II SA/Ke 634/23

II SA/Ke 634/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek
Jacek Kuza /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Armański
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 par. 1 pkt 2, art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 471
art. 25
Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi A. Z. i L. Z. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] września 2023 r. [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz A. Z. i L. Z. kwotę [...](pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach decyzja z 6 września 2023 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania A. i L. Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z 22 maja 2023 r. podjętej po rozpatrzeniu sprawy samowolnej przebudowy części wiaty o konstrukcji drewnianej na budynek gospodarczy na działkach o numerach ewidencyjnych.: [...], [...], [...] i [...] w obrębie 0024 przy ul. [...] w K. i nakazującej W. K. jako inwestorowi budowy drewnianej wiaty garażowej o powierzchni 25 m˛ na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...] i [...], wykonać roboty budowlane polegające na likwidacji w części wybudowanej wiaty garażowej - budynku gospodarczego o wymiarach 3,40 x 2,30 m poprzez demontaż drewnianych ścian wraz ze stolarką okienną i drzwiową oraz doprowadzeniu (odtworzeniu) w tym zakresie ww. wiaty garażowej do stanu zgodnego z dokonanym zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych z 11 czerwca 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U.2023 r. poz. 682 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji prowadzone w sprawie samowolnej przebudowy części wiaty o konstrukcji drewnianej na budynek gospodarczy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że przedstawiciele Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce przeprowadzili 9 kwietnia 2019 r. oględziny na działce przy ul. [...] w K., stwierdzając, że na działce tej istnieje budynek mieszkalny, a do budynku mieszkalnego przylega bezpośrednio wiata z pomieszczeniem gospodarczym o konstrukcji drewnianej. Z akt sprawy wynika, że działka budowlana przy ul. [...] składa się z działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...] i wszystkie te działki stanowią współwłasność małżeństwa M. i W. K. oraz małżeństwa A. i L. Z.. Wiata z pomieszczeniem gospodarczym o konstrukcji drewnianej położona jest na działkach nr: [...], [...] i [...]. Pomieszczenie gospodarcze posiada wymiary 3,40 x 2,30 m, natomiast wiata posiada wymiary po obrysie slupów wynoszące 3,04 x 6,26 m. Nad pomieszczeniem gospodarczym i częścią wiaty wykonany jest dach jednospadowy - na odcinku, na którym pomieszczenie gospodarcze i wiata przylegają do budynku mieszkalnego. Nad pozostałą częścią wiaty wykonany jest dach dwuspadowy. Wysokość części obiektu z dachem jednospadowym w najwyższym punkcie wynosi około 4,77 m, a przy okapie około 2,70 m, wysokość dwuspadowej wiaty w kalenicy wynosi około 3,70 m. Odległość ściany pomieszczenia gospodarczego i słupów wiaty od ogrodzenia z działką sąsiednią wynosi około 1,20 m.
W. K. oświadczył do protokołu oględzin, że wiatę z pomieszczeniem gospodarczym wybudował na podstawie zgłoszenia z 11 czerwca 2012 r., które obejmowało wiatę garażową i nie przewidywało pomieszczenia gospodarczego. Przy piśmie z 12 kwietnia 2019 r. przedłożył organowi I instancji dokumenty dotyczące zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto przedłożył akt notarialny z 10 marca 2005 r., Repertorium A [...], dotyczący przedwstępnej umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego i przedwstępnej umowy sprzedaży.
Pismem z 17 kwietnia 2019 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wiaty z budynkiem gospodarczym wybudowanej niezgodnie ze zgłoszeniem i obowiązującymi przepisami na działkach numer ewidencyjny: [...], [...], [...] i [...]. W trakcie tego postępowania 23 lipca 2019 r. wydał decyzję nakazującą W. K. jako inwestorowi budowy drewnianej wiaty garażowej, wykonać roboty budowlane polegające na likwidacji, w części zbudowanej wiaty garażowej, budynku gospodarczego o wymiarach 3,40 x 2,30 m poprzez demontaż drewnianych ścian wraz ze stolarką okienną i drzwiową oraz odtworzeniu w tym zakresie ww. wiaty garażowej do stanu zgodnego z dokonanym zgłoszeniem z 11 czerwca 2012 r. Rozstrzygnięcie to Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzją z 9 września 2019 r. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 15 stycznia 2020 r., II SA/Ke 907/19 uchylił decyzję z 9 września 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd wskazał, że wiata została zrealizowana na nieruchomości stanowiącej współwłasność: M. K. i W. K. oraz A. Z. i L. Z., co znajduje potwierdzenie w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością złożonym do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych z 11 czerwca 2012 r., a częścią
wiaty jest wydzielona za pomocą odeskowanych ścian zamknięta powierzchnia, co spowodowało, iż obiekt uzyskał cechy budynku gospodarczego, dobudowanego do budynku mieszkalnego i ewidentnie ta część nie może być uznana za wiatę, której dotyczy zgłoszenie zamiaru wykonania robót z 2012 r., co z kolei oznacza, że prawidłowo została uznana za samowolę budowlaną. Sąd stwierdził, że niezasadnym jest stanowisko organów, że samo doprowadzenie wiaty do stanu pierwotnego poprzez likwidację desek tworzących ściany budynku gospodarczego, doprowadzi obiekt do zgodności z przepisami, gdyż nieustalona jest kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślił, że tylko umowa przenosząca własność w formie aktu notarialnego potwierdza tytuł prawny do nieruchomości, zaś niewątpliwie znajdująca się w aktach sprawy umowa z 10 marca 2005 r. dotycząca przedwstępnej umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu i przedwstępna umowa sprzedaży tej cechy nie posiada z uwagi na zobowiązaniowy charakter. Po drugie organ nie badał, czy w dacie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na budowie wiaty (2012 r.), taki stan nadal obowiązywał. W istocie więc nie wiadomo, czy w dacie zgłoszenia budowy wiaty wszyscy współwłaściciele nieruchomości wyrazili zgodę na jej budowę, a jeżeli tak to w jakim zakresie. Sąd uznał, że organ I instancji powinien ustalić, czy inwestor dysponował tytułem prawnym do nieruchomości odpowiadającym zakresowi wykonanych przez niego robót. Wobec złożonego przez L. Z. oświadczenia, niniejsza kwestia powinna być rozpatrywana w kontekście umowy przenoszącej własność lokalu mieszkalnego, którego nabywcą był wyżej wymieniony.
W ponownym postępowaniu inwestor przedłożył akt notarialny z 10 marca 2005 r., akt notarialny z 13 stycznia 2006 r. Repertorium A [...], którym zmieniona została data zobowiązania wynikającego z umowy zawartej w akcie notarialnym z 10 marca 2005 r., akt notarialny z 4 października 2006 r. Repertorium A [...] zawierający umowę ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego i umowę sprzedaży. Z kolei A. i L. Z. przedłożyli akt notarialny z 8 sierpnia 2006 r. Repertorium A [...] zawierający umowę ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego i umowę sprzedaży.
Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. wydał decyzję z 14 sierpnia 2020 r. nakazującą W. K., jako inwestorowi budowy drewnianej wiaty garażowej z budynkiem gospodarczym, wykonać w terminie do 30 listopada 2020 r. rozbiórkę tej wiaty wraz z budynkiem gospodarczym. Organ odwoławczy decyzją z 9 października 2020 r. uchylił powyższą decyzję w części określającej termin wykonania rozbiórki, a w pozostałej części utrzymał ją w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 11 marca 2021 r., II SA/Ke 1077/20 uchylił decyzję z 9 października 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 listopada 2022 r., II OSK 1740/21 oddalił skargę kasacyjną od wyroku z 11 marca 2021 r. W wyroku z 11 marca 2021 r. Sąd stwierdził, że organy błędnie przyjęły, że inwestor nie posiadał zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, składając w czerwcu 2012 r. zgłoszenie na budowę wiaty garażowej. Sąd stwierdził, że W. K. posiadał zgodę pozostałych współwłaścicieli na budowę spornej wiaty garażowej, co równocześnie oznacza, że orzeczenie rozbiórki wiaty tylko z powodu braku takiej zgody nie mogło zostać zaakceptowane przez Sąd. Natomiast oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością nie dotyczyło wybudowania pomieszczenia gospodarczego i nie sposób uznać, aby na budowę tego pomieszczenia również została udzielona zgoda przez pozostałych współwłaścicieli. Ta budowa miała postać samowoli budowlanej, o czym zważył Sąd w sprawie II SA/Ke 907/19. Sąd wskazał, że organy mogą zastosować art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego przy przyjęciu, że inwestor dysponował nieruchomością na cele budowlane polegające na budowie wiaty jak w zgłoszeniu. To determinuje potrzebę przeanalizowania przez organy w kontekście przepisów prawa budowlanego, w jaki sposób doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem i ze zgłoszeniem z 11 czerwca 2012 r., skoro wiata garażowa została wzniesiona legalnie, a doszło do jej samowolnej przebudowy.
W ponownym postępowaniu W. K. dostarczył kopie strony z aktu notarialnego sprzedaży udziałów w nieruchomości przy ul. [...]. Z zapisu w akcie notarialnym wynikało, że M. i W. K. zobowiązali się własnym staraniem i na własny koszt wykonać decyzję lub postanowienie organu I instancji dotyczące postępowania co do wybudowanej wiaty wraz z jej przebudowaną częścią, w zakreślonym terminie wskazanym w tym rozstrzygnięciu wydanym przez ten organ, na co kupujący wyrazili zgodę.
Po analizie akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce wydał decyzję z 22 maja 2023 r. W toku postępowania odwoławczego M.
i W. K. poinformowali, że sprzedali swoje udziały w nieruchomości przy ul. [...], a na wniosek nowych właścicieli 13 maja 2023 r. rozebrali odeskowane ściany z części wiaty garażowej co doprowadziło obiekt do stanu zgodnego z dokonanym zgłoszeniem z 11 czerwca 2012 r.
Dalej Wojewódzki Inspektor podał, że ponieważ niniejsza sprawa została wszczęta 12 marca 2019 r. to musi toczyć się ona na podstawie przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r., ponadto dla oceny tej sprawy wiążąca jest ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku WSA w Kielcach z 15 stycznia 2020 r. II SA/Ke 907/19 i 11 marca 2021 r. II SA/Ke 1077/20.
Organ odwoławczy podał, że w dacie zgłoszenia zamiaru budowy wiaty, art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. stanowił, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy, art. 29 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowił w 2012 r., że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów- zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2 przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Jednocześnie art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowił, że zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3. 5-19 i 20a-21.
Zatem budowa wiaty o powierzchni zabudowy do 25 m2 wymagała zgłoszenia, przy czym zapis o możliwości budowy dwóch wiat na działce o powierzchni co najmniej 500 m2 interpretowany był rozszerzająco jako możliwość budowy jednej wiaty na działce o powierzchni co najmniej 250 m2. Na przedmiotowej działce posiadającej powierzchnię 429 m2 wolno było zatem w 2012 r. wybudować na podstawie zgłoszenia jedną wiatę o powierzchni do 25 m2 .
Następnie przytaczając treść art. 29 ust. 1 pkt 2c i pkt 2, art. 30 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 4 pkt 2 Prawa budowanego w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r., organ II instancji zauważył, że W. K. do zgłoszenia z 11 czerwca 2012 r. złożył oświadczenie stwierdzając, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prezydent Miasta Kielce, działając w zakresie swojej właściwości rzeczowej, przyjął bez sprzeciwu zgłoszenie z 11 czerwca 2012 r. dotyczące zamiaru budowy jednej wiaty o powierzchni do 25 m2 na działce o łącznej powierzchni 429 m2 i przylegającej ściśle do istniejącego budynku mieszkalnego, odległej o mniej niż 1,50 m od granicy z działką sąsiednią. Inwestor nabył prawo do zrealizowania takiej wiaty jaka opisana została w zgłoszeniu. Jednak inwestor wykonał dodatkowe roboty przy tej wiacie, polegające na obudowaniu deskami i tym samym zamknięciu części powierzchni wiaty ścianami, przez co zmienił kwalifikację części tego obiektu z wiaty na budynek gospodarczy. Wykonanie wypełnienia ścian części wiaty nie stanowi w tym przypadku budowy obiektu budowlanego w określonym miejscu, tylko stanowi przebudowę, do której zastosowanie znajdują art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Cytując art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego organ podniósł, że w niniejszym przypadku żadne roboty budowlane nie były wykonywane w dacie prowadzenia przez organ postępowania, brak było zatem podstaw do nakazania ich wstrzymania.
Organ odwoławczy podkreślił, że wiata może być w świetle znanego orzecznictwa usytuowana w odległości nawet 1,20 m od granicy. Jednak realizacja jakiegokolwiek budynku w odległości 1,20 m od granicy jest całkowicie zakazana przez przepisy, które przewidują dla budynków - w pewnych tylko przypadkach -usytuowanie albo dokładnie w granicy albo 1,5 m od granicy. Ponadto w tym przypadku budynek gospodarczy powstały z obudowania wiaty jest wyższy niż 3 m i z racji takiej wysokości w myśl § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynek ten mógłby być usytuowany tylko w odległości co najmniej 3 m od granicy działki. Oznacza to, że w chwili obecnej efekt samowolnego obudowania wiaty narusza przepisy techniczno-budowlane.
Ponadto z wyroków sądów administracyjnych wynika, że inwestor, miał uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. wykonanie wiaty, ale nie dysponował już takim prawem do wykonania na części wiaty budynku gospodarczego. Decyzja organu I instancji nakazująca demontaż ścian jest pod względem merytorycznym zasadna i zgodna z przepisami, ponieważ nakazane roboty doprowadzą obiekt do stanu zgodnego z przepisami - obiekt po wykonaniu nakazanych przeróbek z całą pewnością będzie wiatą i to odpowiadającą wiacie zgłoszonej w 2012 r. Jednak art. 52 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 19 sierpnia 2020 r. stanowił, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych
w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Przepis ten wykładany był w ten sposób, że w pierwszej kolejności obowiązkiem wynikającym między innymi z art 51 obciążany był inwestor. Ale jeśli inwestor sprzedał obiekt, to obowiązki powinny być nakładane na nowego właściciela obiektu.
W niniejszym przypadku W. K. nie był w momencie wydawania obecnie zaskarżonej decyzji współwłaścicielem nieruchomości przy ul. [...] i w jego miejsce wstąpili nowi współwłaściciele. Zatem nakazanie wykonania robót budowlanych W. K. było niewłaściwe. Jednocześnie jednak wyszło na jaw, że 13 maja 2023 r., a więc jeszcze przed wydaniem decyzji organu I instancji ściany wraz ze stolarką okienną zostały zdemontowane i tym samym odtworzona została wiata, zgodnie z dokonanym w 2012 r. zgłoszeniem. Fakt ten powoduje, że nie ma konieczności przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż nastąpiła zmiana stanu faktycznego, uwzględniająca nałożony zakres robót, w rezultacie zlikwidowano pomieszczenie gospodarcze przywracając przedmiotową wiatę do stanu ze zgłoszenia.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w toku postępowania organ wskazał, że zabudowane szczyty więźby dachowej wraz z płytami OSB pod dachem wiaty, stanowią dodatkowe usztywnienie konstrukcji wiaty i zabezpieczenie przed podwiewaniem przez wiatr konstrukcji dachowej, czyli zabezpieczenie przed oddziaływaniem parcia wiatru na pokrycie dachu od dolnej strony, zatem elementy te nie stanowią o istnieniu odrębnego pomieszczenia.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia, A. Z. i L. Z., decyzji tej zarzucili naruszenie:
- art. 141 ust. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez przyjęcie przez organ jako podstawę swojego rozstrzygnięcia błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy wskutek naruszenia reguł kontroli prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organy I i II instancji i w konsekwencji błędne uznanie, że inwestor wybudował wiatę, którą przystosował na pomieszczenie gospodarcze;
- art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wiata garażowa została wykonana w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach prawa budowlanego.
W uzasadnieniu skargi, jej autorzy zarzucili, że zostało błędnie ustalone, że budynek gospodarczy zespolony z wiatą o konstrukcji drewnianej na działkach o numerze ewidencyjnym [...] i [...] jest elementem wiaty garażowej i wystarczy demontaż drewnianych ścian, aby zlikwidować samowolę budowlaną. Wybudowane pomieszczenie gospodarcze posiada inną wysokość niż wybudowana wiata, dach jednospadowy i pomieszczenia na dwóch poziomach i nie można dostosować go do wiaty garażowej. Wyroki II SA/Ke 1077/20 i II OSK 1740/2 określają, że budynek gospodarczy jest samowolą budowlaną, a nie częścią wiaty, którą przebudowano na budynek gospodarczy. Inwestor zgłaszając budowę wiaty w 2012 r., samowolnie, inaczej niż w zgłoszeniu wybudował dwa obiekty tj. wiatę i budynek gospodarczy, które połączył ze sobą.
Błędnie także ustalono, że demontaż drewnianych ścian doprowadzi obiekt do stanu zgodnego z dokonanym zgłoszeniem z 11 czerwca 20212 r. Inwestor nie zgłaszał budowy budynku gospodarczego, w związku z czym nie można samowoli budowlanej dostosować do tego zgłoszenia. Ponadto inwestor nie wybudował wiaty i dostosował jej część na pomieszczenie gospodarcze, ale wybudował wiatę i pomieszczenie gospodarcze i połączył je ze sobą. Wiata posiada dach dwuspadowy, natomiast budynek gospodarczy jednospadowy i posiada pomieszczenia w dolnej i górnej części.
Skarżący podnieśli, że w § 6 aktu notarialnego jest mowa o wybudowaniu obiektu budowlanego w postaci garażu, a nie wiaty z budynkiem gospodarczym, jak to miało miejsce w tej sprawie. Dodali, że organ odwoławczy błędnie ustalił, że można w istniejącym obiekcie wyróżnić wiatę zgodną ze zgłoszeniem, natomiast budynek gospodarczy został zrealizowany poprzez przebudowę wiaty.
Zdaniem wnoszących skargę, organ winien przyjąć, że obiekt budowlany - budynek gospodarczy zespolony z wiatą o konstrukcji drewnianej jest samowolą budowlaną, która winna być rozpatrywana w oparciu o art. 51 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682,553,967)
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie sądowej skarżący poparli skargę, a uczestnicy T. S. i W. K. wnieśli o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, częściowo z przyczyn w niej wskazanych.
Jej przedmiotem była wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja odwoławczego organu nadzoru budowlanego, którą uchylono decyzję organu I instancji i umorzono przeprowadzone przez ten organ, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego postępowanie naprawcze, w wyniku którego nakazano inwestorowi, który przestał być właścicielem przedmiotowego obiektu budowalnego, wykonanie robót budowlanych polegających na likwidacji – w części wybudowanej wiaty garażowej – budynku gospodarczego o wymiarach 3,40 m x 2,30 m poprzez demontaż drewnianych ścian wraz ze stolarką okienną i drzwiową oraz doprowadzeniu (odtworzeniu) w tym zakresie w/w wiaty garażowej do stanu zgodnego z dokonanym zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych z dnia 11 czerwca 2012 r.
Organ II instancji wskazał dwa zasadnicze powody wydania zaskarżonej decyzji.
Pierwszy dotyczył tego, że inwestor W. K., któremu nakazano na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego wykonanie określonych robót budowlanych, nie był już w dacie podejmowania tej decyzji przez PINB dla Miasta K. współwłaścicielem nieruchomości przy ulicy [...] w K., zabudowanej przedmiotowym obiektem budowlanym, bo w jego miejsce, w drodze notarialnego zbycia udziałów we współwłasności tej nieruchomości, wstąpili nowi współwłaściciele, tj. T. S. i M. S., uznani przez organ II instancji za strony postępowania. W związku z tym organ odwoławczy, powołując się na treść art. 52 prawa budowlanego w mającym w sprawie zastosowanie brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r. (art. 25 ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz.U.2020.471), uznał, że nakazanie wykonania przedmiotowych robót budowlanych inwestorowi W. K., było niewłaściwe. Przy niespornej prawidłowości powyższych ustaleń faktycznych, które mają potwierdzenie w aktach sprawy, Sąd stwierdził jednak naruszenie przez organ odwoławczy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z wspomnianym art. 52 prawa budowlanego, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Według utrwalonych poglądów doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych, które Sąd w niniejszym składzie podziela, w pierwszej kolejności obowiązkami takimi powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie czynności nakazanych w decyzji. W sytuacji gdy inwestor utracił już prawo do dysponowania obiektem i nieruchomością na cele budowlane, nałożenie na niego obowiązku doprowadzenia tego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem mogłoby okazać się niewykonalne. Inwestor nie miałby żadnych własnych praw do zabudowanej nieruchomości, a właściciel nie byłby związany tą decyzją (por. wyroki NSA z dnia 27 marca 2007 r., II OSK 522/06, Lex nr 339391 i z dnia 6 marca 2008 r., II OSK 158/07, Lex nr 468723, Alicja Plucińska-Filipowicz (red.), Tomasz Filipowicz, Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany. LEX/El. 2023. Komentarz do art. 52 prawa budowlanego, teza 3).
Opisana wyżej sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Mimo bowiem sprzedaży przez W. K. - inwestora przedmiotowego obiektu budowlanego - udziałów w nieruchomości przy ulicy [...] w K., zabudowanej tym obiektem, nie utracił on uprawnienia do dysponowania tym obiektem na cele budowlane w zakresie objętym decyzją PINB dla Miasta K. z 22 maja 2023 r., znak: [...] Jak wynika bowiem z § 3 ust. 3 aktu notarialnego z 14 grudnia 2022 r., M. i W. małżonkowie K. sprzedający tym aktem udziały w nieruchomości przy ulicy [...] w K. zabudowanej między innymi przedmiotowym obiektem oświadczyli, że zobowiązują się własnym staraniem i na własny koszt wykonać decyzję lub postanowienie organu I instancji rozpoznającego ponownie sprawę dotyczącą postępowania co do wybudowanej wiaty wraz z jej przybudowaną częścią, w zakreślonym terminie wskazanym w tym rozstrzygnięciu wydanym przez ten organ, na co kupujący M. i T. małżonkowie S. wyrazili zgodę. Nałożenie więc obowiązku wykonania robót budowlanych określonych w decyzji PINB dla Miasta K. z 22 maja 2023 r., znak: [...] na inwestora W. K. było zgodne z art. 52 prawa budowlanego, skoro miał on od 14 grudnia 2022 r. wynikające z umowy cywilnoprawnej zobowiązaniowe uprawnienie do władania wiatą i budynkiem gospodarczym będącymi przedmiotem postępowania, właśnie w takim
zakresie, jaki został określony w decyzji organu I instancji. Można dodać że aktualność tego uprawnienia potwierdzili na rozprawie w dniu 20 grudnia 2023 r. zarówno T. S., jak i W. K.. Oznacza to, że uchylając decyzję PINB dla Miasta Kielce z 22 maja 2023 r., znak: [...] z powodu skierowania jej do inwestora, zamiast do właścicieli przedmiotowego obiektu budowlanego, organ II instancji naruszył przepis art. 52 prawa budowlanego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy.
Drugim z powodów uchylenia przez ŚWINB w Kielcach rozstrzygnięcia organu I instancji z dnia 22 maja 2023 r. było ustalenie, że jeszcze przed wydaniem tej decyzji, objęte zawartym w niej nakazem likwidacji ściany przedmiotowego obiektu wraz ze stolarką okienną zostały zdemontowane i tym samy odtworzona została wiata, zgodnie ze zgłoszeniem dokonanym w 2012 r. przez inwestora W. K.. W rezultacie zlikwidowano pomieszczenie gospodarcze przywracając przedmiotową wiatę do stanu ze zgłoszenia.
Z takim ustaleniem również nie można się zgodzić. W ocenie Sądu bowiem, organ II instancji wadliwie zinterpretował zakres robót koniecznych do doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu poprzedniego, co przewiduje zastosowany przez PINB dla Miasta Kielce przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 in fine prawa budowlanego. Organ odwoławczy zaakceptował pogląd organu I instancji, że doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu poprzedniego miało być zrealizowane poprzez likwidację – w części wybudowanej wiaty garażowej – budynku gospodarczego o wymiarach 3,40 x 2,30 poprzez demontaż drewnianych ścian wraz ze stolarką okienną i drzwiową oraz doprowadzenie (odtworzenie) w tym zakresie ww. wiaty garażowej do stanu zgodnego z dokonanym zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych z dnia 11 czerwca 2012 r. Następnie organ II instancji uznał, że taki zakres robót budowlanych został w całości zrealizowany. Odnosząc się do zarzutów odwołania przyjął przy tym, że zabudowane szczyty więźby dachowej wraz z płytami OSB pod dachem wiaty, stanowią dodatkowe usztywnienie konstrukcji wiaty i zabezpieczenie przed podwiewaniem przez wiatr konstrukcji dachowej, czyli zabezpieczenie przed oddziaływaniem parcia wiatru na pokrycie dachu od dolnej strony, przez co elementy te nie stanowią o istnieniu odrębnego pomieszczenia.
Jednak biorąc pod uwagę ustawową definicję budynku zamieszczoną w art. 3 pkt 2 prawa budowlanego (obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach), oraz niesporny i potwierdzony dokumentacją zdjęciową, w tym złożoną na rozprawie w dniu 20 grudnia 2023 r., zakres wykonanych przez inwestora W. K. robót budowlanych mających prowadzić do wykonania nakazu objętego decyzją PINB w Kielcach z 22 maja 2023 r. należy stwierdzić, że nakaz ten nie został w całości wykonany. Skoro bowiem wskazano w nim, że likwidacja budynku gospodarczego miała nastąpić poprzez demontaż drewnianych ścian wraz ze stolarką okienną i drzwiową, to nie można takiego nakazu rozumieć inaczej, niż jako obejmującego wszystkie te ściany, a nie tylko ich dolną część. Ponadto doprecyzowanie zakresu nakazanych robót budowlanych przez określenie, że mają doprowadzić do stanu zgodnego z dokonanym zgłoszeniem z 11 czerwca 2012 r., wymaga skonfrontowania sposobu i zakresu wykonania tego nakazu z tym zgłoszeniem, odczytywanym przez pryzmat legalnej definicji budynku i powszechnie akceptowanego w orzecznictwie sposobu rozumienia pojęcia wiaty. Wiata definiowana jest natomiast jako budowla wsparta na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny wiążący budowlę trwale z gruntem. Ponadto przyjmuje się, że wiata powinna posiadać lekką konstrukcję i brak wydzielenia z przestrzeni przy pomocy przegród budowlanych. Częściowe wyposażenie w ściany nie zmienia charakteru obiektu, zwłaszcza jeżeli nie stanowią one elementu konstrukcyjnego, a konstrukcja nadal pozostaje słupowa, gdy funkcję nośną spełniają słupy, nie ściany. Wiata nie może być jednak obiektem zamkniętym, a więc obudowanym ze wszystkich stron. W orzecznictwie podkreśla się też, że brak ustawowej definicji wiaty oznacza, że kwalifikacja obiektu budowlanego do tego pojęcia wymaga uwzględnienia m.in. jego funkcji. Odnieść należy się do funkcji, jaką ma ona pełnić i na jaki cel ma być wykorzystywana (por. wyroki NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. II OSK 1481/14, z dnia 7 czerwca 2017 r. o sygn. II OSK 575/17, z 26 kwietnia 2019 r. o sygn. II OSK 1091/18, z 24 września 2019 r. o sygn. II OSK 2266/18, wyrok WSA w Krakowie z 8 października 2009 r., sygn. II SA/Kr 517/09, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 października 2017 r., sygn. II SA/Sz 784/17, wyrok WSA w Warszawie z 13 grudnia 2017 r. o sygn. VII SA/Wa 453/17, wyrok WSA w Poznaniu z 10 kwietnia 2019 r. o sygn. II SA/Po 1022/18, wyrok WSA w Opolu z 24 stycznia 2019 r. o sygn. II SA/Op 408/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lutego 2023 r., sygn. IV SA/Po 814/22).
Wskazanego wyżej skonfrontowania sposobu i zakresu wykonania nakazu zawartego w decyzji PINB dla Miasta Kielce z 22 maja 2023 r. ze zgłoszeniem z 11 czerwca 2021 r., organ II instancji jednak nie dokonał, ograniczając się do oceny funkcji pozostawionych elementów budynku gospodarczego w postaci zabudowanych szczytów więźby dachowej wraz z płytami OSB pod dachem wiaty, którą to funkcję organ zakwalifikował jako usztywnienie konstrukcji wiaty i zabezpieczenie przed oddziaływaniem wiatru. Nawet ocena tej funkcji przedmiotowego obiektu jest jednak w sprawie sporna, co wynika ze sprzecznych oświadczeń stron złożonych na rozprawie w dniu 20 grudnia 2023 r. Skarżący L. Z. stwierdził bowiem, że w listopadzie 2023 r. widział kilkokrotnie, jak T. S. wchodził po drabinie do pomieszczenia budynku gospodarczego pozostawionego w górnej części wiaty z dachem jednospadowym i coś tam wnosił, a T. S. przyznając, że do pomieszczenia tego jest dostęp przez zdejmowaną płytę OSB widoczną na zdjęciu złożonym na rozprawie przez skarżącego, zaprzeczył, aby były tam składowane jakieś przedmioty, choć jest to możliwe. Zadeklarował przy tym, że może usunąć płyty OSB, natomiast nie chce usuwać górnej części deskowania wiaty.
Pomijając jednak nawet sporną kwestię funkcji pozostawionej części zabudowy przedmiotowej wiaty (która niespornie może być wykorzystywana jako pomieszczenie gospodarcze), nie można mieć w ocenie Sądu wątpliwości co do tego, że organ II instancji wadliwie uznał za wiatę zamkniętą ze wszystkich stron część przedmiotowego obiektu budowlanego, do której jest wejście, który to obiekt jest trwale związana z gruntem poprzez zakotwione w podłożu słupy, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada dach. Prawidłowo ustalone cechy tego obiektu wskazują bowiem na to, że jest to budynek w rozumieniu legalnej definicji z art. 3 pkt 2 prawa budowlanego.
Wadliwe ustalenie przez organ II instancji, że nakaz doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu poprzedniego nałożony w decyzji organu I instancji, został w całości wykonany, stanowi o naruszeniu w zaskarżonej decyzji przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na bezpodstawnym uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu w całości postępowania pierwszej instancji. Trzeba bowiem przypomnieć, że kwestia umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji nie została uregulowana w komentowanym przepisie, i przyjąć, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji (art. 140 k.p.a.), czyli przepis art. 105 k.p.a. W tym kierunku zmierzają piśmiennictwo i orzecznictwo, które zgodnie przyjmują, że organ odwoławczy może wydać taką decyzję tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe (Zarys procesu, 1989, s. 167; B. Adamiak [w:] Komentarz, 1996, s. 590), przy czym chodzi tu o tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania pierwszoinstancyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Umorzenie postępowania przez organ odwoławczy w wypadku uchylenia decyzji organu I instancji jest dopuszczalne tylko w zw. z art. 105 k.p.a. Jeżeli natomiast mimo uchylenia decyzji organu I instancji wniosek skarżącego nie stracił swej aktualności i nie został rozstrzygnięty co do istoty, to postępowanie w sprawie nie stało się bezprzedmiotowe (por. Andrzej Wróbel (w:) Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. LEX/el. 2023. Komentarz do art. 138 k.p.a., teza 5, wyroki NSA w Warszawie z 9 stycznia 1985 r., III SA 1105/84 oraz z z 11 czerwca 1981 r., SA 1031/81, ONSA 1981/1, poz. 60).
Ponieważ ze wskazanych wyżej powodów o bezprzedmiotowości postępowania przeprowadzonego przez PINB dla Miasta Kielce nie może być mowy, wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, obok wskazanych wyżej naruszeń prawa materialnego, również spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego błędnego ustalenia w sprawie, że na podstawie zgłoszenia z 11 czerwca 2012 r. inwestor wybudował wiatę i dostosował jej część na pomieszczenie gospodarcze, choć w rzeczywistości wybudował dwa obiekty, tj. wiatę i budynek gospodarczy, które następnie połączył ze sobą – należy wyjaśnić, że nie był on zasadny. Przesądza o tym wiążąca organy administracji i sądy administracyjne (art. 153 p.p.s.a.) ocena prawna zaprezentowana w uzasadnieniach wyroków WSA w Kielcach z 15 stycznia 2020 r., II SA/Ke 907/19, z 11 marca 2021 r., II SA/Ke 1077/20 i NSA z 15 listopada 2022 r., II OSK 1740/21. Zgodnie z nią natomiast, wykonanie przy budowie wiaty dodatkowych robót polegających na obudowaniu części wiaty deskami i tym samym zamknięciu części
powierzchni wiaty ścianami umożliwia organowi kwalifikację ww. robót jako przebudowę obiektu i uzasadnia podjęcie działań w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb. Spełnione zostały nadto przesłanki wymienione w art. 51 ust. 7 Pb. Taka wiążąca ocena zdeterminowała również prawidłowość trybu postępowania przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego.
Następstwem niniejszego rozstrzygnięcia jest powrót sprawy na etap postępowania prowadzonego przez organ drugiej instancji, który kierując się wskazaniami wynikającymi z niniejszego wyroku, treścią obowiązujących unormowań prawnych oraz ewentualnie zmienionym stanem faktycznym sprawy, podejmie stosowne rozstrzygnięcie.