II SA/Ke 632/21

II SA/Ke 632/21 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2021-09-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Krzysztof Armański
Renata Detka /sprawozdawca/
Sylwester Miziołek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 149/22 - Wyrok NSA z 2025-03-27
Skarżony organ
Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 par. 1, art. 145 par. 1, art. 135, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 6 ust. 1 pkt 2, lit. f, art. 5 ust. 2, art. 1 ust. 1,
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 51 ust. 1, art. 47,
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] maja 2021 r. [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia 31 marca 2021 r.; II. zasądza od Dyrektora Miejsko- Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. na rzecz P. W. kwotę [...](sześćset osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Ke [...]
UZASADNIENIE
Decyzją z 4 maja 2021 r., [...], Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku P. W. o udostępnienie informacji publicznej, utrzymał w mocy własną decyzję z 31 marca 2021 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej
w zakresie: wskazania kwoty wynagrodzenia zasadniczego brutto, wynagrodzenia brutto oraz kwoty podwyżek w okresie od stycznia 2020 r. do grudnia 2020 r. oraz
w miesiącu styczniu 2021 r. wobec pracowników Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (M-GOPS) w K., którzy pracują na stanowiskach jednoosobowych i nie pełnią w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w K. funkcji publicznych, a którzy nie wyrazili zgody na udostępnienie ich danych, powołując się na zasadę prywatności - zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z 5 lutego 2021 r. [...] Federacja [...] zażądała udostępnienia informacji publicznej dotyczącej obowiązujących w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w K. warunków płacowych, zasad wynagradzania i awansowania w zakresie rozdziału środków publicznych tj. odpowiedzi na pytania:
1) jakiej liczbie pracowników Ośrodka w 2020 r. zwiększono wynagrodzenie zasadnicze? Prosimy o przedstawienie danych zbiorczych za cały 2020 rok dla wszystkich pracowników Ośrodka, a także osobno w podziale na poszczególne miesiące i komórki organizacyjne M-GOPS, w tym odrębnie dla kadry kierowniczej;
2) jaka była minimalna, maksymalna oraz średnia podwyżek wynagrodzeń zasadniczych dla całego Ośrodka w 2020 r. oraz na poszczególnych stanowiskach pracy i w poszczególnych komórkach organizacyjnych, w tym odrębnie dla kadry kierowniczej?;
3) w ilu z ww. sytuacji zwiększenia wynagrodzenia zasadniczego uzasadnieniem podwyżki płacy był dokonany awans zawodowy? Jakie były przyczyny dokonanych podwyżek w pozostałych przypadkach?;
4) przedstawienie listy dokonanych podwyżek wynagrodzenia w 2020 r. w ten sposób,że zostaną wymienione wszystkie stanowiska pracy, na których dokonano podwyżek wynagrodzenia zasadniczego wraz z przypisaną do każdego stanowiska "kwotą(ami)" podwyżki i liczbą pracowników, którzy na danym stanowisku otrzymali podwyżkę;
5) przedstawienie listy dokonanych awansów w 2020 r. w ten sposób, że zostaną wymienione wszystkie stanowiska pracy, na których dokonano awansu wraz
z przypisaną do każdego stanowiska liczbą pracowników, którzy na danym stanowisku otrzymali awans;
6) jaką wysokość środków finansowych przeznaczył pracodawca na wypłatę pracownikom wynagrodzeń w miesiącu styczniu 2021 r.?;
7) jaką wysokość środków finansowych przeznaczył pracodawca na wypłatę wynagrodzeń pracownikom w miesiącu styczniu 2021 r. w poszczególnych komórkach organizacyjnych Ośrodka i odrębnie dla kadry kierowniczej M-GOPS? Prosimy o podanie danych w podziale na poszczególne komórki organizacyjne M-GOPS oraz osobno dla kierowników komórek organizacyjnych;
8) jakiej liczbie pracowników zatrudnionych w miesiącu styczniu 2021 r.
w poszczególnych komórkach organizacyjnych Ośrodka oraz osobno kierownikom komórek organizacyjnych Ośrodka, wypłacono ww. wynagrodzenie za pracę? Prosimy o podanie danych w podziale na poszczególne komórki organizacyjne M-GOPS na dzień wypłaty wynagrodzeń;
9) jaka była minimalna i maksymalna wysokość wynagrodzenia wypłaconego dla ogółu pracowników Ośrodka w miesiącu styczniu 2021 r. z uwagi na zajmowane stanowisko? Prosimy o podanie minimalnej i maksymalnej wysokości wynagrodzenia w podziale na poszczególne stanowiska wg wzoru podanego poniżej (...) i dalej według wszystkich, nawet jednoosobowych stanowisk.
W dalszej części uzasadnienia decyzji organ wskazał, że pismem z 26 lutego 2021 r. udostępnił częściowo informację publiczną odpowiadając na punkty: 3, 5, 6, 8 oraz częściowo na punkt 2. Jednocześnie poinformował, iż udostępnienie danych
w zakresie punktu 1, 4, 7 i 9 oraz pozostałej części punktu 2 nastąpi w terminie określonym w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U z 2020 r. poz. 2176), zwanej dalej u.d.i.p., tj. do dnia 31 marca 2021 r., z powodu konieczności zgromadzenia wielu danych znajdujących się
w posiadaniu Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., odpowiedniego ich zestawienia, opracowania i zredagowania, zgodnie z żądaniem wnioskodawcy.
Następnie wskazano, że pismem z 31 marca 2021 r. organ udostępnił pozostałą część informacji publicznej, z pominięciem żądanych danych dotyczących jednoosobowych stanowisk pracy w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w K., wobec których niemożliwa jest pseudonimizacja.
Wyjaśniono, że stanowiska pracy, wobec których organ w niniejszej decyzji odmawia udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.. to: kierownik Działu Usług Opiekuńczych - 1 etat, kierownik Domu Dziennego Pobytu
i Stołówki - 1 etat, starszy pracownik socjalny - 1 etat, starszy wychowawca
w Placówce Wsparcia Dziennego - 1 etat, sekretarka - 1 etat, starszy instruktor - 1 etat, kierowca - 1 etat, pomoc kuchenna (obsługa stołówki) – ˝ etatu oraz starszy inspektor do spraw rozwiązywania problemów alkoholowych jako jedyny pracownik pracujący w dziale GKRPA (obsługa) - 1 etat, referent - 1 etat i pomoc administracyjno-biurowa, jako jedyny pracownik pracujący w Dziale KIS w styczniu 2021 r. (obsługa) - 1 etat.
W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że osoby pracujące na ww. stanowiskach nie pełnią w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w K. funkcji publicznych, mających związek z pełnieniem tych funkcji.
Wskazano, że zarządzeniem Nr [...] z dnia 5 sierpnia 2020 r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej powołała Komisję do przeprowadzenia analizy stanowisk pracy w Ośrodku pod kątem określenia, które osoby pełnią funkcje publiczne i w stosunku do których mogą być udostępnione informacje publiczne, udzielając odpowiednich upoważnień do przetwarzania danych osobowych pracowników M-GOPS w K.. Komisja przeprowadziła analizę zakresu obowiązków wszystkich pracowników pod kątem tego, czy pracownik pracujący na danym stanowisku jest osobą pełniącą funkcję publiczną, zgodnie
z wytycznymi zawartymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r., sygn. akt K [...], który dokonał wykładni pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne.
Organ wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, które stanowiło podstawę do wprowadzenia Regulaminu wynagradzania pracowników Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., stanowiska, takie jak: główny specjalista, starszy specjalista pracy socjalnej - koordynator, starszy specjalista pracy socjalnej, starszy wychowawca w placówce wsparcia dziennego, starszy asystent rodziny, wychowawca w placówce wsparcia dziennego, specjalista pracy socjalnej, starszy pracownik socjalny, asystent rodziny, młodszy wychowawca w placówce wsparcia dziennego, pracownik socjalny, starszy instruktor ds. kulturalno-oświatowych, pielęgniarka, młodszy asystent rodziny, instruktor ds. kulturalno-oświatowych, aspirant pracy socjalnej, opiekun w ośrodku pomocy społecznej, młodszy opiekun w ośrodku pomocy społecznej, sekretarka, pomoc administracyjna (biurowa), kierowca samochodu osobowego, kucharz, konserwator, pomoc kuchenna, sprzątaczka, zaliczone są do stanowisk pomocniczych i obsługi. Wśród wyżej wymienionych znajdują się stanowiska obecnie zajmowane przez osoby, wobec których ma zastosowanie ograniczenie prawa do informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku z dnia 20 marca 2006 r., spod zakresu funkcji publicznych należałoby zatem wykluczyć takie stanowiska, które zajmowane są w ramach organów władzy publicznej, ale mają charakter usługowy lub techniczny. Umieszczenie pracowników socjalnych w tabeli stanowisk pomocniczych i obsługi wskazuje, że nie można ich zaliczyć do osób pełniących funkcje publiczne. Przez analogię należy odnieść to do starszego wychowawcy w placówce wsparcia dziennego, instruktora do spraw kulturalno-oświatowych, sekretarki, kierowcy, pomocy kuchennej. Ponadto na stanowisku starszego pracownika socjalnego pracuje osoba wykonująca inny zakres obowiązków w stosunku do pozostałych pracowników socjalnych.
Odnosząc się do stanowisk urzędniczych wymienionych w Regulaminie wynagradzania pracowników organ stanął na stanowisku, że osoby te nie pełnią funkcji publicznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Osoby te nie mają wpływu na wydatkowanie środków publicznych przez Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w K.. Wykonują ściśle powierzone zadania pod nadzorem kierownika, który podejmuje ostateczne decyzje w konkretnych sprawach (dot. stanowiska referent).
Odnośnie kierownika Działu Usług Opiekuńczych oraz kierownika Domu Dziennego Pobytu i Stołówki, to z ich zakresu obowiązków także nie wynika, że pełnią oni funkcje publiczne, w związku z powyższym wobec ww. stanowisk pracy również ma zastosowanie ograniczenie prawa do informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Organ podkreślił, że dodatkowo dostęp do żądanej przez Federację informacji na temat stanowisk jednoosobowych jest ograniczony z uwagi na istnienie regulacji szczególnych, między innymi tych, które nakazują ochronę danych osobowych. Powołał się przy tym na Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) [...] z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku
z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy [...] Dz. Urz. UE L z 2016 r. nr [...]) - ogólne rozporządzenie o ochronie danych (RODO).
W związku z powyższym, aby zapewnić prawo do prywatności zatrudnionych pracowników i uniknąć naruszenia przez organ ich dóbr osobistych, o których mowa
w art. 111 Kp oraz art. 23 i 24 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, pracodawca wystąpił do pracowników, którzy pracują na stanowiskach jednoosobowych z zapytaniem, czy wyrażają zgodę na udostępnienie żądanych przez wnioskodawcę danych.
Reasumując organ wskazał, że po przeprowadzeniu analizy dokumentacji,
w tym oświadczeń od pracowników pracujących na stanowiskach jednoosobowych, którzy nie pełnią funkcji publicznych, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ponownie odmawia udostępnienia pozostałej części informacji publicznej.
Wśród osób pracujących na ww. stanowiskach jednoosobowych nie było takich, którzy zrezygnowali z przysługującego im prawa do prywatności, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i wyrazili zgodę na udostępnienie przez pracodawcę żądanych przez wnioskodawcę informacji.
Organ nie zgodził się z argumentacją wnioskodawcy, który we wniosku
o ponowne rozparzenie sprawy twierdzi, że na żadnym z etapów żądania informacji publicznej nie zgłaszał potrzeby ujawnienia wysokości wynagrodzeń konkretnych, identyfikowanych osobowo pracowników M-GOPS w K.. Jako istotne okoliczności mające wpływ na wydaną decyzję wnioskodawca podkreślił, że jest osobą prawną - ogólnopolską organizacją społeczną, która kompetencyjnie nie jest "zupełnie zainteresowana" w swojej statutowej działalności pozyskiwaniem informacji dotyczących konkretnych osób (pracowników). Nadto nikt z członków organów statutowych wnioskodawcy nie jest pracownikiem M-GOPS w K..
Zdaniem organu, trudno zgodzić się z argumentacją wnioskodawcy o braku intencji w zakresie próby pozyskania danych konkretnych osób zatrudnionych na określonych stanowiskach pracy w M-GOPS w K.. Organ posiada wszakże od PFZPSiPS wcześniejsze wnioski o udostępnienie informacji publicznej, gdzie wnioskodawca żądał ujawnienia wynagrodzeń poszczególnych osób pracujących
w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w K.. Dobitnym tego przykładem jest wniosek z dnia 2 lipca 2020 r., w którym żądania o udostępnienie informacji publicznej sformułowane były następująco, cyt.:
1. "Wskazanie kwoty wynagrodzenia brutto poszczególnych pracowników M-GOPS, wg. zajmowanego stanowiska wraz z przypisanym imieniem i nazwiskiem każdego pracownika oraz nazwą komórki organizacyjnej ośrodka, w której pracownik ten jest zatrudniony i według każdego miesiąca wypłaty wynagrodzenia w okresie od stycznia 2019 r. do czerwca 2020 r.
2. Wskazanie kwoty nagrody brutto poszczególnych pracowników M-GOPS, wg. zajmowanego stanowiska wraz z przypisanym imieniem i nazwiskiem każdego pracownika oraz nazwą komórki organizacyjnej ośrodka, w której pracownik ten jest zatrudniony i według każdego miesiąca wypłaty nagrody w okresie od stycznia 2019 r. do czerwca 2020 r.
3. Wskazanie listy awansowanych pracowników M-GOPS, wg. zajmowanego stanowiska wraz z imieniem i nazwiskiem każdego pracownika oraz nazwą komórki organizacyjnej ośrodka, w której pracownik ten jest zatrudniony za okres od stycznia 2019 r. do czerwca 2020 r."
Organ podkreślił, iż wnioskodawca zrzesza w swoich strukturach lokalny związek zawodowy działający w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej
w K., przez co z łatwością może zidentyfikować osoby pracujące na samodzielnych stanowiskach.
Organ nie zgodził się także z argumentacją zawartą we wniosku o ponowne rozparzenie sprawy, co do użytego terminu pseudonimizacji jako przejawu naruszenia prawa. Podstawą wydania powyższej decyzji jest bowiem wyłącznie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i na tym organ skupił się badając sprawę i wydając decyzję odmawiającą częściowego udostępnienia informacji publicznej wobec 9-ciu osób pracujących w M-GOPS w K. na stanowiskach jednoosobowych. Inne żądane dane zostały wnioskodawcy udostępnione w kolejnych pismach, tj. z 26 lutego 2021 r. oraz 31 marca 2021 r.
Organ podkreślił, że odpowiedź na punkt 4 wniosku została przez wnioskodawcę wykorzystana prawdopodobnie w celu podważenia zaufania do Dyrektora Ośrodka i być może poniżenia w oczach szeroko pojętej opinii publicznej, czego dowodem jest informacja umieszczona na stronie internetowej wnioskodawcy w dniu 7 kwietnia 2021 r[...]
Zdaniem organu, zachodzi uzasadnione podejrzenie, że wnioskodawca wykorzystując informację będącą odpowiedzią na pytanie nr [...] wniosku, naruszył art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji publicznej sektora publicznego, wykorzystując przekazaną przez Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w K. informację nt. wynagrodzeń pracowników M-GOPS w K., publikując i udostępniając dane bez złożenia wymaganego wniosku o ponowne wykorzystanie.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze [...] Federacja [...]
w W. (zwana w dalszym ciągu Federacją) zaskarżyła opisaną wyżej decyzję
z 4 maja 2021 r. w całości i wniosła o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji z 31 marca 2021 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając naruszenie:
1. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki ograniczenia udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność jakichkolwiek osób fizycznych, podczas gdy zapytanie nie dotyczyło imiennie żadnej osoby, a jedynie środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenia na poszczególnych stanowiskach w M-GOPS w K.,
2. art. 6 ust. 1 pkt 5 lit.c u.d.i.p. poprzez bezpodstawne odmówienie udzielenia informacji o majątku jednostki organizacyjnej j.s.t. w zakresie wydatków na wynagrodzenia na poszczególnych stanowiskach, finansowanych w całości ze środków budżetowych.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ od samego początku procedowania wniosku w niniejszej sprawie, w sposób nieuprawniony usiłuje zataić dane o wydatkowaniu środków publicznych j.s.t., które pozostają wprost wymienione w ustawie jako informacje podlegające udostępnieniu (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.).
Skarżący wskazał, że wydatki czynione ze środków publicznych (w realiach sprawy – z budżetu gminy) nie mogą być zatajane przed społeczeństwem, tym bardziej, że wnioskodawca nie oczekiwał imiennej listy pracowników, a jedynie ogólnych danych o wynagrodzeniach. Z zasady więc, ujawnienie polityki w zakresie kształtowania zarobków, ze wskazaniem zróżnicowań na poszczególnych stanowiskach, nie może naruszyć niczyjej prywatności, a także nie zachodzi konieczność jakichkolwiek anonimizacji.
Zdaniem skarżącego, organ w sposób nieuprawniony zastosował art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co rzutuje na konieczność uwzględnienia skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Podkreślił, że nie jest prawdą, że odmówił udzielenia informacji o majątku jednostki organizacyjnej, gdyż "w odpowiedzi na poszczególne punkty wniosku udzielił Skarżącej stosownej informacji nt. majątku Ośrodka, jaką jest informacja nt. wydatków jakie organ przeznaczył w 2020 r. i 2021 r. na wynagrodzenia dla wszystkich pracowników Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, w tym z podziałem na poszczególne stanowiska pracy (...)".
W piśmie procesowym z 18 września 2021 r. Federacja podtrzymała stanowisko przedstawione w skardze podnosząc ponadto, że nie sposób zgodzić się zarówno z wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną przedstawioną w decyzji oraz w odpowiedzi na skargę, jak również ze skategoryzowaniem osób pełniących konkretne stanowiska w Ośrodku jako pełniących funkcje publiczne. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przywołała tezy z orzecznictwa sądów administracyjnych.
Podniesiono również, że w kontekście stanowiska organu co do ograniczenia dostępu do żądanych informacji ze względu na rzekomą ochronę prywatności pracowników jednostki trzeba wskazać, iż wniosek nie dotyczy "kwot wypłacanych" pracownikom ośrodków pomocy społecznej. We wniosku wskazane jest expressis verbis, iż wnioskodawca żąda informacji dotyczących wynagrodzenia brutto pracowników. Kwoty ww. składników wynagrodzenia nie można natomiast utożsamiać z kwotami faktycznie wypłacanymi pracownikom. Mogą się one bowiem w ogóle nie pokrywać, w zależności od różnego rodzaju potrąceń, co ma również wpływ w kontekście oceny wpływu udostępnienia żądanych informacji na sferę prywatności pracowników.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Bezspornym w sprawie jest, że skarżąca we wniosku z 5 lutego 2021 r. wniosła o udostępnienie informacji publicznej na podstawie u.d.i.p. o treści przedstawionej szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie ulega również wątpliwości, że informacja związana z wynagrodzeniami wypłacanymi zatrudnionym pracownikom przez jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego, jaką jest Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w K., stanowi informację publiczną, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2) lit.f) ww. ustawy, zaś wniosek skierowany został do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4) u.d.i.p.).
Sąd uznał także, że Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej był organem uprawnionym do rozpoznania zarówno wniosku Federacji
w I instancji, jak i złożonego przez wnioskodawcę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r., I OSK [...], LEX nr 2493499).
Z nadesłanych Sądowi akt administracyjnych wynika przy tym, że informacja objęta wnioskiem w znacznej części została udostępniona przez organ w pismach
z dnia 26 lutego 2021 r. oraz z 31 marca 2021 r. Nieuwzględnienie wniosku, objęte kontrolowaną przez Sąd decyzją, dotyczyło natomiast wskazania kwot wynagrodzenia i podwyżek wobec tych pracowników Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., którzy pracują na stanowiskach jednoosobowych, nie pełnią w Ośrodku funkcji publicznych i nie wyrazili zgody na udostępnienie ich danych.
Spór między stronami sprowadza się w istocie do dwóch kwestii: czy udostępnienie skarżącej żądanych danych, dotyczących kwot wynagrodzenia osób zatrudnionych w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w K. na stanowiskach jednoosobowych, pozwoli na zidentyfikowanie tych osób, a jeśli tak – które z tych osób pełnią funkcje publiczne lub mają związek z pełnieniem tych funkcji. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Konieczność odpowiedzi na drugie ze sformułowanych wyżej pytań, a więc które z osób zatrudnionych w M-GOPS w K. na jednoosobowych stanowiskach pracy pełnią funkcje publiczne lub mają związek z pełnieniem tych funkcji, aktualizuje się jednak dopiero po ustaleniu, że udostępnienie wnioskodawcy danych dotyczących kwot wynagrodzeń na stanowiskach jednoosobowych pozwoli na zidentyfikowanie konkretnych osób zajmujących te stanowiska. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w treści wniosku z 5 lutego 2021 r., Federacja nie żądała, aby wnioskowane dane w zakresie wysokości wynagrodzeń przypisane zostały konkretnym, imiennie oznaczonym osobom zatrudnionym w M-GOPS w K., lecz poszczególnym stanowiskom pracy utworzonym w tym Ośrodku, w tym stanowiskom jednoosobowym.
Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach sporu podkreślić należy, że udostępnienie danych dotyczących wynagrodzeń wypłacanych przez jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego na jednoosobowym stanowisku pracy (także wynagrodzeń brutto), z reguły nie powoduje automatycznie identyfikacji osoby zajmującej to stanowisko. Różnorodność wielorakich okoliczności towarzyszących wnioskom o udostępnienie informacji publicznych nakazuje jednak każdorazowe rozważenie, czy w konkretnym przypadku nie zachodzi wyjątek od tej reguły. Taka właśnie sytuacja ma miejsce, zdaniem Sądu, w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy. Jak ustalił organ w uzasadnieniu decyzji, skarżąca Federacja zrzesza
w swoich strukturach lokalny związek zawodowy działający w M-GOPS w K.,
a skoro tak, oczywistym się staje, że wnioskodawca bez trudu może powiązać jednoosobowe stanowisko pracy w Ośrodku z konkretną, oznaczoną z imienia
i nazwiska osobą je zajmującą, korzystając z własnych zasobów informacji. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego, a także w skardze i w złożonym piśmie procesowym z 18 września 2021 r. nie podważyła tego ustalenia i wynikających
z niego wniosków. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniosła jedynie, że "nikt z członków organów statutowych [...] nie jest pracownikiem MGOPS
w K.", co w żaden sposób nie neguje zasadności podniesionego wyżej argumentu, akcentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Bez znaczenia prawnego jest także podnoszona przez Federację okoliczność, że jest ona "zupełnie kompetencyjnie nie zainteresowana w swojej statutowej działalności pozyskiwaniem informacji dotyczących konkretnych osób (pracowników)". Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zawiera normę mającą na celu ochronę prywatności osób zatrudnionych w podmiotach wykonujących zadania publiczne, lecz niepełniących funkcji publicznych i niemających związku z pełnieniem tych funkcji. Bez wpływu na zakres ochrony przewidzianej w powyższym przepisie pozostają więc deklaracje strony wnioskującej o udostępnienie informacji publicznej, że nie ma zamiaru pozyskiwać danych osób, które objęte są dyspozycją art. 5 ust. 2 ustawy.
Dla przedstawionej wyżej oceny, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy pozyskanie przez wnioskodawcę informacji o kwotach wynagrodzeń na stanowiskach jednoosobowych pozwoli na zidentyfikowanie osób zajmujących te stanowiska, nie ma znaczenia, czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy kwoty netto czy brutto, co podnosi skarżąca w "replice na odpowiedź na skargę". Dane w zakresie wynagrodzenia osoby niepełniącej funkcji publicznej i niemającej związku z pełnieniem tej funkcji podlegają ochronie przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. bez względu na to, czy dotyczą kwoty brutto czy też kwoty wynagrodzenia wypłacanej tej osobie po dokonaniu potrąceń. Akceptacja interpretacji prezentowanej przez skarżącą byłaby nie do pogodzenia z opisanym już wyżej celem powołanego przepisu, rozumianym jako szeroko pojęta ochrona prywatności, obejmującej wszelkie informacje dotyczące osób, które nie pełnią funkcji publicznych i nie mają związku z pełnieniem tych funkcji.
Słuszne jest zatem stanowisko organu, że w stanie sprawy ujawnienie wnioskodawcy wysokości wynagrodzenia osób zajmujących jednoosobowe stanowiska pracy w M-GOPS w K. pozwala na ich identyfikację, a co za tym idzie rozważenia wymaga zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Kontrolowanej decyzji nie można natomiast uznać za zgodną z prawem w tej części, w której Dyrektor tego Ośrodka zaliczył niektóre jednoosobowe stanowiska pracy do niezwiązanych
z pełnieniem funkcji publicznych w rozumieniu powyższego przepisu.
Jak wynika z dokumentacji sprawy, organ nie miał wątpliwości co do udostępnienia żądanych we wniosku informacji dotyczących wynagrodzeń osób piastujących jednoosobowe stanowiska: dyrektora, zastępcy dyrektora, głównego księgowego, kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych, Wychowawczych
i Alimentacyjnych oraz kierownika Działu Dodatków Mieszkaniowych, przyjmując, że osoby piastujące te stanowiska pełnią funkcje publiczne. Stanowiska, których pełnienie – zdaniem organu – objęte jest ochroną, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to: kierownik Działu Usług Opiekuńczych, kierownik Domu Dziennego Pobytu i Stołówki, starszy pracownik socjalny, starszy wychowawca w Placówce Wsparcia Dziennego, sekretarka, starszy instruktor, kierowca, pomoc kuchenna, starszy inspektor do spraw rozwiązywania problemów alkoholowych, referent i pomoc administracyjno-biurowa.
Wykładnia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, była już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in.
w wyrokach z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK [...] (LEX nr 3044291) oraz z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK [...] (LEX nr 3042557). Przedstawione w tych orzeczeniach rozważania oraz wynikające z nich stanowisko prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela i przyjmuje jako własne.
Nie ulega wątpliwości, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej ustawodawca nie zdefiniował pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne. Jak podkreślono w obu przywołanych wyżej wyrokach NSA, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. wyroki NSA z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK [...] i z 21 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK [...], publ. [...]). Podkreśla się, że osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii (por. wyrok NSA z 15 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK [...], publ. j.w.). Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, W. 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, W. 2010, s. 73-74). W doktrynie spostrzeżono, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr [...] (77), s. 17). Odnosi się to w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK [...], publ. j.w.; wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I CSK [...]; publ. OSNC [...]/67). Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd [...]; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd [...], publ. j.w.).
Dominujące orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Przyjmuje się generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK [...], publ. j.w.; postanowienie SN z 25 czerwca 2004 r., sygn. akt V KK [...]). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Nie oznacza to wszak utożsamienia tych pojęć, lecz ich komplementarną interpretację. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej, nie uchybiając art. 51 ust. 1 i art. 47 Konstytucji RP, a zatem znajduje dodatkową podstawę w wykładni prokonstytucyjnej. Co więcej, taka wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej służący transparentności działania władzy publicznej także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK [...], publ. [...]). Godzi się bowiem zauważyć, że ograniczenie dostępności informacji publicznej jest wyjątkiem od zasady (por. art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP), a zatem ewentualne wątpliwości w tej mierze należało przesądzać na rzecz zasady jawności (zasadę tę potwierdza wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK [...], publ. j.w.).
Należy też zauważyć, że pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną na gruncie u.d.i.p. nie zawęża się do definicji tego pojęcia zawartej w Kodeksie karnym (art. 115 § 13 i 19). Po pierwsze, Kodeks karny jest regulacją podstawową dla norm prawa karnego, nie zaś administracyjnego. Po drugie, racjonalny ustawodawca nie zawarł w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odesłania do definicji ww. pojęcia ujętej w Kodeksie karnym, gdy tymczasem uczynił to względem pojęcia funkcjonariusza publicznego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Przyjmując zatem racjonalność działania ustawodawcy założyć należy, że jego wolą było nadanie pojęciu "osób pełniących funkcje publiczne" autonomicznego znaczenia na gruncie u.d.i.p. Spostrzeżenie to koresponduje ze stanowiskiem doktryny, zgodnie z którym przepisy Kodeksu karnego dokonują autonomicznie, jedynie na potrzeby wewnętrznej treści tego aktu normatywnego, definiowania omawianej kategorii podmiotowej, w konsekwencji czego użyte w określonym w nich znaczeniu pojęcia mogą stanowić zaledwie wskazówkę interpretacyjną dla ustalenia desygnatów nazwy "osoba pełniąca funkcję publiczną", użytej w u.d.i.p. (zob. J. Uliasz, Prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne, "[...] Terytorialny" 2013, nr [...], s. 58). Mając powyższe na uwadze, należy wyraźnie stwierdzić, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie, niż w art. 115 § 13 i § 19 Kodeksu karnego.
Wskazać ponadto należy, że interpretacji pojęć użytych w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K [...] (publ. OTK - A [...]/30), na który powołuje się zresztą organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Trybunał stwierdził w tym wyroku m.in., że analizowane pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu cytowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoby pełniące takie stanowiska
i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK dostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.
Pomocne w kwalifikacji pracowników jako pełniących funkcje publiczne mogą być przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 936).
W przepisach tego rozporządzenia do stanowisk obsługi, czy pomocniczych zaliczone zostały m.in. następujące stanowiska: starszy majster, kierownik magazynu, sekretarka, pomoc administracyjna: biurowa, techniczna, laboratoryjna (załącznik nr [...], pkt II - tabela, lit. F stanowiska w samorządowych jednostkach organizacyjnych, stanowiska pomocnicze i obsługi). Taka kwalifikacja stanowisk usługowych (obsługowych) i pomocniczych jest jednocześnie spójna z wykładnią prezentowaną w zdecydowanej większości przez sądy administracyjne i TK w kontekście art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a przy tym jest ona zgodna z powszechnym rozumieniem takich kategorii zatrudnienia w urzędach samorządowych i samorządowych jednostkach organizacyjnych. Z kolei inaczej zaszeregowani zostali pracownicy samorządowi zatrudnieni m.in. na stanowiskach inspektora, starszego inspektora, podinspektora czy referenta. Te stanowiska mają charakter stanowisk urzędniczych, zatem nie mogą zostać jednocześnie uznane za stanowiska usługowe czy pomocnicze. W przeciwnym razie dokonany przez prawodawcę podział byłby iluzoryczny (załącznik nr [...], tabela lit. F - stanowiska w samorządowych jednostkach organizacyjnych, stanowiska urzędnicze). Jako stanowiska kierownicze urzędnicze wymieniono natomiast m.in. naczelnika (kierownika) wydziału (działu, zespołu, pracowni, samodzielnego referatu, samodzielnej sekcji, laboratorium, placówki specjalistycznej i innej komórki organizacyjnej), kierownika zespołu, a także kierownika sekcji (zmiany, referatu), zastępcę naczelnika (kierownika) wydziału (działu, zespołu, pracowni, samodzielnego referatu, samodzielnej sekcji, laboratorium, placówki specjalistycznej i innej komórki organizacyjnej).
W orzecznictwie sądów administracyjnych za pracowników na stanowiskach
o charakterze usługowym czy technicznym, traktuje się szeregowych pracowników nieposiadających żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. obsługa biurowa, informatyczna, utrzymanie czystości, serwis techniczny, sekretarka, kucharka, kierowca, portier, pracownik ochrony, kierownik administracyjny odpowiadający za pracę personelu obsługowego
i administracyjnego). Można zatem przyjąć, że osoby te, mimo że są zatrudnione
w organie władzy publicznej, nie pełnią funkcji publicznych, o jakich mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Przenosząc zaprezentowane wyżej rozważania na grunt niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że zupełnie niezrozumiałe jest stanowisko organu, który do osób pełniących funkcje publiczne nie zaliczył kierownika Działu Usług Opiekuńczych, w sytuacji gdy udostępnił dane dotyczące wynagrodzenia kierowników dwóch pozostałych Działów: Świadczeń Rodzinnych, Wychowawczych i Alimentacyjnych oraz Dodatków Mieszkaniowych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zasadzie nie ma żadnych poddających się weryfikacji, merytorycznych argumentów uzasadniających stanowisko organu w tym zakresie. Wskazano jedynie, że z zakresu czynności kierownika Działu Usług Opiekuńczych nie wynika, że pełni on w M-GOPS w K. funkcje publiczne. Jaki jest zakres tych czynności organ jednak nie ustala. Nie został on również wskazany w protokole z dnia 18 sierpnia 2020 r. z posiedzenia Komisji powołanej do przeprowadzenia analizy stanowisk pracy pod kątem określenia, które osoby zatrudnione w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w K. pełnią funkcje publiczne, na który powołuje się organ w kontrolowanej decyzji.
Stanowisko Dyrektora M-GOPS w K. w omawianym zakresie jest tym bardziej trudne do obrony, że z Biuletynu Informacji Publicznej na stronie internetowej Ośrodka jako kadrę kierowniczą jednostki wskazano m.in. Kierownika Działu Usług Opiekuńczych, a osobę pełniącą tę funkcję wymieniono z imienia i nazwiska. Nie ulega przy tym wątpliwości, że stanowiska takie jak: naczelnik (kierownik) wydziału (działu, ale także zespołu, samodzielnego referatu, samodzielnej sekcji oraz placówki specjalistycznej i innej komórki organizacyjnej) i jego zastępca, kierownik zespołu, sekcji (zmiany, referatu) wskazano w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych jako stanowiska kierownicze urzędnicze we wszystkich samorządowych jednostkach organizacyjnych (załącznik nr [...] tabela w części F pkt 8-10). Oznacza to, że osoby piastujące te stanowiska w ramach swoich obowiązków wykonują zadania, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, przy czym – jak wyjaśniono już wyżej - nie chodzi tylko o podejmowanie decyzji w znaczeniu procesowym. Osoba zajmująca tego rodzaju kierownicze stanowisko w jednostce organizacyjnej gminy, jaką jest miejsko-gminny ośrodek pomocy społecznej, niewątpliwie ma wpływ na sposób wykonywania zadań publicznych przez tę placówkę i realizuje w określonym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że do publicznych zadań ośrodka pomocy społecznej jako jednostki organizacyjnej gminy należy organizacja i świadczenie usług opiekuńczych (zob. art. 17 ust. 1 pkt 11, art. 18 ust. 1 pkt 3, art. 50 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 z późn. zm.). W związku z tym trudno uznać, że kierownik Działu Usług Opiekuńczych w M-GOPS w K. nie pełni funkcji publicznej i nie ma związku z pełnieniem tej funkcji, jak przyjął organ.
Odmawiając udostępnienia danych dotyczących wynagrodzenia na stanowisku kierownika Działu Usług Opiekuńczych organ naruszył art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie w stanie sprawy, że stanowisko to nie jest związane z pełnieniem funkcji publicznych.
Wyjaśnienia i analizy wymaga zakres czynności i zadań realizowanych przez kierownika Domu Dziennego Pobytu i Stołówki. Wprawdzie w powyższym rozporządzeniu z 15 maja 2018 r. kierownik świetlicy, klubu zakwalifikowany został jako stanowisko pomocnicze i obsługi (załącznik nr [...], tabela lit. F pkt I - wszystkie jednostki w samorządowych jednostkach organizacyjnych – stanowiska pomocnicze
i obsługi), jednak organ nie poczynił ustaleń, które pozwalałyby jednoznacznie zakwalifikować stanowisko kierownika Domu Dziennego Pobytu i Stołówki utworzone w M-GOPS w K. do kierowniczych bądź pomocniczych i obsługi. Podobnie jak w przypadku Kierownika Działu Usług, w uzasadnieniu decyzji znajduje się jedynie stwierdzenie, że z zakresu czynności kierownika Domu Dziennego Pobytu i Stołówki nie wynika, że pełni on w M-GOPS w K. funkcje publiczne, jednak nie przedstawiono ani zakresu tych czynności ani toku rozumowania, który pozwoliłby na ocenę, czy wniosek ten jest słuszny czy też nie.
Wątpliwości budzi również odmowa udzielenia informacji w zakresie wynagrodzenia osób zatrudnionych na jednoosobowych stanowiskach urzędniczych tj. referenta i starszego inspektora do spraw rozwiązywania problemów alkoholowych. W rozporządzeniu z dnia 15 maja 2018 r. oba te stanowiska określone zostały jako urzędnicze we wszystkich samorządowych jednostkach organizacyjnych (załącznik nr [...], tabela lit. F pkt I – wszystkie jednostki – stanowiska urzędnicze). Bez analizy zakresu czynności realizowanych na tych stanowiskach nie można jednoznacznie stwierdzić, na ile są one powiązane z realizowaniem zadań publicznych przez M-GOPS w K. i czy osoby je piastujące wykonując powierzone im czynności mają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym. Stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu decyzji objętej skargą nie poddaje się więc weryfikacji merytorycznej.
Zaskarżona decyzja poprzez odmowę udzielenia informacji publicznej dotyczącej wynagrodzenia na stanowiskach: kierownika Domu Dziennego Pobytu
i Stołówki, referenta i starszego inspektora do spraw rozwiązywania problemów alkoholowych narusza zatem art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak ustalenia
i analizy zakresu czynności wykonywanych na tych stanowiskach, co uniemożliwia ocenę, czy mają one charakter funkcji publicznych bądź czy są powiązane
z pełnieniem takich funkcji w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Sąd podziela natomiast pogląd, że takie stanowiska jednoosobowe w M-GOPS w K. jak: starszy pracownik socjalny, starszy wychowawca w Placówce Wsparcia Dziennego, sekretarka, starszy instruktor, kierowca, pomoc kuchenna
i pomoc administracyjno-biurowa, nie są związane z pełnieniem funkcji publicznych. Nie są to stanowiska urzędnicze i uznać je należy za pomocnicze, obsługowe. Tak też zostały zresztą zakwalifikowane w powołanym wyżej rozporządzeniu (załącznik nr [...], tabela pod lit. F pkt I – Stanowiska w samorządowych jednostkach organizacyjnych – Wszystkie jednostki – stanowiska pomocnicze i obsługi - pkt 34, 37, 38, 48 - 54 oraz pkt III – Jednostki organizacyjne pomocy społecznej, centra integracji społecznej, jednostki organizacyjne wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej oraz centra usług społecznych – stanowiska pomocnicze i obsługi – pkt 3, 7, 23, 37, 38, 48). Przy założeniu poczynionym na wstępie, że w stanie sprawy ujawnienie wynagrodzeń na tych jednoosobowych stanowiskach spowoduje możliwość identyfikacji osób je zajmujących, zastosowanie znajdzie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z akt nadesłanych Sądowi wynika, że osoby te nie wyraziły zgody na udostępnienie dotyczących ich danych, a co za tym idzie odmowa udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie jest zasadna i zgodna z prawem.
Podkreślenia również wymaga, że sentencja zaskarżonej decyzji dotyczy ogólnie odmowy udostępnienia informacji co do wynagrodzenia pracowników pracujących na stanowiskach jednoosobowych. Wskazanie, których stanowisk dotyczy ta odmowa, nastąpiło w uzasadnieniu decyzji. Z pisma z 31 marca 2021 r. wynika jednak, że poza wymienionymi już wyżej stanowiskami, organ nie udostępnił również informacji w zakresie wynagrodzeń na stanowisku ds. pracowniczych oraz obsługi zamówień publicznych. W decyzji nie ma jakiegokolwiek odniesienia się do charakteru tych stanowisk. Nie zostały one również wymienione jako te, które objęte zostały odmową, co narusza art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
Wykazane wyżej naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, odpowiednio miały i mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z 31 marca 2021 r., o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku Federacji w zakresie objętym zaskarżoną decyzją, organ będzie miał na uwadze zaprezentowaną przez Sąd wykładnię art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i wyrażoną w związku z tym ocenę prawną.
W szczególności, udostępni organ żądane dane dotyczące stanowiska kierownika Działu Usług Opiekuńczych, zaś co do stanowisk kierownika Domu Dziennego Pobytu i Stołówki, referenta i starszego inspektora do spraw rozwiązywania problemów alkoholowych ustali zakres czynności na tych stanowiskach i dokona analizy, czy są to funkcje publiczne lub czy są powiązane są z pełnieniem takich funkcji, przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej rozważań prawnych. Rozstrzygając w sprawie ponownie uwzględni organ stanowisko Sądu odnoszące się do stanowisk, które nie są związane z pełnieniem funkcji publicznych. Jeżeli odmowa będzie dotyczyła także innych stanowisk jednoosobowych (niewymienionych w rozstrzygnięciu kontrolowanym w tej sprawie), organ wskaże w wydanej decyzji, o jakie konkretnie stanowiska chodzi uzasadniając przyczyny zajętego stanowiska.
Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego zawarte w pkt II wyroku oparte zostało na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.