II SA/KE 607/22

II SA/Ke 607/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-12-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /sprawozdawca/
Dorota Pędziwilk-Moskal
Jacek Kuza /przewodniczący/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 147 par. 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 638
art. 11a ust. 1, 5  i 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włoszczowie na uchwałę Rady Miejskiej we Włoszczowie z dnia 25 lutego 2022 r. nr XXXIX/267/22 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt z terenu gminy I. stwierdza nieważność § 11 zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.
Uzasadnienie
Dnia 25 lutego 2022 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, 1834) dalej też jako "u.s.g." oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 638, Dz. U z 2021 r. poz. 1718, poz. 1728), Rada Miejska we Włoszczowie podjęła uchwałę nr XXXIX/267/22 w sprawie przyjęcia "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt z terenu Gminy Włoszczowa na 2022 rok", dalej jako "Program".
W § 1 uchwały postanowiono, że: "Przyjmuje się "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt z terenu Gminy Włoszczowa na 2022 rok".
Zgodnie z § 11 Programu, całodobowa opieka weterynaryjna w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt bezdomnych będzie realizowana przez Gabinet Weterynaryjny [...] lek. wet. P. S., Konieczno 131A, [...] w ramach umowy zawartej z Gminą W..
Stosownie do § 14 ust. 1 Programu, koszty realizacji zadań określonych w Programie ponosi Gmina Włoszczowa. W budżecie gminy na 2022 rok na ten cel przeznaczona została kwota w wysokości 120.000,00 zł. (dział:900 rozdział:90095) - § 14 ust. 2 zaskarżonej uchwały. W myśl § 14 ust. 3 Programu, środki finansowe, o których mowa w ust. 2 wydatkowane będą poprzez rozliczanie faktur i rachunków za świadczenie usług w zakresie objętym Programem, w szczególności na:
1) zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom poprzez odłowienie i przekazanie ich do schroniska oraz zapewnienie opieki dla zwierząt gospodarskich - 72.750,00 zł.,
2) refundacja kosztów zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt domowych, które posiadają właściciela - 23.550,00 zł.,
3) usypianie ślepych miotów - 300,00 zł.,
4) całodobowa opieka weterynaryjna w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt - 21.900,00 zł.,
5) sprawowanie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie - 1.000,00 zł.,
6) prowadzenie działań edukacyjnych - 500,00 zł.
Prokurator Rejonowy we Włoszczowie skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na powyższą uchwałę, w której zarzucił naruszenie:
- art. 11a ust. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r., poz. 572, dalej u.o.z.) w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej poprzez brak uregulowania w § 14 ust. 3 Programu sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na jego realizację;
- art. 11a ust. 5 u.o.z. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej poprzez zawężenie zakresu zadań realizowanych przez Gminę i ograniczenie w § 11 Programu zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych tylko do zdarzeń z udziałem zwierząt bezdomnych.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 11 i § 14 ust. 3 przedmiotowej uchwały.
W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł w szczególności, że jako naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. jawi się pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, względnie precyzowania tego sposobu w zawieranych umowach. Skarżący podkreślił, że powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania jest konieczne, aby umożliwić faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z celami Programu. Mając na uwadze powyższe Prokurator zarzucił, że zaskarżona uchwała nie wypełnia w omawianym zakresie delegacji ustawowej. Wiąże się to z uregulowaniem w § 14 ust. 3 Programu trybu wydatkowania środków w ten sposób, że w pkt 1 tego przepisu przedstawiono zbiorowo zadania, tj. zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom, odławianie bezdomnych zwierząt, zapewnienie opieki dla zwierząt gospodarskich oraz określono łączną kwotę środków przeznaczoną na ww. cele w wysokości 72.750,00 zł. Zdaniem Prokuratora, takie sformułowanie nie precyzuje oraz nie przedstawia w sposób kompleksowy, jakie konkretnie środki mają zostać przeznaczone na każde z trzech wyżej wskazanych zadań oddzielnie. Z kolei uregulowanie kwoty środków powinno szczegółowo dotyczyć wszystkich zadań określonych w ustawie, a także odrębnie wskazywać kwoty środków na realizację każdego zadania z osobna. Zbyt ogólne przeznaczenie kwot na realizację zadań z zakresu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt jest sprzeczne z delegacją ustawową, a w konsekwencji stanowi istotne naruszenie prawa.
Ponadto autor skargi podniósł, że Program co do zasady dotyczyć ma zwierząt bezdomnych, przy czym w art. 11a ust. 3 pkt 8 u.o.z. wskazuje się na zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Skarżący zarzucił, że uchwałodawca lokalny w § 11 Programu posłużył się sformułowaniem "z udziałem zwierząt bezdomnych", podczas gdy ustawodawca w art. 11a ust. 2 u.o.z. posługuje się sformułowaniem "z udziałem zwierząt". Prokurator wskazał na nieracjonalność rozwiązania przyjętego przez Radę Miejską, bowiem w sytuacji zdarzenia drogowego z udziałem zwierzęcia i konieczności udzielenia mu pomocy lekarskiej, przeprowadzanie ustaleń, czy zwierzę posiada właściciela lub czy pozostaje pod opieką innej osoby jest sprzeczne z celem regulacji ustawowej, gdyż może doprowadzić do tego, że opieka taka nie będzie zwierzęciu udzielona. Takie działanie lokalnego prawodawcy może skutkować tym, że zwierzę poszkodowane w wypadku nie otrzyma opieki weterynaryjnej z uwagi na fakt, że jest posiada właściciela.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.
Zdaniem organu, w świetle art. 11 u.o.z. oczywistym jest, że zadanie gminy w zakresie zapewnienia opieki dotyczy zwierząt bezdomnych, a granice przedmiotowe uchwały wyznacza definicja zwierzęcia bezdomnego zawarta w art. 4 pkt. 16 u.o.z. Stanowisko Prokuratora, że zadaniem gminy jest zapewnienie opieki zwierzętom uczestniczącym w zdarzeniach drogowych, których właścicieli można ustalić lub których właściciele są znani jest sprzeczne z art. 11 ust. 1 u.o.z. Zarzut nieważności § 11 Programu winien zaś wynikać ze wskazania konkretnego przepisu prawa, który ww. przepis uchwały narusza w sposób rażący.
W ocenie organu, postanowienie § 14 ust. 3 Programu również nie narusza prawa z uwagi na to, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a więc winna charakteryzować się abstrakcyjnością i ogólnością, a nie stanowić konkretne zobowiązanie finansowe. Przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. wymaga wskazania wysokości środków finansowych na realizację Programu oraz określenia sposobu ich wydatkowania. Ratio legis tego przepisu jest takie, aby realizacja celów objętych Programem nie była fikcją. Nie wynika z tego przepisu stopień szczegółowości co do wskazania konkretnych kwot.
Na rozprawie wyznaczonej na 6 grudnia 2022 r. nikt się nie stawił.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Skarga wywiedziona przez Prokuratora na uchwałę Rady Miasta z 25 lutego 2022 r. nr [...] w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt z terenu Gminy W. na 2022 rok zasługuje na uwzględnienie w części.
Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem.
W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).
Podstawą materialnoprawną podjęcia zaskarżonej uchwały były w niniejszym przypadku przepisy zawarte w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 572 ze zm.).
Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.
W myśl art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący zawężenia zakresu zadania Gminy dotyczącego zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych tylko do zdarzeń z udziałem zwierząt bezdomnych. Zadanie to, w wykonaniu delegacji ustawowej z art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z., zostało przez organ gminy uregulowane w § 11 zaskarżonej uchwały. Nie ma wątpliwości, że organ uchwałodawczy nie wykonał prawidłowo wskazanego upoważnienia ustawowego, zgodnie z którym program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W analizowanym zapisie Programu doszło bowiem do zawężenia zakresu opieki weterynaryjnej udzielanej zwierzętom biorącym udział w zdarzeniach drogowych do opieki udzielanej wyłącznie bezdomnym zwierzętom, mimo że ustawa wyraźnie wymaga, aby w programie określony został obowiązek zapewnienia opieki wszystkim zwierzętom, które biorą udział w zdarzeniu drogowym, w tym również zwierzętom posiadającym właściciela oraz wolno żyjącym (dzikim). Ratio legis tego przepisu jest takie, aby każde poszkodowane zwierzę znalazło natychmiastową pomoc lekarską, bez zwłoki wynikającej z konieczności poszukiwania właściciela, bądź poszukiwania innej osoby, która w miejsce właściciela zajmie się poszkodowanym zwierzęciem np. gdy w jednym zdarzeniu drogowym bierze udział zwierzę podróżujące z jego właścicielem, a ten z powodu obrażeń nie może zająć się tym zwierzęciem. Nie jest zasadne zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenie organu, że omawiany zapis nie narusza prawa. Trzeba podkreślić, że zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy obowiązana jest do uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a zatem celem programu jest nie tylko zapewnienie opieki zwierzętom bezdomnym, jak zdaje się wynikać z twierdzeń organu, ale również zapobieganie bezdomności zwierząt, w tym również tych, które dotychczas bezdomne nie były. Tym samym, skoro ustawodawca w art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. nie określił wprost, że zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt ma dotyczyć wyłącznie bezdomnych zwierząt, Rada nie jest uprawniona do dokonania takiego zawężenia (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r., II OSK 1503/17).
Niezasadny okazał się natomiast zarzut dotyczący uregulowania w treści § 14 ust. 3 Programu sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację tego Programu. Stosownie do art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Na zasadzie art. 11a ust. 5 u.o.z., lokalny prawodawca zobowiązany został nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, które Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela, zgodnie z którym użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu (por. wyroki NSA: z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20, wyrok WSA w Poznaniu z 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 504/20, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie Prokurator zarzucił, że sposób wydatkowania środków wskazany w § 14 ust. 3 pkt 1 Programu dotyczy finansowania zbiorowo zadań gminy w zakresie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom, odławiania bezdomnych zwierząt, zapewnienia opieki dla zwierząt gospodarskich oraz na cele te przeznaczono łączną kwotę w wysokości 72.750,00 zł.
Analiza treści § 14 ust. 3 pkt od 1 do 6 Programu doprowadziła Sąd do przekonania, że działając w ramach delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 5 u.o.z., Rada Miejska we Włoszczowie w sposób prawidłowy wykonała tę delegację. W omawianym przepisie Programu określono kwotę środków finansowych przeznaczonych na realizację konkretnie określonych zadań Programu. To pozwala przyjąć, że ta regulacja nie jest fikcyjna i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Oceniając zaś postanowienie określone w § 14 ust. 3 pkt 1 Programu trzeba wyjaśnić, że ustawa o ochronie zwierząt nie precyzuje, jak należy uregulować sposób wydatkowania środków przeznaczonych na realizację Programu, aby nie doszło do naruszenia prawa. Ustawa nie określa więc, na ile szczegółowo ma być rozdzielona kwota środków finansowych zabezpieczona na wykonanie Programu. Zaskarżona uchwała określa łącznie kwotę środków na zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom poprzez odłowienie i przekazanie ich do schroniska oraz zapewnienie opieki dla zwierząt gospodarskich. Regulacja ta nie narusza prawa w stopniu istotnym, albowiem wypełnia delegację ustawową w analizowanym zakresie, nie czyni Programu aktem iluzorycznym, zwłaszcza, że na zadania z punktu 1 § 14 ust. 3 zaskarżonej uchwały przeznaczona została największa kwota środków. Brak jest zatem podstaw do uznania, by kwestionowany sposób podziału środków na realizację zadań określonych Programem nie wyczerpywał upoważnienia ustawowego, zważywszy na całość regulacji określonej w § 14 ust. 3 pkt 1 - 6 Programu.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., w punkcie I sentencji wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 11 tej uchwały, zaś w pozostałej części skargę oddalił, o czym orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. w punkcie II sentencji wyroku.