II SA/KE 635/21

II SA/Ke 635/21 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2021-09-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /przewodniczący/
Dorota Pędziwilk-Moskal /sprawozdawca/
Krzysztof Armański
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 2264/21 - Wyrok NSA z 2022-12-20
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17 usst. 1 i ust. 1a, ust. 5 pkt 2 lit. a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151, art. 119 pkt 2.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2021 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Ke [...]
UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją z dnia 31 maja 2021 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza [...] i Gminy M. z dnia 4 lutego 2021 r. znak: [...] orzekającą o odmowie przyznania W. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji
z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem - W. A..
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że osoba wymagająca opieki - W. A. orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS
z dnia 20 kwietnia 1999 r. został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy
i niezdolnego do samodzielnej egzystencji. Kolegium ustaliło, że wyżej wymieniony pozostaje w związku małżeńskim z B. A., która nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności.
Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, w ocenie organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie została spełniona pierwsza z przesłanek wymienionych w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) zwanej dalej "ustawą", dotycząca sytuacji osoby wymagającej opieki.
Odnosząc się do powyższego, Kolegium wyjaśniło, że w wyroku z dnia 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. K [...] Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
W konsekwencji Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej instancji odmawiając przyznania skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia ze względu na fakt, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w okresie wskazanym w art. 17 ust. 1b ustawy, dopuścił się uchybienia prawa materialnego, gdyż nie wziął pod uwagę treści ww. wyroku i wydał decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną. Organ odwoławczy podniósł jednak, że samo spełnienie warunków określonych w art. 17 ust. 1 ustawy nie jest wystarczające do uznania, że wnioskodawcy przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, gdyż należy mieć na uwadze treść art. 17 ust. 5 ustawy, który określa negatywne przesłanki przyznania tego świadczenia.
Zdaniem Kolegium, kwestią sporną w niniejszej sprawie jest możliwość pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przez córkę osoby niepełnosprawnej - W. A. w sytuacji, gdy jego żona, na której ciążący obowiązek alimentacyjny w bliższej kolejności nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
Kolegium oceniło, że w badanej sprawie zaistniała przesłanka powodująca konieczność odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1a ustawy, bowiem osoba wymagająca opieki- W. A., pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona - B. A. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Kolegium, skarżąca nie wykazała zaś, aby w badanej sprawie istniały inne okoliczności przesądzające o tym, że żona W. A. nie może się nim opiekować.
Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, że okoliczności pozostawania w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie można uważać za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości - osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności. Wbrew literalnemu brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy sam fakt, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest przesądzający, gdyż istnieją takie sytuacje, w których pomimo powyższego możliwe byłoby przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny. Chodzi tu o przypadki, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej faktycznie, z przyczyn od siebie niezależnych i niewynikających z jego woli, nie jest zdolny do sprawowania nad nią opieki.
Kolegium wskazało, że przyczyny obiektywne uniemożliwiające sprawowanie opieki przez współmałżonka, to jego stan zdrowia, czy wiek, gdy jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę - obowiązek sprawowania opieki stanowiący element obowiązku alimentacyjnego, ze względu na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w dalszej i bliższej kolejności), nie ogranicza się wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać także formę świadczeń pieniężnych. Przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny nie może jednak obejmować sytuacji, w których współmałżonek osoby wymagającej opieki ma obiektywną możliwość sprawowania opieki (pozwala mu na to wiek i stan zdrowia), lecz odmawia jej sprawowania.
Rozpatrując niniejszą sprawę Kolegium stwierdziło, że jej stan faktyczny wskazuje, iż B. A. ma możliwość - obiektywnie oceniając - sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.
W. K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając jej rażące naruszenie:
- przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i brak zebrania całego materiału dowodowego, co skutkowało niedostatecznym wyjaśnieniem okoliczności faktycznych sprawy;
- prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy poprzez jego literalną wykładnię polegającą na przyjęciu, że osobie realnie sprasowującej opiekę nad osobą niepełnosprawną nienależne jest świadczenie pielęgnacyjne, w sytuacji gdy małżonek osoby niepełnosprawnej nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, pomimo, że nie sprawuje opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem.
W uzasadnieniu skargi strona powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniosła, że wykładnia celowościowa przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych winna mieć pierwszeństwo przed wykładnią językową. Zdaniem skarżącej, przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi
i wymagającymi tego wsparcia.
Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania, a także rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Jednocześnie zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym, skoro Kolegium nie sprzeciwiło się wnioskowi skarżącej o taki tryb rozpoznania sprawy.
Rozpatrując skargę w ramach powyżej zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego.
Na wstępie wskazać należy, że w sytuacji przytoczenia w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Sąd rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby istotnie wpłynąć na wynik sprawy, można przejść do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego.
W sprawie niniejszej, wbrew zarzutom skargi, ustalenia faktyczne poczynione przez organ są prawidłowe i odpowiadają zebranym dowodom. Ustalenia organu, jak również ich ocena prawna, znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zawartym w aktach administracyjnych, który był wystarczający do wydania decyzji. Sąd ustalenia te akceptuje w całości i uznaje za własne.
Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć.
W niniejszej sprawie organy nie uchybiły powyższej zasadzie.
Wbrew twierdzeniom skarżącej, w zaskarżonej decyzji nastąpiło szczegółowe opisanie stanu faktycznego sprawy. Organ przedstawił także obszerną argumentację na poparcie zajętego stanowiska. Analiza zebranego przez organ materiału dowodowego nie pozwala, zdaniem Sądu, na postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 i art. 77 k.p.a. Materiał dowodowy został przez organ zgromadzony i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są więc bezpodstawne.
Lektura akt sprawy potwierdza, że organ pierwszej instancji za pośrednictwem systemu Emp@tia w Elektronicznym Krajowym Systemie Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności z urzędu ustalił, że współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, stanowiły przepisy art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 111) powoływanej dalej jako "ustawa".
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia
9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób
o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przy czym świadczenie pielęgnacyjne, w myśl art. 17 ust. 1a ww. ustawy przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymagająca opieki - W. A. jest żonaty, zaś wnioskodawczyni W. K. jest jego córką. B. A. - żona wymagającego opieki - nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W pierwszej kolejności omawiane świadczenie pielęgnacyjne przysługuje zatem żonie W. A.. Dopiero w sytuacji, gdy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do alimentacji, tj. małżonek osoby wymagającej opieki nie może podjąć się opieki z uwagi na swój stan zdrowia, o świadczenie pielęgnacyjne wystąpić może osoba spełniająca kryteria wskazane w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy. Z tym, że ustawodawca wyraźnie wskazał, że współmałżonkiem, który nie może podjąć się opieki jest jedynie ten, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok NSA z 12 września 2014 r., sygn. akt I OSK [...], LEX nr 1569588).
Okolicznością bezsporną w omawianej sprawie jest fakt, że W. A. pozostaje w związku małżeńskim z B. A., która nie ma ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności. Powyższe prowadzi do wniosku, że W. K. nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, skoro do ww. świadczenia uprawniona jest ewentualnie w pierwszej kolejności matka skarżącej.
Podsumowując, ani w toku postępowania administracyjnego, ani też w skardze skierowanej do Sądu, skarżąca nie powołała się na żadne takie okoliczności, które wyłączałyby całkowicie możliwość sprawowania opieki nad ojcem skarżącej przez jego żonę, a co w świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego aktualizowałoby dopiero obowiązek alimentacyjny po stronie skarżącej, chodzi tu o uzyskanie przez B. A. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Rację ma zatem organ odwoławczy, że skarżącej nie może zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne.
Podkreślić należy, że dopuszczalna jest każda postać świadczeń alimentacyjnych. Obowiązek alimentacyjny może być spełniony przez wypłatę niezbędnych środków lub pokrycie koniecznych wydatków, w tym na opiekę, a nie tylko przez osobiste świadczenie. Przyjęcie odmiennego stanowiska spowodowałoby bowiem niczym nieuzasadnione przerzucenie na organy państwa kosztów związanych z opieką nad niepełnosprawną osobą, w sytuacji, gdy istnieją osoby z kręgu jej najbliższej rodziny, które w świetle obowiązujących regulacji prawnych mają względem tej osoby obowiązek pokrywania takich kosztów w ramach obowiązku alimentacyjnego, w oparciu o przepisy k.r.i.o.
Sądowi znany jest również pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazujący na możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji w sytuacji, gdy są osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki i nie legitymują się one orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale wówczas, gdy osoby zobowiązane w pierwszej kolejności nie mogą sprawować opieki z przyczyn obiektywnie nadzwyczajnych. Sąd w okolicznościach niniejszej sprawy tych poglądów nie podziela, powołując na poparcie swojego stanowiska orzeczenia NSA: z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK [...] LEX nr 3749375, z dnia 24 lutego 2021 r., sygn.. akt I OSK [...], LEX nr 3144625. W ostatnim z powołanych orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny celnie podkreślił, że: "(...) ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. z 2020 r. poz. 1359 z późn. zm.), powoływanej dalej jako k.r.o., wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są bowiem wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej."
Reasumując, okoliczności powoływane w odwołaniu, a teraz w skardze, nie aktualizują możliwości ubiegania się o wnioskowane świadczenie.
Zdaniem Sądu, skarżąca nie wskazała żadnych obiektywnie nadzwyczajnych przyczyn wskazujących na możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji. Zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, co nie oznacza jednak obowiązku poszukiwania przez organ - we własnym zakresie - szczególnych okoliczności wyłączających możliwość realizacji obowiązku alimentacyjnego żony względem męża.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.