II SA/Wa 2270/23

II SA/Wa 2270/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-05-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Pośpiech-Kłak /sprawozdawca/
Ewa Marcinkowska
Karolina Kisielewicz-Sierakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Orzeczono o wymierzeniu grzywny za niewykonanie wyroku-art. 154 PoPPSA
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2024 r. sprawy ze skargi J. J. na niewykonanie przez Wójta Gminy [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 592/22 1. wymierza Wójtowi Gminy [...] grzywnę w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz J. J. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] maja 2023 r. (data wpływu do organu – [...] maja 2019 r.) J. J., zw. dalej "skarżącym", na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zw. dalej "p.p.s.a.", wniósł skargę na niewykonanie przez Wójta Gminy [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 592/22.
Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Wójta w wykonaniu ww. wyroku, wymierzenie Wójtowi grzywny za niewykonanie ww. wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że na mocy ww. prawomocnego wyroku Wójt został zobowiązany do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] czerwca 2022 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, tj. w zakresie:
1) skanów umów o pracę zawartych z zatrudnionymi w Urzędzie Gminy [...] radcami prawnymi i/lub innych umów, na podstawie których świadczona Jest na rzecz Urzędu Gminy [...] obsługa prawna;
2) skanów umów o pracę zawartych z zastępcą Wójta, skarbnikiem Gminy, sekretarzem Gminy, kierownikami i zastępcami kierowników komórek organizacyjnych Urzędu Gminy [...];
3) informacji o wysokości poszczególnych kwot wypłaconych w ostatnim zamkniętym księgowo miesiącu tytułem wynagrodzenia zatrudnionym w Urzędzie Gminy [...]: radcom prawnym, Wójtowi, zastępcy Wójta, skarbnikowi Gminy, sekretarzowi Gminy, kierownikom i zastępcom kierowników komórek organizacyjnych.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2023 r. Wójt został wezwany do wykonania ww. wyroku.
W odpowiedzi na to wezwanie Wójt – mailem z dnia [...] kwietnia 2023 r. – udzielił informacji w ten sposób, że "Wykonując prawomocny Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2022 r. (doręczony 09.03.2023 r., sygn. II SAB/Wa 592/22 informuję, stosunek pracy w większości pracowników zajmujących stanowiska kierownicze kształtuje się poprzez dokument awansu na stanowisko zgodnie z art. 22 ustawy o pracownikach samorządowych, tak jak w przypadku Sekretarza Gminy [...]. Z-ca Wójta Gminy [...] został powołany Zarządzeniem Nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Skarbnik Gminy [...] został powołany Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z [...].04.2019 r.
W załączeniu przesyłam wzór umowy na stanowisko kierownicze. Hasło do odblokowania pliku to 4 ostatnie cyfry UPP wniosku z [...].06.2022 r.
Średniomiesięczne wynagrodzenie na stanowiskach kierowniczych z zarządu w Urzędzie Gminy [...] w maju 2022 r. wyniosło: 14.513,33 zł".
Zdaniem skarżącego powyższa odpowiedź Wójta nie stanowi realizacji prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2022 roku sygn. akt: II SAB/Wa 592/22. Na obecnym etapie postępowania zostało prawomocnie przesądzone, że żądane we wniosku z dnia [...] czerwca 2022 r. informacje stanowią informacje publiczne i skarżący miał prawo domagać się ich udostępnienia w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ powinien zatem udostępnić żądane informacje zgodnie z wnioskiem, bądź wydać, w razie takiej potrzeby, decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Tymczasem, mimo upływu wyznaczonego przez Sąd w prawomocnym wyroku terminu rozpoznania wniosku oraz pomimo wystosowanego przez skarżącego wezwania do wykonania wyroku, organ nie wykonał wyroku poprzez rozpoznanie wniosku z dnia [...] czerwca 2022 r., gdyż przedstawione informacje nie stanowią odpowiedzi na zadane pytania. Organ nie ustosunkował się do żądania z pkt. 1 wniosku, nie udostępnił dokumentów żądanych w pkt 2 wniosku przekazując, niebędący przedmiotem wniosku, wzór umowy na stanowisko kierownicze, zaś w zakresie żądanych informacji w zakresie wynagrodzeń (pkt 3 wniosku) organ zamiast żądanych w tej części wniosku informacji przekazał wyłącznie informację o "średniomiesięcznym wynagrodzeniu na stanowiskach kierowniczych z zarządu w Urzędzie Gminy [...] w maju 2022 r." które wyniosło: 14.513,33 zł, która również nie była przedmiotem zapytania.
Udostępnienie wzoru umowy przez podmiot zobowiązany, nie zwalnia Wójta od obowiązku udostępnienia żądanych umów na wniosek (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15.04.2008 r., sygn. akt II SAB/Ke 14/08). Nie można utożsamiać projektów umów z wykonawcą stanowiących załącznik do dokumentacji przetargowych, z zawartymi już umowami, na co słusznie zwrócił uwagę skarżący zarówno w swoim piśmie do Urzędu Gminy z dnia [...] stycznia 2008 r. jak i w skardze. Oba te dokumenty różnią się bowiem z pewnością co najmniej w kilku istotnych punktach. W projekcie umowy nie może bowiem być określona data zawarcia umowy, osoba wykonawcy, ani kwota, za jaką zadanie zostanie wykonane, skoro na etapie projektowania umowy nie dochodzi jeszcze do skonkretyzowania tych warunków umowy. W projekcie umowy nie mogą też być zamieszczone podpisy stron, co jest oczywiste. Możliwe jest również, że zawarta umowa różni się od projektu w innych istotnych punktach, np. co do zakresu przedmiotowego zadania i terminu jego wykonania, co może wyniknąć ze złożenia i wyboru przez zleceniodawcę korzystniejszej oferty, niż by to wynikało ze Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia. W tej sytuacji umieszczenie projektów umów z wykonawcą, czy nawet ogłoszenia o wyborze najkorzystniejszej oferty z podaniem nazwy zadania, firmy i kwoty za jaką wykonawca wykona zadanie w Biuletynie Informacji Publicznej, nie zwalnia organu od obowiązku udostępnienia żądanych umów na wniosek.
Przedstawienie przez Wójta wzoru "umowy na stanowiska kierownicze" nie może zostać zatem uznane za realizację wniosku obejmującego żądanie udostępnienia konkretnych zawartych umów, do którego to wniosku Wójt jest zobowiązany prawomocnym wyrokiem Sądu.
Wójt w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że w dniu 9 marca 2023 r. wpłynął ww. prawomocny wyrok, a w dniu [...] kwietnia 20213 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek złożony w trybie dostępu do informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga analizowana pod tym kątem zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 154 § 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa, sąd wymierza do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W przypadku skargi o wymierzenie organowi grzywny z powodu jego bezczynności sąd dokonuje oceny jej zasadności według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania orzeczenia sądowego.
Z treści przywołanego przepisu wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd mógł organowi administracji wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ ten musi pozostawać w bezczynności po wyroku. Po drugie, wymierzenie grzywny jest możliwe po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania prawomocnego wyroku.
Jak wynika z akt sprawy, obie te przesłanki zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie.
Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 154 § 3 p.p.s.a. wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Niewykonanie wyroku ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (por. B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 154.).
Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu, stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jest więc przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności w postępowaniu administracyjnym, do których został przez sąd zobowiązany. Skarga jest środkiem ostatecznym służącym wymuszeniu na organie załatwienia sprawy - zatrzymania obstrukcji w postępowaniu. Zagwarantowanie go stronom postępowań administracyjnych, które pomimo uwzględnienia ich skarg na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w dalszym ciągu, nie uzyskują załatwienia ich spraw, uzasadnia to, że wyrok w zakresie zobowiązującym do załatwienia sprawy, pomimo swojej prawomocności, nie jest wykonalny w sposób umożliwiający wyegzekwowanie tego przez stronę postępowania. Strona nie ma bowiem innych środków prawnych służących przymuszeniu biernego organu do załatwienia jej sprawy.
Inaczej jest jednak z tymi obowiązkami zawartymi w treści wyroku, które są wykonalne. Do orzeczeń wykonalnych w tym trybie należy zaliczyć orzeczenie o zasądzeniu kosztów postępowania, grzywny czy przyznaniu sumy pieniężnej, ponieważ wynika z niego konkretne zobowiązanie pieniężne. Wykonywanie orzeczeń sądów administracyjnych w takim zakresie odbywa się w drodze egzekucji sądowej, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania cywilnego, gdyż wyrok sądu administracyjnego stanowi tytuł egzekucyjny, mogący stanowić podstawę do wszczęcia egzekucji po opatrzeniu go klauzulą wykonalności przez sąd powszechny (art. 781 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego, Dz. U. z 2023 r. poz. 1550 (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1136/17)).
W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 592/22, zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); wymierzył organowi grzywnę w wysokości 100 zł (pkt 3).
Akta sprawy administracyjnej wraz z prawomocnym wyrokiem zostały zwrócone organowi 9 marca 2023 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a., rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem czternastodniowy termin, w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczynny, winna być rozpoznana. Tym samym, termin ten upłynął z końcem dnia 23 marca 2023 r.
Należy przypomnieć, że mailem z dnia [...] kwietnia 2023 r. Wójt udzielił informacji w ten sposób, że "Wykonując prawomocny Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2022 r. (doręczony 09.03.2023 r., sygn. II SAB/Wa 592/22 informuję, stosunek pracy w większości pracowników zajmujących stanowiska kierownicze kształtuje się poprzez dokument awansu na stanowisko zgodnie z art. 22 ustawy o pracownikach samorządowych, tak jak w przypadku Sekretarza Gminy [...]. Z-ca Wójta Gminy [...] został powołany Zarządzeniem Nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Skarbnik Gminy [...] został powołany Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z [...].04.2019 r.
W załączeniu przesyłam wzór umowy na stanowisko kierownicze. Hasło do odblokowania pliku to 4 ostatnie cyfry UPP wniosku z [...].06.2022 r.
Średniomiesięczne wynagrodzenie na stanowiskach kierowniczych z zarządu w Urzędzie Gminy [...] w maju 2022 r. wyniosło: 14.513,33 zł".
Tak udzielona informacja, nie uwalnia organu od zarzutu niewykonania wyroku w niniejszej sprawie – nie stanowi bowiem o załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, które polega na udostępnieniu danej informacji, wydaniu decyzji o odmowie jej udostępnienia lub np. poinformowaniu strony, że w sprawie przysługuje inny tryb dostępu do informacji publicznej. Co więcej, ww. mail został wystosowany po upływie terminu zakreślonego przez Sąd wyrokiem z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 592/22.
Skoro w terminie wyznaczonym wyrokiem Wójt nie udostępnił żądanej informacji - to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest uzasadniony. Niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji, art. 6 k.p.a.) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to wymierzeniem Wójtowi grzywny w kwocie 1000 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonym w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Określając wysokość grzywny, Sąd miał na uwadze, że celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku, stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skarga jest środkiem ostatecznym służącym wymuszeniu na organie załatwienie sprawy - zatrzymania obstrukcji w postępowaniu.
Rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie, stosownie do art. 154 § 2 p.p.s.a., stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13).
Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie zaistniała bezczynność w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Z okoliczności sprawy nie wynika, aby zaistniała zwłoka wynikała z celowego zaniechania czy też z lekceważącego traktowania przez Wójta obowiązków informacyjnych. W ocenie Sądu, bezczynność w wykonaniu wyroku z dnia 17 listopada 2022 r. nie jest efektem zaniechań podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, które można by zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia (udostępnienia informacji publicznej). Wójt nie zlekceważył wnioskodawcy i podjął działania, ale dopiero w dniu [...] kwietnia 2023 r. udzielając informacji, jednak nie czyniła ona zadość złożonemu wnioskowi z dnia [...] czerwca 2022 r.
Powyżej przytoczone okoliczności, w ocenie Sądu, nie pozwalają jednak uznać, że stwierdzona bezczynność miała postać kwalifikowaną.
Ubocznie Sąd nadmienia, że rozpoznając skargę na niewykonanie wyroku tut. Sąd nie dokonywał ponownej analizy charakteru informacji objętej pierwotnym żądaniem. W tym zakresie był bowiem związany prawomocnym wyrokiem i wynikającym z niego stwierdzeniem, że wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2022 r. dotyczy informacji publicznej. W związku z powyższym istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się tylko do wyjaśnienia tego, czy organ pozostawał w bezczynności w zrealizowaniu nakazu sformułowanego w owym wyroku. Celem przedmiotowej skargi jest bowiem doprowadzenie do sytuacji, by organ wykonał prawomocne orzeczenie Sądu.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 154 § 1 i 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.