu ale przed jego nowelizacją zostało wyrażone m.in. w wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 916/20), co w konsekwencji pozwalałoby na przyjęcie, że w świetle treści tego przepisu szerokość dostępu do drogi publicznej dla działki budowlanej mogłaby wynosić nie mniej niż 3 metry. Skoro zgodnie z § 14 rozporządzenia do działek budowlanych należy zapewnić dojście i dojazd, to ewentualnie zgodnie z ust. 2 tego paragrafu mogą one mieć postać ciągu pieszo-jezdnego, umożliwiającego ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów, pod warunkiem, że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 5 m (por. wyrok WSA w Gliwicach z 19 listopada 2021 r., II SA/Gl 912/21, wyrok WSA w Gdańsku z 6 lipca 2022 r. II SA/Gd 521/21, wyrok NSA z 24 kwietnia 2024 r. II OSK 615/23).
Z przytoczonych powodów Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela przywołanego w skardze poglądu NSA wyrażonego w wyrok z dnia 4 lipca 2017 r. II OSK 1921/16 na gruncie poprzedniego brzmienia § 14 ust. 1 rozp. ws. warunków tech. Natomiast również przywołany w skardze pogląd wyrażony w wyroku NSA z 13 października 2022 r. II OSK 3300/20, dotyczy zapewnienia jedynie dojazdu do drogi publicznej szlakiem ustanowionej służebności gruntowej o szerokości 3 m i też opiera się na poglądzie wyrażonym w poprzednio przywołanym wyroku NSA z 4 lipca 2017 r., nie uwzględniając zmiany brzmienia § 14 ust. 1 rozp. ws warunków tech., która nastąpiła z dniem 1 stycznia 2018 r.
Poza przedstawionymi wyżej prawnymi uwarunkowaniami braku odpowiedniego dostępu działki skarżących do drogi publicznej, warto zwrócić uwagę na cel regulacji określających minimalne szerokości dojazdu i dojścia umożliwiających dostęp do drogi publicznej. Ratio legis tych przepisów jest zapewnienie bezpieczeństwa osób korzystających z dojazdu zwłaszcza wtedy, gdy musi on pełnić równocześnie rolę dojścia. Taka sytuacja ma natomiast miejsce w niniejszej sprawie. Oprócz bowiem ogrodzonej na znacznym odcinku z obu stron drogi o szerokości 3 metrów prowadzającej do oddalonej o około 85 metrów od drogi działki skarżących, nie ma do niej innego dojazdu, czy dojścia. Trzeba też zauważyć, że oprócz działki skarżących, obok działki nr [...] znajduje się jeszcze kilkanaście innych wydzielonych działek o podobnych powierzchniach, a na części z nich zostały już wybudowane budynki, w tym takie, które mają gabaryty domów jednorodzinnych. Ponadto zgodnie z przytoczonymi wyżej zapisami obowiązującego mpzp, dopuszczalne przeznaczenie dla terenu oznaczonego na rysunku planu między innymi symbolem [...] – [...] obejmującego działkę skarżących i szereg działek sąsiednich, to między innymi: hotele, motele, pensjonaty, kampingi, domy wycieczkowe, schroniska, pola biwakowe, obiekty usług z zakresu handlu i gastronomii, ogólnodostępne obiekty sportu i rekreacji. Wskazuje to na to, że istniejący obecnie dojazd do tych działek o szerokości około 3 metrów, nie może w żadnym razie być uznany za odpowiedni do przeznaczenia i sposobu użytkowania tych działek, a przez to nie spełnia też warunku, o jakim mowa w § 14 ust. 1 rozp. ws. warunków technicznych. Równocześnie podnoszona przez skarżących okoliczność domniemanego uzyskania przez właścicieli wspomnianych domów stojących wzdłuż działki nr [...] pozwoleń na ich budowę bądź braku sprzeciwu organów administracji architektoniczno-budowlanej wobec zgłoszeń dotyczących budowy tych budynków, nie może mieć żadnego znaczenia dla oceny legalności decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie. Pomijając nawet to, że skarżący w żaden sposób nie wykazali prawdziwości podnoszonych twierdzeń co do legalności budowy tamtych budynków, to nawet potwierdzenie tej okoliczności nie może stanowić podstawy do udzielenia skarżącym wnioskowanego pozwolenia na budowę, skoro w niniejszej sprawie zostało wykazane, że przedstawiony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania terenu nie spełnia niezbędnego warunku dotyczącego zapewnienie wymaganego prawem dostępu do drogi publicznej. Również powołany w skardze jako naruszony art. 8 k.p.a. nie pozwala na stwierdzenie naruszenia przez organy administracji zasady nieodstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym, jeżeli takie rozstrzygnięcia naruszają prawo.
Nieskuteczne były również zarzuty skargi oparty na twierdzeniu, że wydzielenie działki drogowej (drogi wewnętrznej) o szerokości nieco ponad 3 metry na podstawie ostatecznej decyzji o podziale wydanej przez organ wykonawczy gminy, powinno być brane pod uwagę w niniejszej sprawie, skoro nie jest dopuszczalny podział nieruchomości bez zapewnienia działkom wydzielonym dostępu do drogi publicznej.
Zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielania działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem; nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.
Z powyższych unormowań jednoznacznie wynika, że warunkiem zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości jest zapewnienie nowo tworzonym działkom dostępu do drogi publicznej. Wprowadzenie tego warunku wiąże się z regulacjami dotyczącymi dostępu nieruchomości (działki) do drogi publicznej zawartymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawie - Prawo budowlane, tworząc z nimi spójną całość.
Nie można jednak, wbrew twierdzeniom skargi przyjąć, że skoro doszło do podziału nieruchomości, a decyzja o jego zatwierdzeniu ma walor ostateczności, to automatycznie przesądza to fakt posiadania przez działkę utworzoną w ramach podziału, dostępu do drogi publicznej. Spełnienie bowiem warunku określonego w § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jest obowiązkiem inwestora kontrolowanym w początkowej fazie procesu inwestycyjnego tj. na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Natomiast brak dostępu do drogi publicznej pomimo ostatecznej decyzji o podziale może jedynie rodzić wątpliwości co do legalności takiej decyzji. Okoliczności związane z podjęciem decyzji Wójta Gminy Raków z dnia 25 maja 2010 r. o zatwierdzeniu podziału działki nr [...] o pow. 2,0500 ha położonej w Ż., gmina R. , w wyniku którego powstała działka inwestycyjna skarżących nr [...] o pow. 602 m˛, a także działka nr [...] o pow. 384 m˛, przez którą miał być zapewniony dojazd do działki skarżących, nie były przedmiotem analizy organów w niniejszym postępowaniu, przez co nie podlegały też kontroli Sądu (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 kwietnia 2021 r. VII SA/Wa 158/21).
Nie mogły również zmienić rozstrzygnięcia sprawy powoływane przez skarżących przepisy § 13 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124. poz. 1030), dalej rozp. ws. dróg pożarowych, z których miałoby wynikać, że na terenach takich, jak objęte sprawą, droga pożarowa nie może być mniejsza niż 3 m, który to warunek jest w sprawie spełniony. Należy bowiem zauważyć, że z § 14 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 tego samego rozporządzenia wynika, że przejazdy na [...] inne tereny obudowane powinny odpowiadać następującym warunkom:
2) szerokość przejazdu nie mniejsza niż 3,6 m, w tym szerokość jezdni co najmniej 3 m. W przypadku gdy przejazd jest wykorzystywany jako stałe przejście dla pieszych, należy zapewnić dodatkowo chodnik o szerokości co najmniej 1 m. Tych warunków natomiast sporny pas nie spełnia, skoro ma szerokość 3 metrów i ma, w zamyśle inwestorów, być wykorzystywany nie tylko jako dojazd, ale i jako dojście do ich działki. Poza tym Sąd wyraża pogląd, że powołane przez skarżących przepisy rozp. ws. dróg pożarowych, nie naruszają norm zawartych w § 14 rozp. ws. warunków tech., gdyż regulacje te służą różnym celom. Gdyby przyjąć, że szerokości dróg pożarowych określone w rozp. ws. dróg pożarowych determinują wymagania dotyczące szerokości dojść i dojazdów umożliwiających dostęp z dróg publicznych do działek budowlanych oraz budynków i urządzeń z nimi związanych, to przepisy rozp. ws. warunków tech. byłyby martwe.
Z powyższych rozważań wynika, że skarżący inwestorzy, mimo zasadnego nałożenia na nich postanowieniem Starosty Kieleckiego z 22 sierpnia 2024 r. w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązku usunięcia stwierdzonych, rzeczywiście istniejących nieprawidłowości przedłożonego do zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, mimo upływu wyznaczonego terminu nie wykonali postanowienia z 22 sierpnia 2024 r. Trzeba przy tym pamiętać, że już niewywiązanie się z jednego z nałożonych obowiązków daje organowi I instancji prawo do zastosowania art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Dlatego zasadnie organ I instancji, na podstawie tego przepisu odmówił zatwierdzenia tego projektu, a także projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej, a organ II instancji prawidłowo utrzymał taką decyzję w mocy. Skoro przy tym podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.