II SA/Łd 1039/22

II SA/Łd 1039/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-03-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Jarosław Czerw
Magdalena Sieniuć /przewodniczący sprawozdawca/
Michał Zbrojewski
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Ochrona zwierząt
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 994
art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40, art. 41
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 122
art. 11a ust. 2 pkt 2, art. 11a ust. 5, art. 11a ust. 7 pkt 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 9 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw, Sędzia WSA Michał Zbrojewski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2023 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Miejskiej w Łęczycy z dnia 28 lutego 2019 r. nr VIII/47/2019 w sprawie uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Mieście Łęczyca na 2019 rok stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. a.bł.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Łęczycy w dniu 28 lutego 2019 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 i 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122 ze zm.), podjęła uchwałę nr VIII/47/2019 w sprawie uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Mieście Łęczyca na 2019 rok. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 21 marca 2019 r. pod pozycją 1707.
Prokurator Rejonowy w Łęczycy wniósł skargę na powyższą uchwałę nr VIII/47/2019 Rady Miejskiej w Łęczycy z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w mieście Łęczyca na 2019 rok, wskazując na istotne naruszenie przepisów, tj.:
1. art. 11a ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. 2022 r., poz. 572 ze zm.; powoływanej dalej jako: "u.o.z."), poprzez zaniechanie konsultacji z organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;
2. art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie wypełnienia obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i ogólnikowe uregulowanie w § 6 załącznika do uchwały kwestii dotyczącej opieki nad wolno żyjącymi kotami;
3. art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie wskazania konkretnych kwot przeznaczonych na dokarmianie wolno żyjących kotów.
Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały.
W motywach skargi Prokurator wyjaśnił, że do kompetencji rady gminy należy stanowienie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu (art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.; powoływanej dalej jako: "u.s.g."). Do zadań własnych gminy zależy zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie (art. 11 ust. 1 u.o.z.). Rada gminy wypełniając ww. obowiązek jest obowiązana określić w drodze uchwały corocznie do dnia 31 marca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten winien obejmować zagadnienia wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z.
Zdaniem Prokuratora, zaskarżona uchwała została skonsultowana z podmiotami wskazanymi w art. 11a ust. 7 pkt 1 i 3 u.o.z. To na organie gminy spoczywa obowiązek ustalenia, czy podmioty wskazane przez ustawodawcę obejmują swoim zakresem działania daną gminę. Ma on więc obowiązek ustalenia zasięgu działania tych podmiotów, a jedynie w razie ustalenia, że teren gminy nie jest objęty działaniem podmiotów spełniających przesłanki ustawowe, gmina będzie zwolniona z obowiązku zasięgnięcia opinii. Brak działającej na terenie gminy organizacji społecznej nie zwalnia bowiem z realizacji obowiązku wskazanego w ustawie, a to z tej przyczyny, że za działającą na terenie gminy należy uznać każdą organizację, która swoim zakresem działania obejmuje jej obszar. W tym kontekście jej siedziba nie ma żadnego znaczenia.
Następnie Prokurator wskazał, że stosownie do art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, została zaliczona do elementów obligatoryjnych uchwały. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy uchwalany jest na jeden rok, a w konsekwencji musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku, i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałaby dalszej konkretyzacji. Pogram stanowi podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Tymczasem, jak wskazał Prokurator, z § 6 załącznika do uchwały wynika, iż w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami program ma charakter ogólnikowy i nie realizuje celów określonych w ustawie. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych, przeznaczonych na realizację programu, z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami.
W ocenie Prokuratora, zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z. program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. W § 14 załącznika do uchwały wskazano w sposób ogólny kwotę przeznaczoną na realizację programu. W tej sytuacji nie wiadomo, czy i jakie kwoty przeznaczone zostały na realizację § 6 załącznika do uchwały.
W konkluzji Prokurator wskazał, że popiera skargę mimo, iż uchwała już nie obowiązuje, bowiem zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Prokurator wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Łęczyca wniósł o jej oddalenie, argumentując, że projekt Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Mieście Łęczyca na 2019 rok przedstawiono do zaopiniowania organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy poprzez opublikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Łęczycy. Miasto nie posiadało informacji o objęciu przez jakąkolwiek organizację społeczną zakresem swego działania terenu Miasta Łęczycy. W przypadku braku informacji o działalności bezpośrednio na terenie gminy organizacji społecznych zajmujących się ochroną zwierząt, dla realizacji obowiązku wynikającego z ar. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z., wystarczającym, ale również koniecznym, jest umieszczenie projektu programu na stronie internetowej gminy lub w BIP z informacją o możliwości zaopiniowania. Gmina uczyniła zadość temu obowiązkowi, zarzut wskazujący na naruszenie art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. w postaci w zaniechania konsultacji jest więc bezzasadny.
Następnie Burmistrz wskazał, że Program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Dotychczasowa przyjęta linia orzecznicza, w ocenie Miasta Łęczyca, w dalszym ciągu nie zapewnia pomocy potrzebującym zwierzętom. Wskazanie sztywnych kwot na np. dokarmianie kotów, nie może być wyznacznikiem gwarancji dożywienia kotów. Uchwała jest tylko programem i dopiero sytuacja panująca w gminie wyznaczy, ile środków pieniężnych będzie potrzebnych na np. dokarmianie wolno żyjących kotów. Istotą jest to, aby zgodnie z wolą ustawodawcy były zabezpieczone środki na pomoc zwierzętom oraz określenie sposobów, form pomocy. W ocenie organu, zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z. nie jest wymagane określenie sztywnych ram finansowych poprzez wskazanie konkretnych środków przeznaczonych na ten cel. Wobec tego środki finansowe na dokarmianie kotów wolno żyjących przeznaczane będą w miarę zachodzących potrzeb. Pula środków finansowych konieczna na dokarmianie kotów wolno żyjących jest trudna "z góry" do oszacowania ze względu na wahania w liczebności populacji dokarmianych zwierząt oraz ze względu na zróżnicowane warunki atmosferyczne (dokarmianie odbywa się w miesiącach zimowych), które to głównie generują potrzebę dokarmiania zwierząt dziko żyjących. Ustalając sztywne ramy finansowe dokarmiania kotów wolno żyjących, może zajść sytuacja, w której środki zostaną wydatkowane i mimo zachodzącej potrzeby dalszego wsparcia nie będzie możliwości, aby go udzielić. Ponadto istotnym jest fakt, iż dokarmianie kotów wolno żyjących opiera się również na środkach bądź karmie przekazanej przez mieszkańców lub wolontariuszy w ramach społecznych zbiórek i wsparcia przekazywanego dla schroniska miejskiego w Łęczycy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W sprawie Prokurator Prokuratury Rejonowej w Łęczycy w treści skargi zawarł wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Natomiast Burmistrz Miasta Łęczyca, działający w imieniu Rady Miejskiej w Łęczycy, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, stąd sprawa na podstawie zarządzenia z dnia 6 lutego 2023 r. została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym.
Przedmiotem kontroli Sądu w powyższym trybie jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Łęczycy z dnia 28 lutego 2019 r., nr VIII/47/2019 w sprawie uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Mieście Łęczyca na 2019 rok. Jako podstawę prawną uchwały Rada Miejska wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 i art. 41 u.s.g. oraz art. 11a u.o.z.
Rozważania dotyczące oceny legalności zaskarżonej uchwały należy poprzedzić ogólną uwagą, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, ale nie pozbawia to takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, aby cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. (por. wyroki NSA: z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1754/18; z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17; z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").
Uchwały organów samorządu terytorialnego należą do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z art. 87 ust. 2, zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przytoczony przepis jednoznacznie stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są akty prawa miejscowego. Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58). Z treścią tego konstytucyjnego przepisu koresponduje regulacja art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl której, radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Podkreślić przy tym należy, że samorząd gminny nie ma prawa do samoistnego, czyli nieposiadającego umocowania w normie ustawowej, ukształtowania podstaw prawnych własnego działania. Materialnoprawna podstawa do działania rady gminy w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego musi bowiem wynikać wprost z postanowień ustawy (delegacji ustawowej) i nie może być oparta na ogólnych przepisach zawartych w ustawach. Zgodnie z zasadą legalności (art. 7 Konstytucji RP), organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Rada gminy obowiązana jest zatem przestrzegać zakresu upoważniania ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wykraczać w materię uregulowaną ustawą.
W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, przy czym ustawa określa zasady i tryb ich wydawania. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu i z tego względu nie mogą regulować materii objętej regulacjami tego aktu, jak również zawierać postanowień pozostających z nimi w sprzeczności. Regulacje zawarte we wskazanych aktach mają bowiem na celu jedynie uzupełnienie ustawowych przepisów powszechnie obowiązujących. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla aktu prawa miejscowego, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być przy tym wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (por. D. Dąbek, op. cit., s. 135), i wskazywać powinno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 u.s.g. Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej albo generalnej. Na podstawie delegacji szczególnej stanowione są akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, na podstawie zaś delegacji ogólnej - akty porządkowe i ustrojowo-organizacyjne. Najczęściej upoważnienie szczegółowe dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych. Akt prawa miejscowego ma w tym przypadku charakter dopełniający do regulacji ustawowej. Upoważnienie szczegółowe może także polegać na ustawowym uregulowaniu szczególnego reżimu prawnego i pozostawieniu ocenie organów samorządu terytorialnego konieczności wprowadzenia lub zniesienia tego reżimu na danym terytorium.
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga Prokuratora Rejonowego w Łęczycy zasługuje częściowo na uwzględnienie.
W treści skargi Prokurator wnioskując o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały zarzucił istotne naruszenie trzech przepisów, tj. :
1. art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie konsultacji z organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;
2. art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie wypełnienia obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i ogólnikowe uregulowanie w § 6 załącznika do uchwały kwestii dotyczącej opieki nad wolno żyjącymi kotami;
3. art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie wskazania konkretnych kwot przeznaczonych na dokarmianie wolno żyjących kotów.
Za nietrafny Sąd uznał zarzut zaniechania przez organ stanowiący realizacji, wynikającego z art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. obowiązku przekazania do zaopiniowania projektu Programu działającym na obszarze gminy organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z., projekt programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy.
W ocenie Sądu, niewątpliwie niezasięgnięcie opinii organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działających na obszarze gminy, stanowi naruszenie trybu podejmowania uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Co więcej, zgodzić się należy z argumentacją zaprezentowaną w skardze, że brak działającej na terenie gminy organizacji społecznej, czy też brak wiedzy, co do powyższej kwestii, nie zwalnia z realizacji obowiązku wskazanego w ustawie. Słuszne jest także przyjęcie, że za działającą na terenie gminy należy uznać każdą organizację, która swoim zakresem działania obejmuje jej obszar i w tym kontekście jej siedziba nie ma żadnego znaczenia.
W odniesieniu do powyższej kwestii Sąd przychyla się jednak do zaprezentowanego przez organ poglądu, że w przypadku braku informacji o działalności bezpośrednio na terenie gminy organizacji społecznych zajmujących się ochroną zwierząt (brak zarejestrowanych na terenie gminy takowych organizacji), dla realizacji obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z., wystarczającym, ale też koniecznym, jest umieszczenie projektu programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na stronie internetowej gminy lub w BIP z informacją o możliwości zaopiniowania projektu w zakreślonym terminie. Czynności takiej dokonał natomiast zaskarżony podmiot - Miasto Łęczyca.
W ocenie Sądu, nie można nakładać na gminę nieograniczonego obowiązku poszukiwania działających na jej terenie organizacji społecznych, zajmujących się ochroną zwierząt. O ile gmina stwierdzi, że na jej terenie nie są zarejestrowane żadne organizacje tego typu, to uznać należy - w świetle literalnego brzmienia przepisu - że nie ma obowiązku bezpośredniego konsultowania programu. Niemniej jednak, należy mieć na uwadze i uznać za fakt notoryjny, zatem znany także organom gminy, że na terenie kraju funkcjonują organizacje o charakterze ogólnopolskim, zajmujące się ochroną zwierząt. W tym jednak wypadku przyjąć należy, że wystarczającym dla realizacji obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. będzie umieszczenie projektu programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na stronie internetowej gminy lub w BIP z informacją o możliwości zaopiniowania projektu w zakreślonym terminie.
Zdaniem Sądu, przyjęcie takiego rozwiązania nie będzie stało w sprzeczności z treścią art. 11a ust. 7 u.o.z., a zarazem stanowić będzie racjonalne rozwiązanie obowiązku opiniowania, konsultowania projektu programu z istniejącymi, działającymi na terenie kraju organizacjami społecznym zajmującymi się ochroną zwierząt. Nie każda bowiem z tych ogólnopolskich, w założeniu (co wynika z wpisu w rejestrze) organizacji w praktyce będzie obejmować swoim zasięgiem działania każdą gminę i w każdej gminie faktycznie realizować będzie zadania w zakresie ochrony zwierząt. Te organizacje, które pozostają zainteresowane i wyrażają chęć aktywnego uczestnictwa w działaniach na rzecz ochrony zwierząt w konkretnej gminie, nie zostają w żaden sposób pozbawione prawa do opiniowania projektowanego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi. W ocenie Sądu, to te organizacje - w razie zainteresowania konkretnym programem - winny wykazać się aktywnością i mając dostęp do konkretnych informacji na stronach internetowych gmin, czy w BIP zawsze będą mogły aktywnie uczestniczyć w procesie opiniowania takowych programów. Tym bardziej, że ustawodawca określił konkretne ramy czasowe, w których wzmiankowane programy są uchwalane i ustalany jest termin dla opiniowania. Nakładanie natomiast na poszczególne gminy obowiązku poszukiwania i ustalania faktu istnienia organizacji społecznych zajmujących się ochroną zwierząt, przy jednoczesnym koniecznym ustaleniu ich zakresu działania (ustaleniu, czy obejmuje także ich obszar), wykraczałoby poza zakreślone ustawowo obowiązki gminy w tym przedmiocie. Zgodzić się jedynie należy co do konieczności bezpośredniego opiniowania programów z działającymi na terenie gminy (mającymi tam swoją siedzibę) organizacjami społecznymi zajmującymi się ochroną zwierząt.
Z tych też względów za nieuzasadniony uznał Sąd zarzut naruszenia art. 11 ust. 7 pkt 2 u.o.z., poprzez zaniechanie konsultacji z organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającymi na obszarze gminy.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu Sąd przyznał rację Prokuratorowi wskazującemu, iż w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., poprzez zaniechanie wypełnienia obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i ogólnikowe uregulowanie w § 6 załącznika do uchwały kwestii dotyczącej opieki nad wolno żyjącymi kotami.
Stosownie do treści przywołanego przepisu art. 11a ust. 1 pkt 2 u.o.z., program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, została zaliczona do elementów obligatoryjnych wskazanej uchwały. Podkreślić należy, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy uchwalany jest na jeden rok, a w konsekwencji musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku, i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałaby dalszej konkretyzacji. Pogram stanowi bowiem podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji (por. wyroki WSA w Bydgoszczy: z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Bd 1280/18; z dnia 22 marca 2017 r., sygn. II SA/Bd 1353/16; CBOSA). Tymczasem w treści § 6 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, Rada Gminy ograniczyła się jedynie do wskazania, że opieka nad wolno żyjącymi kotami realizowana jest poprzez:
1) prowadzenie w okresie zimowym akcji dokarmiania;
2) wyznaczenie opiekunów kotów wolno żyjących i współpraca z nimi;
3) zapewnienie opieki weterynaryjnej na zasadach określonych w § 12;
4) zakup i wydawanie karmy wyznaczonym opiekunom kotów wolno żyjących;
5) ograniczenie populacji bezdomnych kotów poprzez ich sterylizację albo kastrację.
Zadania określone w ust. 1 - zgodnie z treścią § 6 ust. 2 załącznika do uchwały - realizowane będą przez Jednostkę Budżetową Zieleń Miejska w Łęczycy i PGKiM sp. z o.o. w Łęczycy, a koordynatorem zadań będzie Wydział Komunalny i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Łęczycy.
W ocenie Sądu w składzie niniejszym, powołana regulacja cechuje się dużym stopniem ogólnikowości. Nie wiadomo, jak mają być ustalane miejsca przebywania kotów wolno żyjących, nie ustalono częstotliwości dokarmiania kotów (poza wskazaniem, że będzie to miało miejsce w okresie zimowym), nie wskazano opiekunów, którzy mają się zajmować dokarmianiem zwierząt i których pracę koordynowałby wyznaczony wydział urzędu miejskiego. Oceny tej nie zmienia ewentualny argument dotyczący trudności związanych z określeniem miejsca pobytu wolno żyjących kotów, czy natury tychże zwierząt.
Wychodząc z powyższych przesłanek Sąd uznał, że kwestionowany przepis § 6 Programu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony zobowiązania podmiotów w nim wskazanych do sprawowania opieki nad kotami. Zbytnia ogólnikowość postanowień aktu prawa miejscowego, w którym nie wskazano sposobu ustalania miejsc przebywania wolno żyjących kotów na terenie gminy ani sposobu realizacji obowiązku ich dokarmiania poprzez określenie miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt, stanowi istotne naruszenie prawa, przesądzające o konieczności stwierdzenia nieważności tego przepisu uchwały.
Na uwzględnienie - zdaniem składu orzekającego - zasługuje także ostatni zawarty w skardze zarzut wskazujący na naruszenie art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie określenia konkretnych kwot przeznaczonych na dokarmianie wolno żyjących kotów. Z argumentacji Prokuratora zawartej w skardze wynika, że chodzi o naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z., choć Prokurator błędnie wskazał w petitum skargi na przepis art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. Zgodnie z treścią art. 11a ust. 5 u.o.z., program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Nie ulega wątpliwości, że wskazany przepis bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Zdaniem Sądu, przepis § 14 załącznika do zaskarżonej uchwały niewłaściwie realizuje delegację ustawową wynikającą z przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z.
W przywołanym przepisie ustawodawca użył zwrotu imperatywnego: "program zawiera", co wskazuje jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Na podstawie art. 11a ust. 5 u.o.z. lokalny prawodawca został zobowiązany, nie tylko do wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań program, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu.
Tymczasem, jak wynika z § 14 ust. 1 załącznika do uchwały, na kwotę 249.003,00 złotych określono wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań określonych uchwałą. Sposób wydatkowania ww. środków sprecyzowano w § 14 ust. 2 załącznika do uchwały, gdzie wskazano kwotę przeznaczoną na prowadzenie schroniska (pkt 1), kwotę przeznaczoną na ograniczenie populacji dzikich kotów poprzez ich sterylizację bądź kastrację (pkt 2) oraz kwotę przeznaczoną na zakup energii elektrycznej do schroniska (pkt 3). Przepis § 14 ust. 3 załącznika do uchwały odnosi się do sposobu finansowania kosztów transportu zwierząt do gospodarstwa, leczenia oraz utrzymania zwierząt gospodarskich.
Z lektury przywołanego przepisu § 14 załącznika do uchwały odnoszącego się do finansowania programu wynika, że organ nie określił kwoty przeznaczonej na dokarmianie wolno żyjących kotów. Odnoszący się do wolno żyjących kotów przepis § 14 ust. 2 pkt 2 załącznika do uchwały określa jedynie kwotę środków finansowych przeznaczoną na ograniczenie populacji dzikich kotów poprzez ich sterylizację bądź kastrację. Tak zatem wbrew przepisowi art. 11a ust. 5 u.o.z. zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. Kwestionowany przepis § 14 załącznika do uchwały pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. Rada nie określiła bowiem, jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na dokarmianie wolno żyjących kotów i czy w konsekwencji rzeczywiście to zadanie będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją, choć jest określone w uchwale. Rada Miejska pozostawiła zatem w tym zakresie całkowitą dowolność organowi wykonawczemu, co sprzeczne jest z istotą cytowanych przepisów. Powyższe nie wyczerpuje określenia "sposobów wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z., a przez które - jak wskazano - rozumie się konkretne formy wykorzystania środków finansowych i sposoby ich rozdysponowania.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
ał