II SA/Ke 608/06

II SA/Ke 608/06 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2007-04-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-11-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Danuta Kuchta /przewodniczący/
Jacek Kuza /sprawozdawca/
Renata Detka
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1998 nr 102 poz 651
Ustawa z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych - t. jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Asesor WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Asystent sędziego Dorota Pawlicka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz adwokat M.M. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych VAT, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Uzasadnienie
II SA/Ke 608/06
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 4 września 2006 r. Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję wydaną w dniu 5 lipca 2006r. przez Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta B., w przedmiocie przyznania zasiłku celowego w wysokości 232,32 zł, w tym 200 zł gotówką z przeznaczeniem na bieżące potrzeby i poszukiwanie pracy oraz 32,32 zł przelewem na konto Zakładu Gazowniczego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W motywach swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż A.K. wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2006 r. zwrócił się o przyznanie zasiłku w kwocie 5.200 zł brutto, dołączając rachunek za gaz na kwotę 32,32 zł. Organ I instancji decyzją z dnia [...] przyznał wnioskodawcy pomoc w postaci zasiłku celowego w łącznej wysokości 232,32 zł, w tym 32,32 zł przelewem na konto Zakładu Gazowniczego na pokrycie rachunku za gaz oraz 200 zł na zaspokojenie bieżących potrzeb i na poszukiwanie pracy.
W wyniku rozpoznania odwołania A.K., Kolegium Odwoławcze uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia i rozważania możliwości udzielenia także innych form pomocy, szczególnie w zakresie dożywiania.
Organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy wydał powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] identyczną co do rozstrzygnięcia z uchyloną decyzją z dnia 2 maja 2006 r. Jako podstawę prawną tej decyzji organ wskazał m. in. przepisy art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 5 art. 39, art. 106 ust. 1 i 4, art. 109 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm. Powodem takiego rozstrzygnięcia były w szczególności ustalenia oparte na wywiadzie środowiskowym, z którego wynika, że A.K. znajduje się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej z uwagi na ubóstwo i bezrobocie, co - stosownie do art. 7 pkt 4 oraz art. 39 ustawy o pomocy społecznej -uzasadnia przyznanie mu zasiłku celowego. Równocześnie Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. podniósł, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka odpowiedniego kryterium dochodowego wnioskodawcy, co umożliwia przyznanie A.K. świadczenia z pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z przepisem art. 8 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy dochód w rodzinie wynoszący 161,40 zł kwalifikuje wnioskodawcę do udzielania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że rozpatrując sprawę ponownie zaproponował A.K. pomoc w formie gorącego posiłku lub paczki żywnościowej, gdyż brał pod uwagę zalecenia Departamentu Pomocy i Integracji Społecznej w zakresie programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w których podkreśla się, że podstawową formą pomocy żywnościowej jest zapewnienie gorącego posiłku, a udzielenie pomocy w innej formie powinno mieć miejsce tylko wtedy, gdy brak jest takiej możliwości. Ponieważ MGOPS w B. dysponuje stołówką zapewniającą posiłki osobom potrzebującym, a wnioskodawca na taką pomoc nie wyraził zgody - organ uznał, że przyznanie pomocy żywnościowej w innej formie nie jest możliwe. Organ I instancji dodatkowo uzasadnił, że ponieważ opłaca A.K. całość rachunków za gaz i energię elektryczną, to korzystanie z gorących posiłków obniżyłoby wysokość tych rachunków, co dodatkowo uzasadnia taką formę pomocy.
W dalszej części uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść przepisu art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, stwierdzając jednocześnie, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności wywiad środowiskowy, potwierdza, że A.K. spełnia ustawowe przesłanki do przyznania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, w tym zasiłku celowego. Ponadto Kolegium podkreśliło, iż zasiłki celowe są uznaniową formą pomocy społecznej, zaś wysokość udzielanych świadczeń jest uzależniona od wysokości środków, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej. Z kolei stosownie do przepisu art. 3 ust. 4 cytowanej ustawy o pomocy społecznej organ I instancji, przyznając zasiłek celowy, powinien brać pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy oraz potrzeby poszczególnych osób i rodzin, które powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.
Ze względu na ograniczone środki jakimi dysponuje MGOPS w B. organ odwoławczy ocenił, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały naruszone granice uznania administracyjnego, nie znajdując jednocześnie podstaw do zakwestionowania wysokości przyznanego stronie zasiłku celowego w kwocie 232,32 zł. Nie zwalnia to jednak organu I instancji z obowiązku udzielenia wnioskodawcy znajdującemu się w trudnej sytuacji dodatkowo innych form pomocy w sytuacji, w
2
II SA/Ke 608/06
której spełnia on kryteria do ich uzyskania, a organ dysponuje środkami na ten cel. Pomimo bowiem, że wnioskodawca odmówił kategorycznie przyjęcia pomocy w formie gorących posiłków oraz wszelkiej innej pomocy rzeczowej (co wynika z akt sprawy) to organ I instancji powinien był rozpatrzyć możliwość przyznania środków finansowych na ten cel. Choć bowiem założenia programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" przewidują przede wszystkim udzielanie pomocy w formie gorących posiłków, to jednak w szczególnie uzasadnionych przypadkach przewidziana jest w ramach tego programu możliwość udzielania pomocy w innej formie, w tym finansowej. Dlatego też organ odwoławczy podniósł, iż kierując się dobrem strony, która niewątpliwie znajduje się w trudnej sytuacji, oraz mając na względzie cele i założenia pomocy społecznej zasadnym byłoby uznanie, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, gdy wnioskodawca nie może skorzystać z pomocy w formie rzeczowej, a jedynie w formie pieniężnej. Z uwagi na wyjątkową sytuację osobistą i materialną strony zasadnym było rozważenie przyznania pomocy w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w formie pieniężnej tym bardziej, że brak jest podstaw do stwierdzenia, aby przyznane środki finansowe były marnotrawione bądź przeznaczane na inny cel.
Skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A.K. wskazując, iż kwotą spełniającą wymagania właściwej egzystencji i poszukiwania pracy na terenie Polski jest równowartość 2 średnich krajowych, tj. 5.200 zł brutto regularnie wypłacanych raz w miesiącu do momentu znalezienia pracy i otrzymania pierwszej pensji. Natomiast przyznana kwota nie spełnia podstawowych norm wyżywienia, nie mówiąc już o poszukiwaniu pracy - stanowisko takie łamie prawo i samą ustawę o pomocy społecznej nakazującą przezwyciężanie trudnych sytuacji oraz zaspokojenie potrzeb. Skarżący zarzucił ponadto, że:
1. organ II instancji wadliwie ocenił jego dochody, gdyż zasiłki z MGOPS nie wliczają się do dochodu. W efekcie jego dochód wynosi 0 zł, a nie 161,40 zł.,
2. proponowany przez SKO program "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", nie powinien być stosowany dla osób, które stały się bezrobotne w wyniku reform rządowych z 1999 r., bo jest to sprzeczne z ustawą o pomocy społecznej, a bardziej właściwe byłoby stosowanie przepisów dotyczących promocji zatrudnienia i zwalczania bezrobocia,
3. decyzje wydawane przez MGOPS w B. są błędne, ponieważ skarżący
II SA/Ke 608/06
posiada kilka decyzji tego samego organu, o tym samym numerze [...], ale różniących się datami,
4. SKO nie pouczyło go gdzie i w jaki sposób może wnieść skargę kasacyjną, co świadczy o wielkim bałaganie jaki powodują składy orzekające SKO.
W odpowiedzi na skargę Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ dodał, że MGOPS w B. w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy i zgodnie ze wskazaniami Kolegium, decyzją z dnia [...] przyznało A.K. dodatkową pomoc w formie zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie 150 zł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ich ocena pod względem słuszności i celowości, bądź zasad współżycia społecznego. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.p.s.a., sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.
Z kolei stosownie do art. 145 § 1 u.p.p.s.a, decyzja (lub postanowienie) podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi:
naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie stwierdził, aby w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa
4
II SA/Ke 608/06
materialnego bądź procesowego, które mogłoby stanowić podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 u.p.p.s.a. Tym samym, kwestionowana przez skarżącego decyzja nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jej legalności.
Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji w przytoczonym wyżej zakresie nie był kwestionowany i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym - w szczególności w wywiadzie środowiskowym.
Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji należało przede wszystkim odnieść się do zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., który jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia. Stosownie do powołanego przepisu oraz do uchwały Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r. (ONSA nr 3 z 1998r. poz. 79), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy -zdaniem organu odwoławczego - organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcie sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a.
Wskazać należy, iż taka właśnie sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, jako że uchybienia proceduralne w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, na jakie trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, nie mogły zostać sanowane w postępowaniu odwoławczym poprzez zastosowanie art. 136 k.p.a., gdyż - z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części -pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a. Istota tej zasady polega bowiem na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej.
Skoro zatem decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, to nie może budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ ten nie przeprowadza wówczas merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ administracji publicznej I instancji. Wynika to z faktu, iż decyzja organu I instancji wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot tej kontroli.
5
II SA/Ke 608/06
Na gruncie rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy trafnie wskazał, iż organ I instancji nie rozpatrzył wszystkich możliwości wsparcia A.K..
Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", ( Dz. U. z 2005 r. nr 267 poz. 2259) w związku z art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64/04 poz.593 ze zm.) pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej nie przekracza 150% kryterium dochodowego tj. kwoty 477 zł. Zatem kryterium dochodowe kwalifikujące osobę samotnie gospodarującą do udzielenia pomocy w ramach przedmiotowego programu wynosi 715, 50 zł.(477 x 150% = 715,50).
Nie ulega wątpliwości, iż skarżący, wykazując dochód w wysokości 161,40 zł., spełnił kryterium dochodowe uprawniające go do otrzymania pomocy w ramach w/w programu. Nie można przy tym zgodzić się z zarzutem skarżącego, że dochodu w kwocie 161,40 zł. z tytułu zasiłku okresowego otrzymanego w maju 2006 r., który on sam zadeklarował we przedmiotowym wniosku, nie można wliczyć do dochodu o jakim mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Według natomiast art. 8 ust. 4 tej ustawy, do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze oraz świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Wynika stąd, że dochód z tytułu zasiłku okresowego uważa się za dochód w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej.
Jak wynika z wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 15 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 Nr 267, poz. 2259), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2006r. nr 25, poz. 186) pomoc w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności (...), a także pomoc w formie świadczenia rzeczowego, jest przyznawana w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w
6
II SA/Ke 608/06
formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną (§ 6 cyt. rozporządzenia).
Tymczasem orzekający w niniejszej sprawie organ I instancji - jakkolwiek zaproponował skarżącemu pomoc w formie ciepłych obiadów - to po odmowie przyjęcia tej pomocy przez A.K. nie uwzględnił dyspozycji § 6 cyt. rozporządzenia i nie zbadał czy w niniejszej sprawie przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną lub brak możliwości zapewnienia posiłku. Z kolei brak powyższych ustaleń przekłada się na wysokość przyznanej skarżącemu pomocy, bowiem w przypadku zaistnienia opisanych wyżej okoliczności - stosownie do dyspozycji § 6 cyt. rozporządzenia -przyznawana jest pomoc w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności, a także pomoc w formie świadczenia rzeczowego.
Tego rodzaju uchybienie należy, zdaniem Sądu, uznać za wadę tego rodzaju, że nie może być usunięte przez organ II instancji w postępowaniu odwoławczym. Przeprowadzenie bowiem przedmiotowego postępowania w zmienionym zakresie przedmiotowym naruszyłoby, określoną w art. 15 k.p.a., zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dlatego też w ocenie Sądu, Kolegium Odwoławcze zasadnie uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.
Ze względu na powyższe za bezzasadne należy uznać zarzuty zawarte w skardze. Odnosiły się one bowiem jedynie do zagadnień merytorycznych zawartych w decyzji organu I instancji, nie zaś do kwestii dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Natomiast na obecnym etapie postępowania kontrola sądowoadministracyjna ograniczyć musiała się do oceny zgodności z prawem decyzji kasacyjnej go Kolegium Odwoławczego i prawidłowości zastosowania przez nie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Ubocznie więc tylko można dodać, że wbrew zarzutom skarżącego, w zaskarżonej decyzji znalazło się prawidłowe, mające oparcie w art. 53 § 1 i 54 § 1 u.p.p.s.a. pouczenie o przysługującym od tej decyzji środku zaskarżenia. Skarga kasacyjna, o jakiej pisze A.K., przysługuje natomiast od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, do Naczelnego Sądu Administracyjnego, o czym stanowi art. 173 § 1 u.p.p.s.a. Co do zarzutu dotyczącego wadliwego oznaczenia decyzji wydanej w sprawie przez organ I
7
II SA/Ke 608/06
instancji należy stwierdzić, że oprócz obowiązkowych elementów tej decyzji wymienionych w art. 107 § 1 kpa, indywidualizuje ją znak (w przypadku przedmiotowej decyzji z dnia [...]), a nie numer podany w jej nagłówku. Nie może być więc w sprawie mowy o jakichkolwiek wątpliwościach co do tego, czy właściwa decyzja była przedmiotem oceny w zaskarżonej do Sądu decyzji.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. o oddaleniu skargi A.K..
Natomiast orzeczenie o kosztach zawarte w punkcie ii wyroku wydano w oparciu o przepis § 2 ust. 3, § 18 ust.1 pkt 1 c oraz § 19 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz.1348 ze zm.) oraz na podstawie art. 250 u.p.p.s.a.