II SA/Ke 633/24

II SA/Ke 633/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /przewodniczący/
Beata Ziomek
Jacek Kuza /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1it. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 40 ust. 1 pkt 1 lit. b
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 10 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Karolina Chrapkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2025 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach Wiesławy Klimontowicz sprawy ze skargi R. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 2 października 2024 r. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach na rzecz R. K. kwotę [...](pięćset dwadzieścia siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Świętokrzyski Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach decyzją z 2 października 2024 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania R. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z 11 lipca 2024 r., którą umorzono postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu nowego wieńca żelbetowego na strychu budynku mieszkalno-usługowego dwukondygnacyjnego przy ul. [...] w K. od strony ul. [...] i ul. [...], gdyż okazało się, że roboty prowadzone są legalnie na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z 11 października 2006 r., znak: [...], a w tej sytuacji kolejne postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725) – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce postanowieniem z 19 lipca 2023 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy wykonywaniu wieńca żelbetowego na strychu budynku mieszkalno-usługowego dwukondygnacyjnego przy ul. [...] w K. od strony ul. [...] i ul. [...], ze względu na wykonywanie tych robót bez wymaganego pozwolenia na budowę, z jednoczesnym nakazem zabezpieczenia w terminie natychmiastowym wstrzymanych robót budowlanych przed ujemnymi wpływami atmosferycznymi i przed dostępem osób niepowołanych. Następnie zawiadomił strony o wszczęciu postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Postanowieniem z 25 września 2023 r. ŚWINB w K. uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z 11 października 2006 r., którą zatwierdzono projekt budowlany zamienny i udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy remoncie budynku przy ul. [...] w K.. Organ odwoławczy nakazał wyjaśnić, czy decyzja z 11 października 2006 r. może stanowić podstawę prawną do wykonywania robót obecnie realizowanych przez inwestora.
Decyzją z 18 grudnia 2023 r. organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych uznając, że roboty te prowadzone są legalnie na podstawie decyzji z 11 października 2006 r. Decyzja ta została uchylona rozstrzygnięciem ŚWINB z 22 lutego 2024 r. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ wskazał, że samo powoływanie się na decyzję z 11 października 2006 r. jest niewystarczającą przesłanką do umorzenia postępowania w sprawie wykonywanych robót. Wobec powyższego PINB dla Miasta K. przeprowadził 9 kwietnia 2024 r. oględziny w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu nowego wieńca żelbetowego na strychu budynku przy ul. [...]. W ich wyniku ustalono, że wykonano nowy żelbetowy wieniec z częścią gzymsu na całym odcinku jednopiętrowego budynku od strony ul. [...]. Wieniec zachodzi na narożnik od strony ul. [...], z pozostawieniem otworu - przerwy ok. 40 cm pomiędzy nowym wieńcem, a starą ścianką kolankową i starym gzymsem. W mieszkaniu nr [...] na suficie widoczny był bardzo duży zaciek po zalaniu. Sufit był ugięty i popękany, a podłoga z klepki drewnianej zniszczona na skutek zalania i pozapadana. W aktach sprawy organu I instancji znajduje się protokół z przyjęcia ustnie złożonych wyjaśnień 19 kwietnia 2024 r. przez kierownika budowy robót remontowych prowadzonych w powyższym budynku, który oświadczył, że roboty te polegające na wykonaniu nowego wieńca żelbetowego wraz z gzymsem na budynku dwukondygnacyjnym prowadzone są na podstawie decyzji PINB z 11 października 2006 r. i zgodnie z projektem budowlanym. Projekt został uzgodniony z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w Kielcach jako załącznik do decyzji Nr [...] z 17 listopada 2005 r. i obejmuje on cały budynek przy ul. [...] tj. budynek wyższy czterokondygnacyjny i budynek niższy dwukondygnacyjny, na którym obecnie jest wykonywany nowy wieniec żelbetowy wraz z gzymsem.
W trakcie trwania postępowania organ uzyskał od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach w piśmie z 24 maja 2024 r. informację, że decyzją z 20 sierpnia 2004 r. zezwolono J. K. na prace zgodnie z "Projektem budowlanym remontu elewacji, wymiany pokrycia dachowego na kamienicy Nr [...] przy [...] w K.". Dokumentacja ta obejmuje cały kompleks [...] 5, a zakres prac przy elewacjach określono w następujący sposób: remont elewacji (...) będzie polegał na uzupełnieniu uszkodzonych fragmentów gzymsu i pozostałych elementów zdobniczych. Wskazano również, że według opinii Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (opartej na wyroku WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2013 r., VII SA/ Wa 2579/12), ww. decyzja nie zawierająca terminu ważności - nadal pozostaje w obrocie prawnym. Ponadto poinformowano, że sprawa wieńca żelbetowego była uwzględniona w decyzji ŚWKZ z 3 października 2005 r. Dotyczyła tylko jednej z kamienic w ww. kompleksie - przy ul. [...]. Decyzja ŚWKZ z 17 listopada 2005 r. zezwalała na wykonanie prac przy części kamienicy R. 5 (z fasadą od ul. [...]), zgodnie z projektem budowlanym "Remont kamienicy przy [...] 5 wraz z modernizacją konstrukcji dachu — Aneks". Końcowo w piśmie podano, że ŚWKZ nie kwestionuje zasadności wykonania prac przy ww. gzymsie wieńczącym i nie ma zastrzeżeń co do architektonicznej strony wykonania wieńca żelbetowego z gzymsem wieńczącym (profile gzymsu zostały odtworzone).
Dalej organ odwoławczy stwierdził, że roboty budowlane związane z wykonaniem nowego wieńca żelbetowego budynku mieszkalno-usługowego dwukondygnacyjnego,wykonywane są na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z 11 października 2006 r. W tej decyzji PINB dla Miasta Kielce uchylił własną decyzję z 11 października 2005 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy remoncie budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] polegającym na wymianie pokrycia dachowego wraz z montażem okien połaciowych i lukarn oraz wymianie elementów więźby dachowej wraz z wykonaniem nowego wieńca żelbetowego pod murłaty wokół całego budynku i zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy remoncie budynku przy ul. [...] polegającym na wymianie pokrycia dachowego wraz z montażem okien połaciowych i lukarn oraz wymianie elementów więźby dachowej wraz z wykonaniem nowego wieńca żelbetowego pod murłaty wokół całego budynku. Załącznik do projektu budowlanego zamiennego stanowiła decyzja nr [...] Ś. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 17 listopada 2005 r., którą zezwolono na wykonanie prac przy części kamienicy ul. [...] w zakresie zgodnym z ww. projektem budowlanym "Remont kamienicy przy [...] 5 wraz z modernizacją konstrukcji dachu - Aneks". Co prawda ŚWKZ w K. w piśmie z 24 maja 2024 r., wskazał, że decyzja z 17 listopada 2005 r. zezwalała na wykonanie prac dotyczących tylko części dwupiętrowej kompleksu zabudowy określanej jako [...] 5 od strony ul. [...], jednak w dalszej części pisma wyjaśniono, że organ konserwatorski opiniuje pozytywnie wykonane prace związane z wykonaniem nowego wieńca, który był w złym stanie technicznym.
Zdaniem organu odwoławczego oznacza to, że organ konserwatorski akceptuje wykonane prace związane z wykonaniem wieńca z gzymsem wieńczącym. Wojewódzki Inspektor również zaznaczył, że z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika, że roboty budowlane polegające na wykonaniu nowego wieńca żelbetowego wraz z gzymsem na budynku dwukondygnacyjnym prowadzone są pod nadzorem kierownika budowy, który do protokołu z 19 kwietnia 2024 r. oświadczył, że nowy wieniec został wykonany na wyższym budynku, natomiast na niższej części budynku roboty będą kontynuowane.
W związku z powyższym, w sytuacji uznania przez organ nadzoru budowlanego, że wykonywane roboty prowadzone są na podstawie decyzji z 11 października 2006 r. i stwierdzeniu, że nie ma prawnych podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, należało umorzyć wszczęte postępowanie administracyjne.
Odnosząc się do zarzutów odwołania ŚWINB wskazał, że decyzją z 11 października 2006 r. organ nadzoru budowanego zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy remoncie budynku przy ul. [...] polegających na wymianie pokrycia dachowego wraz z montażem okien połaciowych i lukarn oraz wymianie elementów więźby dachowej wraz z wykonaniem nowego wieńca żelbetowego pod murłaty wokół całego budynku. Przedmiotowa decyzja został wydana w postępowaniu naprawczym toczącym się w związku z dokonanymi przez inwestora istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego decyzją z 11 października 2005 r., co oznacza, że to organ nadzoru budowlanego, a nie starosta (prezydent miasta) zatwierdza projekt budowlany zamienny i udziela pozwolenia na wznowienie robót budowalnych jeżeli te nie zostały zakończone.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, R. K. zarzucił, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa, a w szczególności z naruszeniem:
- art. 7 i art. 77 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niewywiązanie się z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności niewyjaśnienie stanu faktycznego kompleksu budynków [...] 5 i posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,
- art. 8 kpa, poprzez przeprowadzenie postępowania, które nie pogłębiło zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli,
- art. 80 kpa, poprzez naruszenie granicy swobodnej oceny dowodów tj. danie wiary dowodom, których nie ma w aktach sprawy, jak i błędnej ocenie zebranego materiału dowodowego oraz pominięcie części dowodów będących w posiadaniu organu I, które miały bezpośredni związek z przedmiotowym postępowaniem,
- art. 29 ust. 7 ustawy prawo budowlane, przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. mylne zaszeregowanie opinii Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 24 maja 2024 r. jako pozwolenia w myśl art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w szczególności, gdy postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na przedmiotowe prace budowlane nie jest ukończone i nadal toczy się przed tym organem.
W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że organ odwoławczy załączył tylko kopię decyzji z 11 października 2006 r., a nie całe akta postępowania, które to akta są ściśle powiązane z obecnym postępowaniem. Dodał, że w aktach postępowania [...] znajdują się plany projektu budowlanego i zakres zatwierdzonych prac i protokoły z przeprowadzonych wizji lokalnych. Na podstawie tych akt organy miały możliwość wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, np. której części kompleksu budynków [...] 5 decyzja z 11 października 2006 r. dotyczy. Skarżący wskazał, że załączone do skargi plany są jednym z załączników akt postępowania prowadzonego przez PINB znak: [...] - niemniej PINB jak i organ drugiej instancji pominęli esencjonalne składniki akt będących integralną częścią obecnego postępowania. W decyzji z 11 października 2006 r. i decyzji z 13 stycznia 2006 r. dotyczących tego samego postępowania, autorzy tych decyzji powołują się na załączniki znajdujące się w aktach sprawy, np. załączony projekt prac budowlanych. Planami do projektu prac budowlanych posługiwał się też inspektor nadzoru budowlanego w trakcie oględzin z 9 kwietnia 2024 r., co zostało utrwalone w protokole oględzin, który też nie został załączony do akt, a dotyczy niniejszego postępowania. Z tego protokołu jednoznacznie wynika zakres prac budowlanych jak i wzmianka, że plany do projektu nie są spójne z budynkiem, w którym obecnie prowadzone były prace budowlane. Brak też w aktach wyjaśnień kierownika budowy z 19 kwietnia 2024 r., o których mowa w zaskarżonej decyzji. Zatem ŚWINB wskazuje na dokumenty i dowody, których nie ma w aktach sprawy.
Wnoszący skargę stwierdził, że dopiero po załączeniu kompletu akt administracyjnego znak: [...], powstanie możliwość dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. stwierdzenia, której części budynku i jaki zakres prac budowlanych obejmuje projekt budowlany, będący podstawą decyzji z 11 października 2006 r., czy istnieje decyzja ŚWKZ pozwalająca na roboty budowlane polegające między innymi na wykonaniu wieńca żelbetonowego w kompleksie budynków [...] 5. Skarżący dodał, że PINB posiada też akta pozwolenia na budowę Prezydenta Miasta Kielce z 27 października 2004 r. Nr Rejestru [...], z których jednoznacznie wynika, jaki był zakres prac i której części one dotyczyły, w tych aktach znajduje się też projekt budowlany. Obydwa organy nie załączyły tych akt do obecnego postępowania.
Skarżący dalej wskazał, że w swoim rozstrzygnięciu ŚWINB powołuje się na decyzję ŚWKZ z 20 sierpnia 2004 r., której również nie ma w aktach sprawy. Ponadto organ wskazuje, że dana decyzja nie zawiera terminu ważności, podczas gdy przewidywała ona wykonanie prac remontowych do 31 grudnia 2006 r.
Autor skargi także zaznaczył, że organy obu instancji ograniczają się do stwierdzenia, że nieruchomość znajdująca się w Kielcach [...] 5, to jest jeden budynek. Tymczasem istotą tej nieruchomości jest jej składność, nie jest ona jednym budynkiem, co trafnie wskazał Świętokrzyski Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z 24 maja 2024 r. Skarżący zwrócił uwagę, że dany kompleks składa się z trzech zróżnicowanych budynków: [...] 5, ul. [...] i ul. [...]. ŚWINB zaniechał jednak ustalenia, którego budynku w kompleksie [...] 5 dotyczy decyzja z 11 października 2006 r. i tam załączony projekt prac budowlanych.
Następnie cytując treść art. 23 ust. 7 ustawy Prawo budowlane skarżący podał, że wskazana przez organ opinia z 24 maja 2024 r. nie jest tożsama z pozwoleniem wymaganym w art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Postępowanie co do wydania pozwolenia na wykonanie wieńca żelbetonowego przy kompleksie budynków [...] 5 u zbiegu ul. [...] i ul. [...] jest dalej w toku w ŚWINB. Na okoliczność obecnego prowadzenia postępowania w sprawie skarżący załączył zawiadomienie ŚWINB z 4 października 2024 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego jak i decyzję w sprawie wydania pozwolenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 1 lipca 2024 r. Z rozstrzygnięcia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wynika, że brak jest pozwolenia na prace budowlane w kompleksie budynków [...] 5 na strychu budynku u zbiegu ul. [...] i W..
Ponadto skarżący podniósł, że ŚWINB błędnie ocenił opinię ŚWKZ z 24 maja 2024 r., gdyż z tekstu tej opinii wynika, że Konserwator wskazuje na brak pozwolenia na prowadzenie prac budowlanych na strychu przy zbiegu ul. [...] i ul. [...] i jedynie powołał stare pozwolenie co do jednego z budynków kompleksu, tj. dwupiętrowego od ul. [...], informując że projekt prac budowlanych odnosi się tylko tego budynku, a nie do niższego budynku (parter i pierwsze piętro) na krawędzi ul. [...] i ul. [...], gdzie były prowadzone prace budowlane będące przedmiotem obecnego postępowania. Tak więc jedyne co dana opinia stwierdza, to że brak jest pozwolenia ŚWKZ na prowadzenie prac budowlanych przy kompleksie budynków [...] 5 od ul. [...] i ul. [...]. ŚWINB na podstawie tego dowodu stwierdził istnienie pozwolenia ŚWKZ, jednak sama wzmianka, że nie jest kwestionowana zasadność wykonania prac, nie stanowi pozwolenia.
Zdaniem skarżącego organy zaniechały też wyjaśnienia, czy inwestor uprzednio posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i czy posiada takie prawo obecnie. Zaniechanie organów miało wpływ na wynik niniejszego postępowania, gdyż inwestor musi posiadać prawo do dysponowania nieruchomością w ciągu całego procesu budowlanego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie sądowej skarżący poparł skargę i złożył wydruk z fotokopii decyzji wydanej przez Ś. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach w dniu 21 kwietnia 2023 r. oraz decyzję tego samego organu z 21 kwietnia 2023 r., ale o numerze [...] - celem uzupełnienia argumentacji skargi. Nadto podniósł, że niniejsze postępowanie dotyczy dwukondygnacyjnego budynku na rogu ulicy [...] i O., a pozwolenie, na które powołuje się organ z 11 października 2006 r., dotyczy budynku trzykondygnacyjnego od ulicy [...], w dachu którego umieszczone są okna połaciowe. W budynku, którego dotyczy ta sprawa, okien takich nie ma. Strych w budynku, o którym chodzi w tej sprawie, ma zupełnie inną konstrukcję, niż ten w budynku od ulicy [...]. Dodał, że decyzja, którą w dniu dzisiejszym ujawnił Sąd, dotyczy również budynku trzykondygnacyjnego od ulicy [...], a nie budynku dwukondygnacyjnego, o który chodzi w tej sprawie. Stwierdził też, że na dzień 13 lutego 2025 r. została wyznaczona na posiedzenie niejawne jeszcze jedna jego sprawa, która także dotyczy budynku dwukondygnacyjnego, a konkretnie robót na elewacji tego budynku od strony ulicy [...], przy czym roboty kończą się przed budynkiem trzykondygnacyjnym, na które inwestor również nie posiada pozwolenia na budowę.
Uczestnik T. K.-S. przyłączył się do skargi. Wyjaśnił, że 28 października 2024 r. otrzymał wyłącznie akta II instancji, choć zażądał do wglądu całość akt sprawy. Potwierdził okoliczności, które podniósł skarżący. Również uważa, że nie ma projektu budowlanego na prace remontowe budynku dwukondygnacyjnego na rogu ulicy [...] i O..
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 t.j. ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi była decyzja organu nadzoru budowlanego utrzymująca w mocy decyzję umarzającą wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu nowego wieńca żelbetowego na strychu budynku mieszkalno-usługowego dwukondygnacyjnego przy ulicy [...] w K. od strony ulicy [...] i ulicy [...]. Powodem takiego rozstrzygnięcia było uznanie, że roboty te prowadzone są legalnie, bo na podstawie decyzji PINB dla Miasta Kielce z 11 października 2006 r. Decyzją tą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce uchylił własną decyzję z 11 października 2005 r. wydaną w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego i następnie zatwierdził projekt budowlany zamienny oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy remoncie budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] w K., polegającym na wymianie pokrycia dachowego wraz z montażem okien połaciowych i lukarn oraz wymianie elementów więźby dachowej wraz z wykonaniem nowego wieńca żelbetowego pod murłaty wokół całego budynku, według projektu mgr. inż. arch. M. S..
Pomijając kwestię rozpiętości czasowej pomiędzy decyzją z 11 października 2006 r., a datą wydania zaskarżonej decyzji, która może rodzić wątpliwości co do tożsamości robót budowlanych objętych tymi decyzjami, zarzuty skargi zmierzały do wykazania, że pozwolenie na wznowienie robót budowlanych dotyczyło innego obiektu niż ten, postępowanie co do którego umorzono w kontrolowanym obecnie postępowaniu. Ta kwestia istotnie okazała się być niewyjaśnioną i budzącą poważne wątpliwości.
Na wstępie tej części rozważań należy zauważyć, że przy ulicy [...] w K. znajduje się kompleks budynków położonych pomiędzy tą ulicą od południa, a ulicą Warszawską od wschodu i ulicą O. od północy. Na kompleks ten składają się, według skarżącego, trzy zróżnicowane budynki; jeden od strony ulicy [...], drugi, dwukondygnacyjny od strony ulicy [...] i trzeci, trzykondygnacyjny od strony ulicy [...]. W oparciu o załączone do akt sprawy protokoły kontroli z 19 lipca 2023 r., oględzin z 9 kwietnia 2024 r. ze zdjęciami oraz mapę, rzuty i przekroje stanowiące część projektu budowlanego remontu kamienicy przy [...] 5 wraz z modernizacją konstrukcji dachu – Aneks z września 2004 r. oraz projektu remontu elewacji – podwyższenia okapu w kamienicy przy [...] 5 w K. z września 2005 r. (k. I-16 i I-25 akt organu I instancji), można częściowo potwierdzić taką ocenę skarżącego uściślając ją w ten sposób, że budynek położony w narożniku ulicy [...] i ulicy [...] jest dwukondygnacyjny, budynek położony w narożniku ulicy [...] i O. jest również dwukondygnacyjny, ale niższy, a budynek położony przy ulicy [...] ma trzy kondygnacje. Pomiędzy tym trzema budynkami znajduje się wewnętrzne podwórze, do którego prowadzi brama przejazdowa będąca częścią budynku położonego w narożniku ulicy [...] i O.. Budynek trzykondygnacyjny od strony ulicy [...] posiada okna połaciowe. Okien takich nie ma natomiast budynek dwukondygnacyjny położony w narożniku ulicy [...] i O..
Uwzględniając takie uściślenia należy stwierdzić, że organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób dostateczny zasadniczej podniesionej w sprawie wątpliwości. Trzeba bowiem zauważyć,że z treści decyzji PINB dla Miasta K. z 11 października 2006 r. nie wynika, aby dotyczyła ona dwukondygnacyjnego budynku położonego w narożu ulicy [...] i O. , który bez wątpliwości był przedmiotem robót budowlanych objętych kontrolowanym obecnie postępowaniem. Choć bowiem przedmiot tamtej decyzji określony jest jako budynek mieszkalno-usługowy przy ulicy [...] w K., to zakres remontu objętego decyzją z 11 października 2006 r. dotyczył również montażu okien połaciowych, których w budynku położonym w narożniku ulicy [...] i O. nie ma. W uzasadnieniu tej decyzji mowa jest nadto o "podwyższeniu ścian zewnętrznych kolankowych nad istniejącym gzymsem w dwupiętrowej północnej części budynku od strony północnej (od ulicy [...]) oraz od strony podwórza Muzeum Narodowego" oraz o tym, że przedłożony 13 września 2006 r. projekt budowlany zamienny opracowany przez mgr. inż. arch. M. S. przewiduje wydłużenia ściany z lukarnami od strony podwórza Muzeum Narodowego oraz połączenie dwóch lukarn od strony północnej i wschodniej od strony podwórza wewnętrznego. Z takiego opisu wynika, że pozwolenie na wznowienie robót budowlanych udzielone decyzją z 11 października 2006 r. najprawdopodobniej nie dotyczyło dwukondygnacyjnego budynku położonego w narożu ulicy [...] i O., będącego przedmiotem niniejszego postępowania, ale dwupiętrowego, czyli trzykondygnacyjnego budynku położonego tylko przy ulicy [...]. Wskazuje na to wspomniana wysokość tego budynku, zaprojektowanie w jego przewidzianym do wymiany pokryciu dachowym okien połaciowych, których pozbawiony jest obecnie budynek położony w narożu ulicy [...] i O. oraz to, że planowane w nim było połączenie dwóch lukarn od strony północnej i wschodniej od strony podwórza wewnętrznego w sytuacji, gdy budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania położony jest od zachodniej strony wspomnianego podwórza wewnętrznego.
Takie wnioski potwierdzają dołączone do akt sprawy dokumenty stanowiące prawdopodobnie część "projektu budowlanego remontu kamienicy przy [...] 5 wraz z modernizacją konstrukcji dachu – Aneks" z września 2004 r. opracowanego przez mgr. inż. arch. M. S. oraz część projektu remontu elewacji – podwyższenia okapu w kamienicy przy [...] 5 w K. z września 2005 r., również sporządzonego przez mgr. inż. arch. M. S..
Wątpliwość co do tych dokumentów, której nie dostrzegły organy rozpatrujące sprawę polegają na tym, że nie są to kompletne projekty, tylko niepotwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie nieponumerowanych po ośmiu kart zawierających stronę tytułową, opis techniczny, mapę sytuacyjną, przekroje, rysunki elewacji i rzuty. Jedynie na stronie tytułowej pierwszego z tych projektów znajduje się informacja, że jest to załącznik do decyzji z dnia 11 października 2006 r., znak [...], a więc decyzji PINB dla Miasta K., która dla rozpoznających sprawę organów była dowodem na tożsamość obiektu budowlanego będącego przedmiotem tej decyzji, z obiektem, którego dotyczyło niniejsze postępowanie. Na tytułowej stronie Projektu budowlanego z września 2004 r. oraz na jednym z rzutów dachu będących częścią drugiego z projektów, jest adnotacja z pieczęcią Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków K. lub PINB dla Miasta K. mającą potwierdzać, że są to załączniki do decyzji Nr [...] z dnia 17 listopada 2005 r., a więc decyzji ŚWKZ w Kielcach wymienionej w uzasadnieniu decyzji PINB dla Miasta Kielce z 11 października 2006 r. Zakładając, że omawiane dokumenty były jednak częścią projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego decyzją PINB dla Miasta Kielce z 11 października 2006 r., należy zauważyć, że mapa określona jako "Sytuacja" (k. I-25 akt organu I instancji), wskazuje jako modernizowaną część remontowanego budynku, dach nad trzykondygnacyjnym budynkiem usytuowanym przy ulicy [...]. Pozostałe rzuty i przekroje przewidują na dachu tej części budynku okna połaciowe. Natomiast wspomniany opis techniczny określa, że "w pierwszym etapie remontu budynku kamienicy przy [...] 5 przewidziano wymianę starego pokrycia dachowego wraz z zamontowaniem okiem połaciowych od strony ulic W. i [...] oraz lukarn pulpitowych od podwórka".
Z kolei opinia Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach z 24 maja 2024 r. (k. I-27 akt organu I instancji) wskazuje na to, że decyzja PINB dla Miasta Kielce z 11 października 2006 r. i zatwierdzony nią projekt zamienny –Aneks, w szczególności w zakresie prac określonych jako wykonanie nowego wieńca żelbetowego pod murłaty wokół całego budynku, należy jednak odnieść tylko do dwupiętrowej (czyli trzykondygnacyjnej) części od strony ulicy [...]. Jedyne bowiem rysunki i przekroje dachu zawarte w tym projekcie, pokazujące sposób wykonania ww. wieńca żelbetowego i gzymsu,odnoszą się tylko do wspomnianej dwupiętrowej części.
Przedstawione wątpliwości wskazują więc na to, że wskazana wyżej, kluczowa dla rozstrzygnięcia okoliczność, tj. czy pozwolenie na wznowienie robót budowlanych znajdujące się w decyzji PINB dla Miasta Kielce z 11 października 2006 r. dotyczyło tego samego obiektu co ten, postępowanie co do którego umorzono w kontrolowanym obecnie postępowaniu – nie została wyjaśniona. Oznacza to, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, niewyczerpujące zebrania materiału dowodowego i w konsekwencji niewyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy.
Nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy pozostałe podniesione w skardze zarzuty.
Dotyczy to podniesionego na rozprawie w dniu 13 lutego 2025 r. przez uczestnika T. K.-S. i przez skarżącego zarzutu uniemożliwienia uczestnikowi zapoznania się w dniu 28 października 2024 r. z kompletnymi aktami sprawy, poprzez nieprzedstawienie mu, mimo stosownego żądania, akt organu I instancji. Nawet gdyby przyjąć, że tak istotnie było, to skoro zdarzenie to miało miejsce już po wydaniu zaskarżonej decyzji, to nie mogło mieć wpływu na treść tej decyzji. Należy bowiem przypomnieć, że Sąd ocenia legalność zaskarżonej decyzji na podstawie stanu faktycznego zaistniałego do dnia jej wydania. Późniejsze zdarzenia, co do zasady, nie mają wpływu na ocenę decyzji podjętej wcześniej. Niemniej należy zauważyć, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ II instancji zaniechał spełnienia wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W sytuacji, gdyby prawdziwy okazał się zarzut nieokazania uczestnikowi T. K.-S. kompletnych akt sprawy (co może wynikać z jego oświadczenia z 28 października 2024 r. k. II-5 akt organu II instancji), zaniechanie dopełnienia tego obowiązku mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegający na uniemożliwieniu stronom przedstawienia zarzutów wywiedzionych w skardze, jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji.
Nie był też zasadny zarzut naruszenia art. 27 ust. 7 Prawa budowlanego mającego polegać na błędnym potraktowaniu przez organy nadzoru budowlanego opinii Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach z 24 maja 2024 r., jako pozwolenia, o jakim mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2024.1292 t.j.), dalej ustawa o ochronie zabytków. Należy bowiem zauważyć, że to nie wymieniona opinia była podstawą wydania pozwolenia z dnia 11 października 2006 r. na wznowienie robót budowlanych kwestionowanych obecnie przez skarżącego. Podstawą tą (istotnie konieczną do prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków, co niespornie ma miejsce w niniejszej sprawie, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę - art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego), była bowiem decyzja Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach Nr [...] z dnia 17 listopada 2005 r., na co wskazano w uzasadnieniu decyzji PINB dla Miasta Kielce z 11 października 2006 r. oraz wcześniejsza decyzja Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach Nr 264 A/05 z dnia 3 października 2005 r., która została przesłana do WSA w Kielcach przy piśmie z 13 lutego 2025 r. (k. 53 i 54). Bez względu jednak na ocenę legalności i aktualności przywołanych decyzji organu ochrony konserwatorskiej, Sąd wyraża pogląd, że badanie wskazanych cech tych decyzji było przedwczesne. Skoro bowiem nie zostało w sprawie wyjaśnione, czy aktualnie prowadzone, kwestionowane przez skarżącego roboty budowlane, rzeczywiście są prowadzone na podstawie decyzji PINB dla Miasta Kielce z 11 października 2006 r., czy też może dotyczą zupełnie innego obiektu budowlanego, to bez pozytywnego wyjaśnienia tej wątpliwości nie będzie miało znaczenia, czy ostatnio wymieniona decyzja była poprzedzona stosowną decyzją Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach. Poza tym Sąd wyraża pogląd, że skoro decyzja PINB dla Miasta Kielce z 11 października 2006 r. jako ostateczna pozostaje w obrocie prawnym, to ocena jej legalności, a w tym i tego, czy była poprzedzona wymaganą decyzją organu ochrony konserwatorskiej zezwalającą na wykonywanie przy objętym nią zabytku, robót budowlanych określonych w pozwoleniu na budowę, może następować tylko w stosownym nadzwyczajnym postępowaniu uregulowanym w k.p.a.
Nie był również zasadny zarzut dotyczący niewyjaśnienia, czy inwestor kwestionowanych w sprawie robót budowlanym miał prawo dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane.
Należy bowiem zauważyć, że w toku postępowania naprawczego wszczętego, jak w niniejszej sprawie postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. II OPS 2/10). We wszystkich bowiem wypadkach związania rozstrzygnięcia na podstawie ustawy - Prawo budowlane z obowiązkiem złożenia oświadczenia o prawie do terenu na cele budowlane, ustawodawca traktuje to oświadczenie jako dokument o charakterze dowodowym, wskazując, że ma on być dołączony przez inwestora do dokumentacji budowlanej lub złożony na podstawie obowiązku nałożonego postanowieniem właściwego organu administracji publicznej. W szczególności przepis art. 40 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego regulujący instytucję przeniesienia pozwolenia na budowę, również wymaga przedłożenia przez podmiot, na który ma być przeniesiona decyzja (wynikające z niej obowiązki, warunki i prawa), jedynie oświadczenia o prawie do dysponowania terenem na cele budowlane, przy czym niewątpliwie oświadczenie to jest jednym z dowodów niezbędnych do prawidłowego wydania decyzji na podstawie tego przepisu. Wreszcie należy zauważyć, że skarżący, ani w toku postępowania administracyjnego, ani sądowoadministracyjnego nie twierdził nawet, ani tym bardziej nie udowodnił, aby inwestor J. K. nie miał prawa dysponowania na cele budowlane nieruchomością, na której prowadzone są roboty budowlane objęte niniejszą sprawą.
Stwierdzone powyżej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie bowiem wyjaśnienia, że decyzja PINB dla Miasta Kielce z 11 października 2006 r. nie dotyczy budynku mieszkalno-usługowego dwukondygnacyjnego przy ulicy [...] w K. od strony ulicy [...] i O., a w konsekwencji i robót budowlanych polegających na wykonywaniu nowego wieńca żelbetowego na strychu tego budynku, umorzenie wszczętego z urzędu postępowania w sprawie tych robót okaże się wadliwe. Dlatego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z 11 lipca 2024 r.
Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji ustali w oparciu o kompletne akta sprawy, czy decyzja PINB dla Miasta Kielce z 11 października 2006 r. zezwala na wykonywanie wszystkich robót budowlanych będących przedmiotem postępowania wszczętego przez ten organ z urzędu. W tym celu konieczne będzie dołączenie kompletnych akt postępowania zakończonego wymienioną decyzją łącznie z kompletnym, oryginalnym, względnie potwierdzonym za zgodność z oryginałem, projektem budowlanym zamiennym zatwierdzonym tamtą decyzją. Prowadząc postępowanie organ będzie również pamiętał o obowiązku ciążącym na nim z mocy art. 10 § 1 i 3 k.p.a.
O kosztach postępowania sądowego, na które złożył się uiszczony wpis od skargi w wysokości [...] zł oraz opłata kancelaryjna w kwocie [...]zł uiszczona za wydruk skargi z załącznikami, wniesionej w formie dokumentu elektronicznego, sporządzony w celu jego doręczenia stronom, które nie posługują się środkami komunikacji elektronicznej do odbioru pism (§ 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 2019 r. w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych pobieranych w sprawach sądowoadministracyjnych (Dz.U.2019.1090), Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a.