II SA/Ke 616/25

II SA/Ke 616/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-12-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-11-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Renata Detka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 par. 2, art. 136
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151a par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 grudnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu H. F. od decyzji Wojewody z dnia [...] października 2025 r. [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz H. F. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 30 października 2025 r., [...], Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania B. L., na podstawie art. 138
§ 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty [...] z 17 września 2025 r. zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno - budowlany
i udzielającą dla H. F. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną i trzech budynków usługowych wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid.[...] i 377 położonych w obrębie ewidencyjnym [...] R. , jednostce ewidencyjnej 260503_5 K. - obszar wiejski i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi
I instancji, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że uprzednio wydaną decyzją z 7 lipca 2025 r., po rozpoznaniu odwołania B. L. - właściciela działki sąsiedniej nr ewid.[...], który nie zgodził się na usytuowanie budynków w odległości 1,5 m od granicy z jego działką, uchylił w całości do ponownego rozpatrzenia decyzję Starosty [...] z 15 maja 2025 r.
Rozpatrując sprawę ponownie Starosta, na podstawie art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2025 r., poz. 418), zwanej dalej "P.b.", postanowieniem z 24 lipca 2025 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego ww. inwestycji. Pismem z 1 września 2025 r. inwestor złożył wyjaśnienia oraz poprawiony i uzupełniony projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno - budowlany. Starosta ocenił, że inwestor wywiązał się w całości z nałożonego obowiązku, więc na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 P.b. decyzją z 17 września 2025 r. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno - budowlany i udzielił pozwolenia na opisaną na wstępie budowę.
Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda wskazał, że dla terenu, na którym znajdują się działki nr [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej "mpzp"), przyjęty uchwałą nr VI/38/2019 Rady Miejskiej w Końskich z 29 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego sołectwo Rogów (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2019 r. poz. 2270) z rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Świętokrzyskiego z 6 maja 2019 r. Działki objęte inwestycją znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 1.U - teren zabudowy usługowej
i 17.MN2 - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Projekt zagospodarowania terenu omawianej inwestycji sporządzony został przez geodetę uprawnionego na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej, opisanej jako mapa do celów projektowych, stanowiącej dokument opracowany w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych.
Jak ustalił Wojewoda, działki inwestora nr ewid.[...] i [...] oraz granicząca
z działką nr ewid [...] działka odwołującego nr ewid.[...] mają kształt wydłużonych prostokątów - pasów, usytuowanych w kierunku północ - południe. Działki te od strony południowej graniczą z drogą publiczną klasy lokalnej, tj. z ul. [...], oznaczoną na rysunku mpzp symbolem 1KDL, a od strony północnej - z drogą wewnętrzną oznaczoną symbolem [...] Na działce nr ewid.[...] znajduje się budynek mieszkalny odwołującego usytuowany ścianą z oknami w odległości 8,37 - 1,50 = 6,87 m od granicy z działką nr ewid [...]
Projektowana inwestycja składa się z sześciu budynków: trzech budynków usługowych: BU-1, BU-2, BU-3 i trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących: BM-1, BM-2, BM-3. Budynki usługowe i dwa budynki mieszkalne jednorodzinne BM-1 i BM-2 zaprojektowano w całości na działce nr ewid.[...]:
- ścianami zachodnimi bez okien i drzwi - w odległości 1,50 m od granicy z działką nr ewid.[...];
- ścianami wschodnimi z oknami - w odległości od 1,57 m do 1,60 m od granicy z działką nr ewid.[...]
Natomiast budynek BM-3 zaprojektowano na działkach nr ewid.[...] i [...]
- ścianą zachodnią bez okien i drzwi w odległości 6,61 m od granicy z działką nr ewid.[...] oraz
- ścianą wschodnią z oknami - w odległości 9,72 m od granicy z działką nr ewid.[...]
Pierwszy z budynków BU-1 - usytuowany jest z zachowaniem linii zabudowy określonej dla ul. [...] na rysunku mpzp "na wysokości" budynku mieszkalnego odwołującego w odległości 8,37 m od ściany z oknami tego budynku. Kolejne, projektowane budynki usytuowane są w odległościach większych niż 22 m od siebie. Budynek BM-3 zaprojektowano w zgodności z linią zabudowy określoną dla drogi oznaczonej symbolem [...] Na działce nr ewid.[...] zaprojektowano też ciąg pieszo - jezdny stanowiący dojście i dojazd do budynków.
Nadto do projektów załączona jest analiza nasłonecznienia budynków mieszkalnych istniejących na działkach nr ewid.[...] i [...] po wybudowaniu budynku BU-1, tak zwana "linijka słońca", analiza przesłaniania okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku istniejącym na działce nr ewid.[...] po wybudowaniu budynku BU-1 oraz analiza dotycząca ewentualnego zakłócania ciągów kominowych.
Po sprawdzeniu projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b., Wojewoda stwierdził, że projekty te nie naruszają ustaleń mpzp zarówno w zakresie funkcji jak i w zakresie kształtu architektonicznego budynków.
Natomiast usytuowanie miejsc parkingowych dla budynków usługowych jest niejednoznaczne. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 15 ust. 1 pkt 3 mpzp, należy zaprojektować 3 miejsca postojowe na każde 100 m2 powierzchni użytkowej każdego obiektu. W przepisie tym nie ma mowy o zasadzie proporcjonalności, zatem skoro powierzchnia użytkowa każdego budynku usługowego wynosi 89,38 m2, to należy zaprojektować 3 miejsca dla każdego budynku usługowego. Zgodnie zaś
z § 15 ust. 1 pkt 1 mpzp, dla budynków mieszkalnych należy zaprojektować
1 miejsce parkingowe na mieszkanie.
Wojewoda wskazał, że wielkość powierzchni przeznaczonej na "pojemnik na śmieci" także wymaga doprecyzowania, ponieważ z projektu zagospodarowania terenu nie wynika, czy przy zaprojektowaniu powierzchni tego miejsca - 0,80 m2, uwzględniony został obowiązek segregowania śmieci (§ 19 pkt 1 mpzp).
Zdaniem Wojewody, nie jest zatem możliwa ocena prawidłowości zagospodarowania terenu określonego w mpzp poprzez parametry dotyczące zabudowy i zagospodarowania terenu.
Organ II instancji podzielił stanowisko Starosty w zakresie dotyczącym sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania terenu oraz projektów architektoniczno - budowlanych z wymogami ochrony środowiska.
Wypełniając dyspozycje kolejnych punktów art. 35 ust. 1 P.b. Wojewoda stwierdził, że budynki BU-1, BU-2, BU-3, BM-1, BM-2 naruszają swoim usytuowaniem § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", ponieważ zaprojektowane są ścianą z oknami w odległości od 1,57 do 1,60 m od granicy z działką nr ewid.[...], a zatem w odległości mniejszej niż wskazana w tym przepisie odległość 4,00 m.
Zdaniem Wojewody, w ocenie zgodności z przepisami techniczno- budowlanymi usytuowania ścian budynku z oknami i drzwiami lub bez - względem granicy z sąsiednią działką budowlaną, nie ma znaczenia czyją własnością jest sąsiednia działka budowlana. Organ przypomniał, że kwestie te wyjaśnił już w decyzji
z 7 lipca 2025 r.
Starosta nieprawidłowo odczytał brak określenia odległości zaprojektowanych budynków od granicy z działką nr ewid.[...], widząc w tym jedynie naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 1609 ze zm.).
Wojewoda stwierdził, że inwestor nie wyjaśnił niejasności wskazanych
w decyzji z 7 lipca 2025 r., a wobec tego, że uchybień tych nie można usunąć
w postępowaniu odwoławczym, organ II instancji nie miał innej możliwości jak zastosować art. 138 § 2 k.p.a. i wydać decyzję kasacyjną. Wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie należy dokonać sprawdzenia projektu zagospodarowania terenu
i projektu architektoniczno-budowlanego, w szczególności w zakresie zgodności
z ustaleniami mpzp i z przepisami techniczno-budowlanymi.
Z kolei odwołującemu Wojewoda wyjaśnił, że treść odwołania nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Z projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego załącznik do ocenianej decyzji Starosty, oraz z załączonej do projektu analizy przesłaniania
i analizy nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi wynika, że budynek BU-1 nie przesłania, a także nie uniemożliwia naturalnego oświetlenia oraz nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, znajdujących się w budynkach mieszkalnych istniejących na działkach sąsiednich nr ewid.[...] i [...] Pozostałe budynki nie uniemożliwiają przyszłej, ewentualnej zabudowy na działce nr ewid.[...] Budynki zaprojektowane są w zgodności z § 13 i 60 ww. rozporządzenia.
W złożonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach sprzeciwie H. F. (inwestor) zarzucił powyższej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64e i art. 151a p.p.s.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku naruszenia norm postępowania, które rodziłyby konieczność powtórzenia postępowania wyjaśniającego i tym samym uchylenie się przez organ II instancji od wydania merytorycznej decyzji.
Mając na względzie wskazane zarzuty skarżący wniósł o:
1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji;
2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W ocenie składającego sprzeciw, już z racji braku wskazania przez Wojewodę uzasadnienia, dlaczego nie mógł w ramach postępowania uzupełniającego usunąć zauważonych braków, zaskarżona decyzja winna zostać uchylona. Skarżący podniósł, że Wojewoda mógł sam wyjaśnić powstałe wątpliwości występując do inwestora w toku postępowania odwoławczego. Zakres tych wątpliwości nie był na tyle szeroki, by ponownie uchylić się od wydania merytorycznej decyzji i przekazać sprawę ponownie do organu I instancji.
Co do zastrzeżeń Wojewody dotyczących odległości budynków BU-1, BU-2, BU-3, BM-1, BM-2 od działki nr ewid.[...] inwestor podniósł, że działka nr ewid.[...] jest jego własnością i wraz z działką o nr ewid.[...] stanowi jedną działkę budowlaną, objętą projektem zagospodarowania terenu. Stanowisko Wojewody, że ww. budynki naruszają swoim usytuowaniem § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia jest zatem zupełnie bezpodstawne. Normy odległościowe nie dotyczą bowiem odległości od granicy działek będących własnością inwestora.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując zawartą w decyzji argumentację.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie podkreślić należy, że zaskarżona decyzja (tzw. kasacyjna) została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może pominąć treści art. 64e p.p.s.a., wedle którego zakres sądowej kontroli tego rodzaju decyzji ograniczony został wyłącznie do oceny istnienia przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a.,
w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji, przepisu art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się, co oznacza, że w postępowaniu przed sądem bierze udział jedynie strona wnosząca sprzeciw oraz organ, który wydał zaskarżoną decyzję.
Jak przyjmuje się w orzecznictwie, kontrola sądowa w zakresie rozpoznania sprzeciwu polega na dokonaniu oceny, czy w okolicznościach danej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób wykorzystał możliwość wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezzasadnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Obowiązkiem sądu administracyjnego, który rozpoznaje sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Rozpoznając sprzeciw Sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, ponieważ na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Nie może więc poddać ocenie decyzji objętej sprzeciwem w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść przytoczonego wyżej art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Kontrola sądowoadministracyjna decyzji kasacyjnej nie może zatem, co do zasady, obejmować końcowej oceny materialnoprawnej, związanej z rozstrzygnięciem istoty sprawy. Sformułowanie wniosków w tym zakresie byłoby bowiem przedwczesne
i niedopuszczalne (por. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego
z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 90/20; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).
W orzecznictwie przyjmuje się także, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Wskazać należy również, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., ale również wskazać dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. W kompetencjach organu odwoławczego mieści się konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w niewielkim zakresie, przez przeprowadzenie określonego dowodu, co w razie zaistnienia takiej sytuacji wyłącza dopuszczalność podjęcia decyzji kasacyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15; z 15 grudnia
2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16; CBOSA).
Zaprezentowane wyżej poglądy orzecznictwa Sąd orzekający w tej sprawie podziela w całości i przyjmuje jako własne.
Dokonując kontroli decyzji objętej sprzeciwem w zakreślonych wyżej granicach zauważyć należy, że powodem zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. było stwierdzenie, że:
1. usytuowanie miejsc parkingowych dla budynków usługowych jest niejednoznaczne w świetle postanowień § 15 ust. 1 pkt 3 mpzp,
2. doprecyzowania wymaga, czy przy zaprojektowaniu powierzchni przeznaczonej na "pojemnik na śmieci" uwzględniony został obowiązek ich segregowania zgodnie z § 19 pkt 1 mpzp,
3. naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, gdyż budynki BU-1, BU-2, BU-3, BM-1, BM-2 zaprojektowane są ścianą z oknami w odległości od 1,57 do 1,60 m od granicy z działką nr [...], a zatem w odległości mniejszej niż wskazana
w tym przepisie odległość 4 m.
Zdaniem Sądu, wskazane przez organ II instancji i opisane wyżej naruszenia nie mogły stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Ad. 1 i 2. W zakresie ilości miejsc parkingowych przewidzianych dla zaprojektowanych budynków usługowych faktycznie istnieje niezgodność pomiędzy oświadczeniem inwestora, a projektem zagospodarowania terenu, wymagająca wyjaśnienia. Projekt ten był złożony ponownie w związku z wykonaniem przez inwestora zobowiązania nałożonego w punkcie 1 postanowienia Starosty [...] z 15 października 2024 r., dotyczącym usunięcia stwierdzonych w projekcie nieprawidłowości związanych z brakiem dostosowania liczby miejsc parkingowych do wymagań zawartych w mpzp. Starosta wskazał w tym postanowieniu, że dla budynków usługowych przewidziano w projekcie po 2 miejsca parkingowe, podczas gdy zgodnie z planem powinny być po 3 miejsca postojowe dla każdego
z tych budynków. Zgodnie bowiem z § 15 ust. 1 pkt 3 mpzp, przy realizacji nowych inwestycji należy ustalić 3 stanowiska parkingowe na 100 m˛ powierzchni użytkowej każdego obiektu zabudowy usługowej. Ze złożonych projektów architektonicznych wynika przy tym, że każdy z trzech zaprojektowanych budynków usługowych ma 89,38 m2 powierzchni użytkowej. Składając poprawiony projekt budowlany pełnomocnik inwestora w piśmie datowanym na 16 grudnia 2024 r. stwierdził, że "Obecnie dla każdego budynku usługowego są zapewnione 3 miejsca parkingowe (...)", co jednak nie znajduje potwierdzenia w projekcie zagospodarowania terenu zatwierdzonym w decyzji organu I instancji, z którego wynika, że przy każdym
z budynków usługowych zaprojektowane są dwa miejsca postojowe, w tym jedno dla osób niepełnosprawnych.
Jeśli chodzi o miejsca gromadzenia odpadów stałych, to w myśl § 19 pkt 1 mpzp ustalono obowiązek urządzenia na każdej posesji miejsca do czasowego gromadzenia odpadów stałych, z umożliwieniem ich segregacji. Z projektu zagospodarowania terenu istotnie nie wynika, czy zaprojektowane dla każdego
z budynków miejsca gromadzenia odpadów umożliwiają ich segregację, gdyż
w opisano je jedynie jako "pojemniki na śmieci", oznaczone symbolem sm.
Niewątpliwie zatem obie kwestie wymagają doprecyzowania i wyjaśnienia, jednak w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości Wojewoda powinien przede wszystkim zastosować art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wyjaśnienie wskazanych wyżej okoliczności nie stanowi sytuacji, o jakiej mowa w art. 136 § 2 k.p.a., wymagającej zgodnego wniosku wszystkich stron, zawartego w odwołaniu, na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przed organem II instancji. W omawianym zakresie Wojewoda mógł zatem sam zwrócić się do inwestora o usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości lub zlecić przeprowadzenie takiej czynności organowi
I instancji, tym bardziej, że kwestia związana z ilością miejsc parkingowych przeznaczonych dla projektowanych budynków usługowych nie stanowiła żadnej nowej okoliczności, gdyż była już przedmiotem wyjaśniania przez organ I instancji przy pierwszym rozpatrzeniu sprawy.
Należy jednocześnie zastrzec, że uzupełnienie postępowania dowodowego
w powyższym zakresie byłoby celowe jedynie w razie ustalenia przez Wojewodę, że co do zasady projekt budowlany jest zgodny z pozostałymi przepisami, w tym
z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, co ma istotne znaczenie w kontekście rozważań przedstawionych poniżej.
Ad. 3. Zaprezentowana przez Wojewodę ocena, że usytuowanie zaprojektowanych budynków BU-1, BU-2, BU-3, BM-1, BM-2 narusza przepis prawa materialnego, jakim jest § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, nie mogła stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż w uzasadnieniu decyzji objętej sprzeciwem nie ma wskazania, jakie postępowanie wyjaśniające miałby przeprowadzić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] w związku ze stwierdzonym przez Wojewodę naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Organ odwoławczy podkreślił jedynie, że organ I instancji powinien raz jeszcze sprawdzić zgodność projektu z przepisami techniczno-budowlanymi, przy czym takie ogólne stanowisko w sytuacji, w której Wojewoda sprawdzając projekt uznał jednoznacznie, że ww. budynki zaprojektowane zostały ścianami z oknami w odległości mniejszej niż wymagane w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia 4 m od granicy z działką nr [...] należącą do inwestora, w rozpoznawanym przypadku uznać należy za uchylenie się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy w II instancji.
Przypomnieć należy, że z treści art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że jedynie naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania i związana z tym konieczność wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, którym ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, daje organowi odwoławczemu uprawnienie do wydania decyzji kasacyjnej.
Ocena organu odwoławczego dotycząca naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, w niespornym stanie faktycznym kontrolowanej sprawy, wynika
z przyjętej przez Wojewodę wykładni "działki budowlanej", o jakiej mowa w tym przepisie. Zarówno w decyzji objętej sprzeciwem, jak i w poprzednio wydanej decyzji kasacyjnej z 7 lipca 2025 r., organ II instancji wyraził takie samo stanowisko polegające na przyjęciu, że "w ocenie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi usytuowania ścian budynku – z oknami i drzwiami lub bez – względem granicy z sąsiednią działką budowlaną, nie ma znaczenia czyją własnością jest sąsiednia działka budowlana" (str. 5 decyzji z 30 października 2025 r.). Wedle tego poglądu, na ocenę zgodności zaprojektowanych budynków z normą odległościową zawartą w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, nie wpływa okoliczność, że sąsiednia działka należy także do inwestora i została objęta terenem inwestycji.
Takie stanowisko Wojewody znane było inwestorowi, gdyż – jak już powiedziano wyżej – zostało zaprezentowane w decyzji kasacyjnej z 7 lipca 2025 r., w której organ po zacytowaniu § 12 ust. 1 i 2 stwierdził, że "obowiązujące przepisy określają odległość, w jakiej może być usytuowany budynek od granicy działki, bez względu czyją własnością jest sąsiednia działka. Brak oznaczenia tej odległości uniemożliwia sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania terenu
z przepisami techniczno-budowlanymi.".
Zgodnie z zaleceniami Wojewody zawartymi w decyzji z 7 lipca 2025 r., odległości usytuowania budynków usługowych i dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w stosunku do granicy z działką inwestora nr [...] zostały naniesione w projekcie zagospodarowania terenu, przy czym w piśmie z 1 września 2025 r. pełnomocnik inwestora stwierdził, że działki nr [...] "(...) stanowią jedną działkę budowlaną wykorzystywaną na cele mieszkalne i usługowe wraz
z komunikacją wewnętrzną.", co wskazuje na to, że inwestor nie podziela poglądu Wojewody w zakresie konieczności zachowania odległości projektowanych budynków z należącą do niego działką nr [...], włączoną do terenu inwestycji.
Wprawdzie w decyzji z 17 września 2025 r. Starosta [...] nie przeprowadził wykładni § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ani nie przytoczył stanowiska Wojewody w tym zakresie, zaprezentowanego w decyzji kasacyjnej
z 7 lipca 2025 r., jednak ostatecznie zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji. Z uzasadnienia decyzji organu
I instancji wynika przy tym, że w zakresie przeprowadzonej oceny zgodności tej inwestycji z normami odległościowymi ustanowionymi w § 12 rozporządzenia, Starosta [...] za sąsiednią działkę budowlaną uznał jedynie działkę nr [...] przyjmując, że usytuowanie projektowanych budynków w odległości 1,5 m od jej granic pozostaje w zgodności z § 12 ust. 2 rozporządzenia oraz z obowiązującym mpzp (organ I instancji wskazał wprawdzie na § 12 ust. 4 pkt 1, jednak przywołana
w decyzji treść zastosowanego przepisu odpowiada brzmieniu § 12 ust. 2 rozporządzenia).
Nie ma więc prawnego wpływu na wynik sprawy zarzut Wojewody
sformułowany w zaskarżonej decyzji, że Starosta [...] nieprawidłowo odczytał wytknięty w decyzji kasacyjnej z 7 lipca 2025 r. brak określenia odległości zaprojektowanych budynków od granicy z działką nr [...], "widząc w tym jedynie naruszenie" przepisów rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W tym zakresie organowi I instancji nie można było zarzucić naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. Starosta [...] znając odległości projektowanych budynków od granicy z działką nr [...] udzielił wnioskowanego pozwolenia na budowę, co świadczy o tym, że uznał brak naruszenia § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, choć wprost nie wyraził takiego stanowiska w uzasadnieniu wydanej decyzji.
Nawiązując do argumentacji skargi należy wskazać, że Sąd w tej sprawie nie może przesądzić, czy rację ma organ odwoławczy prezentując wykładnię § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, przedstawioną w zaskarżonej decyzji i czy w stanie sprawy rzeczywiście doszło do naruszenia tego przepisu. Jak powiedziano już na wstępie, naruszałoby to prawa stron, które nie biorą udziału w postępowaniu sądowym.
Nie ulega natomiast wątpliwości, że stwierdzone przez Wojewodę naruszenie przepisu prawa materialnego, jakim jest powyższy przepis rozporządzenia,
i brak wskazania zakresu postępowania wyjaśniającego, które miałoby zostać przeprowadzone przez organ I instancji w związku z tym naruszeniem, nie mogło stanowić podstawy zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Okoliczność, że organ I instancji inaczej niż Wojewoda ocenił zgodność projektu zagospodarowania terenu z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, tym bardziej, że projekt ten uzupełniono zgodnie z zaleceniami zawartymi w pierwszej decyzji kasacyjnej z 7 lipca 2025 r. w zakresie naniesienia odległości projektowanych budynków do granicy z działką nr [...], co – jak wynika z tej decyzji - umożliwiło dokonanie sprawdzenia zgodności projektu z przepisami techniczno-budowlanymi,
w szczególności z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.
Z tych wszystkich powodów Sąd uznał, że organ II instancji naruszył art. 138 § 2 k.p.a., co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (pkt I wyroku).
Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt. II wyroku uzasadnia treść art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: uiszczony wpis od skargi
w wysokości 100 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 480 zł obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935) oraz 17 zł z tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa kierując się stanowiskiem wyrażonym
w tym wyroku.