II SA/Ke 610/24

II SA/Ke 610/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-03-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Gospodarka komunalna
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 41 ust. 1-2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 887
art. 2 ust. 1
Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych
Dz.U. 2021 poz 679
art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 7 ust. 2-3
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Starachowicach na zarządzenie Prezydenta Miasta Starachowice z dnia 29 sierpnia 2023 r. , nr 437/2023 w przedmiocie ustalenia wysokości administracyjnych opłat cmentarnych za korzystanie z cmentarzy komunalnych stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości.
Uzasadnienie
II SA/Ke 610/24
Uzasadnienie
W dniu 29 sierpnia 2023 r. Prezydent Miasta Starachowice, działając na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.), art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 679) oraz uchwały nr XII/10/2016 Rady Miejskiej w Starachowicach z dnia 25 listopada 2016 r w sprawie uchwalenia Regulaminu Cmentarzy Komunalnych wydał zarządzenie nr 437/2023 w sprawie ustalenia wysokości administracyjnych opłat cmentarnych za korzystanie z cmentarzy komunalnych w Starachowicach.
W dniu 10 lipca 2024 r. Prokurator Rejonowy w Starachowicach wniósł do tut. Sądu skargę na ww. uchwałę Rady Miejskiej w Starachowicach z dnia 25 listopada 2016 r. wraz z ww. zarządzeniem, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 13 ust. 2 Regulaminu Cmentarzy Komunalnych stanowiącego załącznik do uchwały.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odniesieniu do zarządzenia z 29 sierpnia 2023 r. wskazał, że zarządzenie było przedmiotem kontroli organu nadzoru, albowiem zostało opublikowane w dzienniku urzędowym. Zarządzenie zawiera szereg opłat administracyjnych za korzystanie z cmentarzy komunalnych, a Prokurator zdaje się domagać stwierdzenia nieważności całego zarządzenia, bez uzasadnienia i wskazywania podstawy w tym zakresie. Tym samym zakres zaskarżenia uchwały oraz zakres wniosku o stwierdzenie nieważności zarządzenia są niezgodne. Brak jest konsekwencji i zrozumienia dla skargi. Ubocznie organ podniósł, że jakiekolwiek zgody administratora cmentarza mają na celu jedynie zachowanie zasad dotyczących bezpieczeństwa i porządku na terenie cmentarza komunalnego. Nie mają na celu dyskryminacji, czy charakteru ograniczającego dostęp.
Zdaniem organu z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej wynika uprawnienie do określania wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.
Zarządzeniem z 13 listopada 2024 r. Przewodniczący Wydziału II wyłączył ze sprawy II SA/Ke 443/24 ze skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Starachowicach z dnia 25 listopada 2016 r. skargę na zarządzenie z 29 sierpnia 2023 r. Wyłączona sprawa została zarejestrowana pod sygn. II SA/Ke 610/24.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu do wskazania, w czym Prokurator upatruje naruszenia prawa przez zaskarżone zarządzenie, Prokurator w piśmie z 14 stycznia 2025 r. wyjaśnił, że jego intencją było zweryfikowanie przez Sąd, czy:
1) konieczność uzyskania pozwolenia na budowę nagrobka jest ograniczeniem prawa do pochówku;
2) zarządzenie z dnia 29 sierpnia 2023 r. co do zasady, jak i co do wysokości nie stanowi naruszenia prawa.
Skarżący wyjaśnił, że istotą skargi jest niedookreślony przez zarządzenie katalog opłat cmentarnych oraz ich wysokości. Przepis § 3 ust. 1-3 nie mieści się w katalogu opłat cmentarnych sugerowanym przez NIK w opublikowanych wynikach kontroli i aktualnym orzecznictwie sądowym. Zapis powyższy w żaden sposób nie określa, z czego wynika konieczność pobierania kaucji w kwocie 1000 zł, w przypadku szkody kto i w jakich okolicznościach będzie taką szkodę ustalał i wyceniał, kto będzie decydował o tym, że szkoda została naprawiona i rozstrzygał ewentualne spory. Wątpliwości Prokuratora budzi także katalog opłat cmentarnych wynikający jedynie z załącznika do zarządzenia. Na problem ten zwróciła uwagę NIK w Informacji i wynikach kontroli "Zarządzanie Cmentarzami Komunalnymi" LPO.430.002.2016 nr ewid. 155/2016/P/16/087/LPO. Jedyny przepis dotyczący tej kwestii to art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, w którym występuje pojęcie opłaty za pochowanie zwłok. Katalog usług cmentarnych winien więc być określony w sposób ogólny, a cennik winien być konsekwencją ustalonego katalogu. Jest natomiast cennik, z którego należy wydedukować jakie usługi cmentarne przewiduje się, co powoduje, że ustalenie niektórych opłat jest wysoce niekonsekwentne i w odbiorze zawyżone, np. brak rozróżnienia opłat za usługi cmentarne od pogrzebowych.
W odpowiedzi na powyższe pismo pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę w sprawie II SA/Ke 443/24. Odnosząc się do twierdzeń Prokuratora zawartych w piśmie z 14 stycznia 2025 r. wskazał, że kwestionowane zarządzenie podlegało kontroli służb prawnych Wojewody Świętokrzyskiego, albowiem zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. Twierdzenia Prokuratora dotyczące hipotetycznej luki prawnej powinny być przedmiotem ewentualnych prac legislacyjnych. Żadne przepisy zaskarżonego zarządzenia nie stanowią ograniczenia prawa do grobu. Zapis dotyczący kaucji ma zabezpieczać potencjalne roszczenia związane z wykonywaniem robót remontowo-budowlanych i kamieniarskich. Konkludując, zawarty w zarządzeniu katalog opłat jest uregulowany prawidłowo, zaś stanowisko Prokuratora należy uznać za nieskonkretyzowane, a wręcz abstrakcyjne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżone zarządzenie dotyczące ustalenia wysokości administracyjnych opłat cmentarnych za korzystanie z cmentarzy komunalnych stanowi akt prawa miejscowego. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym za akt prawa miejscowego przyjmuje się taki akt normatywny, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (por. wyrok NSA z 20 września 2018 r., sygn. II OSK 2353/16). Zaskarżony akt ma charakter generalny, gdyż skierowany jest do nieograniczonego kręgu osób, a nadto abstrakcyjny, gdyż zawiera normy mające zastosowanie w powtarzalnych sytuacjach.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednakże nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Argumentując a contrario do treści art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde istotne naruszenie prawa uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 761-762).
W literaturze wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego a także przepisów regulujących procedury podejmowania aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sprzeczność z prawem aktu organu jednostki samorządu terytorialnego istnieje w sytuacji, gdy doszło do jego wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania aktów, podstawy prawnej podejmowania aktów, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, jak i z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania aktów (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).
W tym miejscu należy wyjaśnić, że sąd administracyjny badając czy organ jednostki samorządu terytorialnego nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością wydanego aktu – w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. – nie jest związany sformułowanymi w niej zarzutami i wnioskami skargi, lecz obowiązany jest oprzeć się na konstytucyjnej zasadzie praworządności, która wiąże wszystkie organy administracji publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy a jego działanie znajduje oparcie w przepisach prawa. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Natomiast zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustrojowa ustawa samorządowa.
Zaskarżone zarządzenie w § 1 ust. 1 stanowi, że za świadczenie usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej związanych z korzystaniem z cmentarzy gminnych pobiera się administracyjne opłaty cmentarne. Szczegółową wysokość opłat określa załącznik nr 1 do zarządzenia (ust. 4). W § 2 określono m.in., że za rodzaje grobów określonych w pkt 1, 2, 10, 11, 12, 13 należy wnieść ponowną opłatę po upływie 20 lat. Opłatę tę wnosi się w roku, w którym upływa 20 lat od utworzenia grobu. Obowiązuje zasada ciągłości opłat za użytkowane groby. Opłata za następne 20 lat naliczana jest od daty upływu poprzednich 20 lat, za które grób był opłacony (ust. 1). Do grobów murowanych pojedynczych jednopiętrowych przeznaczonych do pochowania zwłok jednej osoby, w których została dochowana urna lub kolejna trumna po 20 latach, nie stosuje się opłat za kolejne dwudziestoletnie czasookresy, nalicza się jedynie zaległe opłaty jeżeli istnieją, ale grób zmienia kategorię na grób wieloosobowy (ust. 2). Stosownie do § 3 ust. 1 zarządzenia, wykonywanie na terenie cmentarzy komunalnych robót remontowo-budowlanych i kamieniarskich może odbywać się po wcześniejszym wniesieniu zabezpieczenia, tytułem pokrycia szkód, w postaci zwrotnej kaucji w wysokości 1000 zł. Zabezpieczenie może zostać wniesione jednorazowo na cały okres realizacji robót w danym roku. W przypadku szkody, prowadzący prace może kontynuować roboty dopiero po naprawieniu tej szkody i uzupełnieniu kaucji do pełnej wysokości (ust. 2). Po wykonaniu robót kaucja jest zwracana wpłacającemu po potrąceniu wartości wyrządzonych szkód. Jeżeli kwota kaucji nie jest wystarczająca, odszkodowanie uzupełniające do wysokości szkody, będzie dochodzone na podstawie przepisów Kodeksu Cywilnego (ust. 3). Cennik zamieszczony w załączniku do zarządzenia zawiera zaś listę 25 opłat administracyjnych: za grób do pochówku (poz. 1-11, z wyodrębnieniem opłat za udostępnienie miejsca, za zezwolenie na wykonanie i budowę), za grób do rezerwacji (poz. 12-20, z wyodrębnieniem opłat za udostępnienie miejsca, za zezwolenie na wykonanie i budowę, z tytułu pochowania zwłok), innych opłat (poz. 21-25).
Organ w podstawie prawnej zarządzenia wskazał m.in. art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., zgodnie z którym do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Przepis ten jednak nie daje podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego. Te ostatnie mogą być wydawane przez burmistrza tylko wówczas, gdy przepisy ustaw szczególnych przyznają taką kompetencję organowi wykonawczemu. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2023 r. poz. 887 ze zm.), dalej "u.c.ch.z.", zgodnie z którym utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony, takiej kompetencji wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) nie przyznaje. Treść art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. wskazuje bowiem na gospodarowanie mieniem komunalnym, a nie na określanie zasad korzystania z niego. Określanie zasad korzystania ma charakter regulacji normatywnej a nie bieżącego działania. W art. 41 ust. 1 u.s.g. właściwość do stanowienia aktów prawa miejscowego zastrzeżona jest dla rady gminy, zaś właściwość wójta ograniczona jest z jednej strony na gruncie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do gospodarowania mieniem, natomiast z drugiej, na gruncie art. 41 ust. 2 do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie przepisów porządkowych z ograniczeniem do przypadków nie cierpiących zwłoki, które nie miały miejsca w sytuacji, w której wójt wydał zarządzenie (por. wyrok NSA z 10 maja 2011 r., sygn. II OSK 2301/10).
Organ wskazał ponadto w podstawie prawnej art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej (dalej "u.g.k."). Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek (art. 4 ust. 2). W tym miejscu należy podkreślić, że regulację szczególną wobec art. 4 u.g.k. stanowi art. 7 u.c.ch.z. Przepis ten w ust. 2 przewiduje, że po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione. Przepis ust. 2 nie ma zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok (art. 7 ust. 3). W rezultacie, niedopuszczalne jest wydanie w tym zakresie regulacji w akcie prawa miejscowego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z 4 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 3139/17; z 14 marca 2024 r. sygn. III OSK 1704/22). Wojewódzki Sąd Administracyjny pogląd ten w pełni podziela.
Zestawiając treść art. 4 u.g.k. z art. 7 ust. 2 i 3 u.c.ch.z. niewątpliwie ta druga regulacja stanowi w zakresie ustalania opłat lex specialis wobec art. 4 u.g.k. Tym samym ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych stanowi podstawę nakładania opłat związanych z chowaniem zwłok (art. 7 ust. 2) oraz wyłączenie tego upoważnienia w stosunku do grobów murowanych (art. 7 ust. 3) i określa zasady korzystania z grobów (ziemnych i murowanych). W konsekwencji, nie można traktować art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jako normy prawnej dającej podstawę do nakładania na osoby korzystające z cmentarza opłat będących świadczeniami publicznoprawnymi w drodze aktu prawa miejscowego ponad te opłaty, które możliwe są do ustalenia na podstawie ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Odmienna wykładnia nie ma podstawy w wykładni językowej ww. przepisów i nie byłaby zgodna z wykładnią systemową powołanych przepisów. Ustawa o gospodarce komunalnej pozwala na ustalenie cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, natomiast art. 7 u.c.ch.z. reguluje zakres tych opłat związanych z funkcjonowaniem cmentarza. Gdyby przyjąć, że na podstawie ustawy o gospodarce komunalnej można ustanawiać inne jeszcze opłaty związane z korzystaniem z cmentarza, wówczas art. 7 u.c.ch.z. byłby zbędny w zakresie, w jakim określa dopuszczalność ustalania opłat za użycie grobu. Teren cmentarza będący obiektem użyteczności publicznej obejmuje bowiem w znacznej części tereny zajęte właśnie pod groby.
Przepis art. 7 u.c.ch.z. przewiduje dwa rodzaje opłat tj. opłaty za pochowanie zwłok oraz odpowiadające tym opłatom, opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że w ustawie o cmentarzach ustawodawca dopuszcza możliwość pobierania opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych wyłącznie w postaci opłaty za pochowanie zwłok oraz odpowiadającej tym opłatom, opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat. Sam charakter tego świadczenia jest związany ze złożeniem i pochowaniem ludzkich zwłok (art. 7 ust. 2 u.c.ch.z.). Opłaty za miejsce, za okres 20 lat i za każde kolejne przedłużenie opłaty na 20 lat, można więc zakwalifikować jako opłaty za usługi administratora cmentarza polegające na udostępnieniu miejsca pod grób i te opłaty bezspornie związane są z pochowaniem zmarłych (por. wyrok NSA z 20 września 2024 r., sygn. III OSK 242/23). Nie sposób jednak uznać, że dopuszczalne jest równoczesne pobieranie opłaty za pochowanie zwłok jak i opłaty za udostępnienie miejsca pod grób, jak to występuje w niniejszej sprawie. Oznaczałoby to zatem zdublowanie opłat związanych z pochowaniem zmarłych. Natomiast dla innych opłat wymienionych w zarządzeniu pod poz. od nr 21 do nr 25 (z tytułu pochowania również do istniejącego grobu, za zezwolenie na prowadzenie prac remontowo-budowlanych, za otwarcie grobu w celu ekshumacji, za zezwolenie na prowadzenie prac remontowo-budowlanych, za wjazd i wyjazd), brak jest umocowania w art. 7 u.c.ch.z.
Zdaniem Sądu, opłata za pochowanie zwłok może być zróżnicowana co do wysokości w zależności od rodzaju grobu, w szczególności: czy jest to grób ziemny czy murowany, pod trumnę czy pod urnę, dla osoby dorosłej czy dziecka, czy za udostępnienie niszy w kolumbarium. Rozróżnienie to wynika z faktu, że ta opłata jest związana z powierzchnią cmentarza udostępnioną pod konkretny grób. Jednakże rada gminy nie ma upoważnienia ustawowego do ustalenia opłat za zezwolenie na wykonanie i budowę grobu, a także za udostępnienie miejsca pod grób na 20 lat w sytuacji, gdy w cenniku równocześnie ustalono opłatę za pochowanie zwłok. Ustawodawca przewidział bowiem opłatę za pochowanie zwłok, a następnie opłatę za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat, z tym, że ta ostatnio wymieniona opłata nie może dotyczyć chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok (art. 7 ust. 3 u.c.ch.z.). Opłata za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu może być pobierana dopiero po upływie 20 lat od pochowania zwłok i dotyczyć może tylko grobu ziemnego.
Skoro zatem na podstawie art. 7 ust. 2-3 u.c.ch.z. rada gminy może określić opłaty za pochowanie zwłok oraz odpowiadającej tym opłatom, opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat, to przyjęte w tej sprawie domniemanie dopuszczalności ustalenia innych jeszcze opłat za korzystanie z cmentarza niż wynikające z ww. przepisu u.c.ch.z. nie stanowi wydania aktu prawa miejscowego spełniającego bezwzględny wymóg działania na podstawie i w granicach prawa (art. 94 Konstytucji RP). Dodatkowo organ wprowadził, w § 3, obowiązek uiszczania kaucji przed przystąpieniem do wykonywania robót remontowo-budowlanych i kamieniarskich, z tytułu pokrycia szkód. Nie budzi wątpliwości Sądu, że z uwagi na charakter kaucji, która służy zabezpieczeniu ewentualnych roszczeń cywilnych, regulacja zawarta w ww. przepisie nie mieści się w katalogu opłat administracyjnych związanych z chowaniem zwłok (art. 7 ust. 2 u.c.ch.z.), a tym samym narusza podstawę do nakładania tych opłat.
W związku z powyższym Sąd na podstawie art 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zarządzenia w całości, aby umożliwić Radzie Miejskiej w Starachowicach ponowne określenie rodzaju i wysokości opłat zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych.