II SA/Ke 600/18

II SA/Ke 600/18 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2018-12-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-09-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Jacek Kuza /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 1164/21 - Postanowienie NSA z 2022-11-03
II OSK 1164/21 - Wyrok NSA z 2024-02-14
II SA/Bd 462/20 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2020-09-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1566
art. 29 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
Dz.U. 2018 poz 2068
art.  39 ust. 1 pkt 9
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Banach, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. przy udziale Wiesławy Klimontowicz - Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi Skarbu Państwa- [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na gruncie oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lipca 2018r. odwołania Gminy Ł. oraz A.K. od decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] odmawiającej nałożenia na Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na nieruchomościach będących własnością Gminy Ł. i osób prywatnych w miejscowości G., Gmina Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i w to miejsce:
zobowiązało Skarb Państwa-Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad do wykonania urządzeń odprowadzających wody opadowe wypływające z przepustu pod nową trasą szybkiego ruchu S-7 do wymagającego zaprojektowania i wykonania zbiornika ścieków deszczowych, następnie projektowanym krytym kanałem przez tereny budowlane do istniejącego przepustu drogowego o średnicy 100 cm pod starą trasą S-7 i dalej istniejącym rowem otwartym do odbiornika, czyli lewostronnego dopływu rzeki Kamionki, przy czym:
1) ścieki deszczowe należy odprowadzić istniejącymi urządzeniami:
a) w km 0+000÷0+160-rów otwarty przez użytki zielone o dużych spadkach 35,5÷88%,
b) w km 0+160÷0+180-przepust pod starą drogą S-7, a ponadto
2) należy wykonać następujące urządzenia:
a)kryty kanał ścieków deszczowych Ø 500 mm na działce o nr ewid. [...]/1,
b)w km 0+180÷0+280 działka o nr ewid. [...]/5-kanał kryty ścieków deszczowych Ø 500 mm,
c)w km 0+280÷0+414 działka o nr ewid. [...]/5-kanał kryty ścieków deszczowych Ø 400 mm,
d)działka o nr ewid. [...]-kanał kryty ścieków deszczowych Ø 500 mm,
e)w km 0+414÷0+434 działka o nr ewid. [...]/2-zbiornik ścieków deszczowych o pojemności ca 400 m3,
f) w km 0+434÷0+520 działka o nr ewid. [...]/2-rów otwarty umocniony narzutem kamiennym (szerokość dna 0,50 m, głębokość 0,50 m nachylenie skarp 1:2).
W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji wyjaśnił, że decyzją Wojewody z dnia [...] udzielono Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych - wylotów z kanalizacji deszczowej projektowanej drogi ekspresowej S-7 na odcinku [...] - Występa, obwodnica miejscowości Suchedniów, Ostojów, Ł., Występa oraz rowu R5 w km 523+427 drogi ekspresowej i odprowadzenia, po oczyszczeniu zebranych w system kanalizacyjny ścieków - wód opadowych i roztopowych do odbiorników wód powierzchniowych i ziemi. Natomiast decyzją z dnia [...] Wojewoda udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział pozwolenia wodnoprawnego na przejście estakadami i mostami przez rzeki: Kamienna, Łosienica i Jaślana - Zalezianka.
Następnie w dniu 1 lipca 2013 r. na wniosek E. i G. T. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na działkach ewidencyjnych nr: [...]/6, [...]/7 i [...]/8 położonych w miejscowości G., gmina Ł.. W toku tego postępowania decyzją z dnia [...] SKO nakazało Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad wykonanie urządzenia odprowadzającego wody opadowe wypływające z przepustu pod nową trasą szybkiego ruchu S-7, do wymagającego zaprojektowania i wykonania zbiornika ścieków deszczowych, następnie projektowanym krytym kanałem przez tereny budowlane do istniejącego przepustu drogowego o średnicy Ø 100 cm pod starą trasą S-7 i dalej istniejącym rowem otwartym do odbiornika, czyli lewostronnego dopływu rzeki Kamionki. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] uchyliło powyższą decyzję organu pierwszej instancji i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji przy pomocy biegłych jednoznacznie ustalił, że naruszenie stosunków wodnych na spornym terenie nastąpiło na skutek wybudowania drogi szybkiego ruchu, co spowodowało, że zostały zmienione warunki przepływu wód z górnej partii zlewni odpływu od przepustu na drodze S-7 w km 529+440 w miejscowości G., gmina Ł.
W toku ponownego postępowania organ I instancji przeprowadził wizję w terenie i zlecił wykonanie ekspertyzy biegłemu A.S. i J. M. Biegli stwierdzili, że uwzględniając zmianę kierunku spływu wód, z powodu wykonania rowów przy drogach serwisowych do przepustów (w tym również pod szosą S-7 w km 529 + 440), nastąpiło zwiększenie wielkości przepływu dalszą mniejszą szerokością powierzchni terenu za pasami drogowymi. Powoduje to wzrost ilości powierzchniowego spływu wód uprzywilejowaną morfologicznie szerokością w kierunku działek niżej położonych. Zmiana kierunku
spływu wód opadowych i roztopowych, powoduje lokalne zwiększenie wielkości jej przepływu, na co zdaniem biegłego wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego.
W opinii uzupełniającej biegli kategorycznie stwierdzili, że wybudowanie przepustu pod drogą S-7 przez szerokie rozlewisko, które stanowiło formę zbiornika retencyjnego (spowolniającego spływ) dla wód spływających z górnej partii zlewni o bardzo dużych spadach terenu wynoszących nawet 100%, co
spowodowało likwidację rozlewiska wód i szybkie jej odprowadzanie wybudowanym przepustem pod drogą S-7 na teren działek ewidencyjnych: [...]/2, [...], [...]/1 (działki gminne) oraz na działki o nr ewid.: [...]/, [...]/5, [...]/7, [...]15, [...]/4. Spowodowało to zmianę warunków przepływu - przyspieszenie spływów.
Wskazali także, że wybudowanie drogi szybkiego ruchu S-7 spowodowało zmniejszenie powierzchni wsiąkania wody opadowej do gruntu, gdyż zabetonowana dla wsiąkania w grunty została powierzchnia terenu pod dwupasmówki na 9750 m2 i drogi serwisowe na 3750 m², co stanowi 4% zlewni topograficznej. Teren, na którym wybudowano drogę szybkiego ruchu S-7 przed jej wybudowaniem pokryty był porostem, roślinami i krzewami. Zwiększenie odpływu wód opadowych i jego przyspieszenie z analizowanej zlewni związane jest również z wybudowaniem wyasfaltowanych dróg serwisowych i rowów przydrożnych. W konsekwencji Kolegium uznało, że doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Niemniej jednak stwierdziło potrzebę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na brak zawiadomienia o toczącym się postępowaniu osób fizycznych, na których nieruchomości negatywnie wpływa zmiana stanu wody na gruncie, jak również z powodu nieustalenia właścicieli działek oznaczonych nr. [...]/5, [...]/4, [...]/1, którzy również winni brać udział w przedmiotowym
postępowaniu. Ponadto Kolegium wskazało na okoliczność, że organ nałożył na skarżącego obowiązek wykonania odpowiednich urządzeń na działce nr [...]/5 (własność osoby fizycznej) i [...]/1 (nieustalona własność), nie traktując tych osób jako stron postępowania.
Jednocześnie Kolegium wskazało na konieczność ustalenia w ponownie prowadzonym postępowaniu z udziałem biegłego, czy istnieje możliwość wyeliminowania naruszeń stosunków wodnych poprzez wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, które posadowione byłyby na gruntach stanowiących własność skarżącego, a nie osób poszkodowanych, czy też osób trzecich. Co do
zasady bowiem nie jest dopuszczalne nałożenie na osobę dokonującą naruszeń Wykonanie urządzeń na nieruchomości stanowiącej własność podmiotu poszkodowanego zmianą stosunków wodnych, czy też osób trzecich. Bez zgody właściciela decyzja w tym zakresie byłaby bowiem niewykonalna.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ pierwszej instancji opisaną we wstępie decyzją z dnia [...].na podstawie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017r. poz. 1566 ze zm.), odmówił nałożenia na Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na nieruchomościach będących własnością Gminy Ł. i osób prywatnych w miejscowości G., Gmina Ł. W uzasadnieniu omówił dotychczasowy tok postępowania. Wyjaśnił, że wystąpił do biegłego o udzielenie informacji, czy istnieje możliwość wyeliminowania naruszeń stosunków wodnych w przedmiotowej sprawie poprzez wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, które posadowione byłyby na gruntach będących w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a nie osób poszkodowanych, czy też osób trzecich. W odpowiedzi pismem z dnia 23.09.2017r. biegły poinformował, że rozwiązanie wskazane w opracowaniu z lutego 2017r. pt. "Uzupełnienie opinii dotyczącej wpływu wykonanej drogi szybkiego ruchu S-7 na zmianę warunków spływu wód w kierunku działek nr ewid. [...]/2, [...]/, [...]17, [...]/8, [...]/5 w miejscowości G., gm. Ł. pow. S.", jest jedynym możliwym rozwiązaniem odprowadzania wód od strony drogi ekspresowej.
Pismem z 13 grudnia 2017 r. Urząd Gminy w Ł. poinformował organ pierwszej instancji, że Rada Gminy Ł. na sesji w dniu 11 grudnia 2017r. przyjęła negatywne stanowisko w sprawie udostępnienia działek zlokalizowanych w obrębie G. o nr. ewid. [...]/2, [...]/1 i [...] stanowiących własność Gminy Ł.. Natomiast Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad poinformowała, że przedsięwzięcie polegające na budowie drogi ekspresowej S-7 Skarżysko-Kamienna -Występa zostało wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i zgodnie z wszelkimi wymaganymi decyzjami administracyjnymi, tj. decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, pozwoleniami wodnoprawnymi oraz pozwoleniem na użytkowanie drogi. W związku z tym brak jest podstaw prawnych oraz rozszerzenia zakresu robót dotyczących odwodnienia, w tym nabycia praw do działek o nr ewid. [...]/2, [...]/1 oraz [...] obręb G.. W nawiązaniu do tego Urząd Gminy w Ł. wskazał, że wobec wadliwie wykonanego odwodnienia m. in. na gruntach będących w zarządzie GDDKiA, jedynym możliwym sposobem korzystania z tych gruntów jest ich przejęcie przez GDDKiA w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz 721) w ramach prac zabezpieczających wykonaną inwestycję na trasie S7 lub wykupienie tych gruntów w innym trybie.
Po rozpatrzeniu odwołań Gminy Ł. i A.K. od decyzji organu I instancji z [...], SKO wydało przytoczoną na wstępie decyzję reformatoryjną. W swoich rozważaniach stwierdziło, że zastosowanie w sprawie miał art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 18 lipca 2001 r., gdyż postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu 5 listopada 2014 r., tj. w dacie obowiązywania ustawy Prawo wodne z 18 lipca 2001 r., a zgodnie z art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z dnia 20 lipca 2017r., przepisy Prawa wodnego z 2001 r. znajdują zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowej ustawy Prawo wodne.
Następnie organ II instancji przytoczył treść art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. i stwierdził, że okolicznością bezsporną jest, że na skutek wybudowania drogi szybkiego ruchu S-7 w miejscowości G., gm. Ł. zostały zmienione warunki przepływu wód z górnej partii zlewni do przepustu na tej drodze w km 529+440 oraz doszło do naruszenia stosunków wodnych w obrębie, co powoduje szkodliwe oddziaływanie na działki ewid. [...]/2, [...], [...]/, [...]/5, [...]/7, [...]/5, [...]/4 i [...]/1. Biegli - A.S. i J.M. bowiem, w opinii uzupełniającej z lutego 2017r. kategorycznie stwierdzili, że wybudowanie przepustu pod drogą S-7 przez szerokie rozlewisko, które stanowiło formę zbiornika retencyjnego (spowolniającego spływ) dla wód spływających z górnej partii zlewni o bardzo dużych spadkach terenu wynoszących nawet 10%, spowodowało likwidację rozlewiska wód i szybkie jej odprowadzenie wybudowanym przepustem pod drogą S-7 na teren działek ewidencyjnych nr: [...]/2, [...], [...]/1 (działki gminne) oraz na działki o nr. ewid.: [...]/,[...]/5,[...]/7,[...]/5, [...]/4. Spowodowało to zmianę warunków przepływu - przyspieszenie spływów. Wskazali także, że wybudowanie drogi szybkiego ruchu S-7 spowodowało zmniejszenie powierzchni wsiąkania wody opadowej do gruntu, gdyż zabetonowana dla wsiąkania w grunty została powierzchnia terenu pod dwupasmówki na 9750 m2 i drogi serwisowe na 3750 m², co stanowi 4% zlewni topograficznej. Teren na którym wybudowano drogę szybkiego ruchu S-7, przed jej wybudowaniem pokryty był porostami, roślinami, krzewami co powodowało odpływ wód opadowych i zwiększało parowanie z powierzchni roślinnej. W związku z tym zostały zwiększone spływy - na działki o nr. ewid.: [...]/2, [...], [...]/, [...]/5, [...]/7, [...]/5, [...]/4, [...]/1. Podnieśli również, że dodatkowo przyspieszenie odpływu z analizowanej zlewni związane z wybudowaniem drogi S-7 stanowią wyasfaltowane drogi serwisowe i rowy przydrożne.
Odrębną, a zarazem sporną w sprawie kwestią jest rozwiązanie problemu zaproponowane przez biegłych, a także to, czy brak zgody właścicieli wszystkich działek, na których miałyby zostać zlokalizowane urządzenia zapobiegające szkodom uniemożliwia nałożenie obowiązków, o których mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, w sytuacji, gdy w sprawie wykazano, że bezsprzecznie na skutek działania GDDKiA doszło do zakłócenia stosunków wodnych. W uzupełnieniu opinii biegli wskazali, że przewiduje się kompleksowe rozwiązanie odpływu wód deszczowych do odbiornika tj. lewostronne cieku, dopływu rzeki Kamionki, z wykorzystaniem przepustu drogowego o średnicy o 100 cm, pod drogą-stara trasa S-7, przejściem przez tereny budowalne kanałem zamkniętym do projektowanego zbiornika ścieków deszczowych i dalej od zbiornika ścieków deszczowych do wylotu z przepustem pod nową trasą szybkiego ruchu S-7. Przewidziano następujące urządzenia: odcinek ujściowy w km 0+000 ÷ 0+160 trasa przez użytki zielone o dużych spadach 35,5-88% istniejącym rowem otwartym w km 0+160÷0+180, istniejącym
przepustem pod starą drogą S-7, który został wykorzystany w opracowaniu wód - ścieków deszczowych, na działce gminnej o nr. ewid. [...]/1 projektuje się kanał kryty ścieków deszczowych Ø 500 mm, w- km 0+180÷0+414 trasa przebiega przez tereny zabudowane, projektuje się w formie krytego kanału ścieków deszczowych Ø 400 mm i Ø 500 mm na działce nr ewid. [...]/5, projektuje się przejście pod
drogą gminną (działka nr ewid. [...]) kanałem krytym ścieków deszczowych Ø 500 mm, w km 0+414÷0+434 zlokalizowano zbiornik ścieków deszczowych o pojemności ca 400 m3 na działce będącej własnością Gminy Ł. (nr ewid. [...]/2), w km 0+434÷0+520 trasa przebiega przez działkę gminną o nr ewid. [...]/2 o dużych spadach - 95 % i projektuje się odpływ w formie rowu otwartego umocnionego narzutem kamiennym.
Tym samym rozwiązanie problemu zakłócania stosunków wodnych poprzez wykonanie zaproponowanych przez biegłych urządzeń, miałoby objąć grunty należące do Gminy Ł., tj. działki nr [...]/1, [...] i [...]/2 oraz działkę nr [...]/5 stanowiącą własność A.K.(ustalono w oparciu o załączone do akt wypisy z ewidencji gruntów). Wobec tego organ pierwszej instancji zwrócił się do biegłych celem uzyskania stanowiska, czy jest możliwe zaproponowanie rozwiązania problemu zakłócania stosunków wodnych w sprawie poprzez umieszczenie urządzeń zapobiegających szkodom tylko na działkach podmiotu powodującego to zakłócenie, czyli GDDKiA. W odpowiedzi organ pierwszej instancji uzyskał stanowisko biegłego, że w opracowaniu z lutego 2017r. stanowiącym uzupełnienie opinii dotyczącej wpływu wykonania drogi szybkiego ruchu S-7 na zmianę warunków spływu wód w kierunku działek nr ewid. [...]/2, [...]/, [...]/7, 104-8 i 105-5 w miejscowości G., przedstawiono jedynie możliwe rozwiązanie. Nie ma bowiem możliwości odprowadzenia wód poprzez wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, które posadowione by były wyłącznie na gruntach będących w zarządzie GDDKiA oraz na działce nr [...]/2 będącej własnością Gminy Ł., a nie osób poszkodowanych, czy też osób trzecich. Biegły wskazał równocześnie, że należy uzyskać zgodę właścicieli działek, przez które odprowadzane będą wody do odbiornika.
W trakcie oględzin z udziałem biegłych w dniu 8 listopada 2017 r., właścicielka działki nr [...]/5 A.K. zgodziła się na udostępnienie swojej działki w celu wykonania urządzeń zapobiegających zalewaniu, a przedstawiciele GDDKiA Oddział w Kielcach poinformowali, że przystąpią do działań zmierzających w kierunku rozwiązania zaistniałego problemu po otrzymaniu prawomocnej decyzji.
Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że przesłankami warunkującymi wydanie jednego z nakazów, o jakich mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego są zmiany stanu wody na gruncie i szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie. Aby więc wydać decyzję, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego należy ustalić, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy. Przesłanki te zostały, zdaniem organu, bezspornie ustalone. Do zakłócenia stosunków wodnych doszło na skutek wybudowania odcinka drogi S-7 i działania związane z budową, a raczej niewystarczającym jej odwodnieniem powodują zalewanie działek należących do Gminy Ł. i osób fizycznych, w związku z czym należało orzec o obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
Odnosząc się do ujawnionych w sprawie wątpliwości i zarzutów stron organ stwierdził, że kwestia uzyskania tytułu prawnego do gruntów, na których urządzenia zapobiegające szkodom miałyby być wykonane, stanowi dalszy etap i leży w gestii zobowiązanego powodującego szkody. Organ ma bowiem jedynie obowiązek sprecyzowania w sentencji decyzji obowiązków, o których orzeka w taki sposób, aby były one możliwe do wykonania. Nie ma natomiast uprawnień do zobowiązania innych podmiotów do udostępnienia gruntów celem wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Brak uprawnień sprawcy zakłócenia stosunków wodnych do dysponowania gruntem w chwili orzekania przez organ właściwy, nie przesądza a priori o tym, że decyzja nakładająca obowiązki na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego będzie niewykonalna, a jej niewykonalność będzie miała charakter trwały. Cytując wyrok NSA z 14 maja 2013 r., I OSK 75/13, SKO w Kielcach stwierdziło, że obowiązek niepieniężny jest niewykonalny, jeżeli jest niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ludziom i mieniu. Przeszkody powodującej niewykonalność decyzji nie stanowią, ani względy ekonomiczne i finansowe, ani trudności techniczne, ani też negatywne nastawienie adresatów decyzji, czy innych podmiotów do wykonania decyzji. Przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku powinny istnieć niezależnie od podmiotu zobowiązanego i mieć charakter trwały.
Organ uznał też, że bez znaczenia jest przyczyna powstania szkody na nieruchomościach sąsiednich, a w szczególności okoliczność, czy urządzenie wodne (przepust, rów), zostało wykonane w sposób legalny, czy też bez wymaganych pozwoleń. Nie zmienia to jednak faktu, że wykonanie obowiązku nałożonego decyzją wydaną na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego może wymagać stosownego zgłoszenia lub zgody właściwego organu na podstawie odrębnych przepisów. Skoro zatem podane przez biegłych rozwiązanie jest jedynym możliwym w celu zapobieżenia dalszym szkodom na działkach Gminy Ł. i osób fizycznych, to aby zapobiec dalszemu powstawaniu szkód spowodowanych intensyfikacją przepływu wód opadowych pod drogą szybkiego ruchu, zasadnym stało się, według Kolegium, nałożenie na Skarb Państwa – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad obowiązku wykonania określonych przez biegłych urządzeń. Na koniec organ wyjaśnił, że przebieg urządzeń zapobiegających szkodom został przedstawiony na mapie stanowiącej załącznik do decyzji, a wskazane w decyzji parametry tych urządzeń wynikają ze sporządzonej opinii.
Postanowieniem z dnia [...] SKO na podstawie art. 113 § 1 kpa sprostowało oczywistą omyłkę w opisanej wyżej decyzji z dnia [...] w taki sposób, że w wierszu 2 jej sentencji na stronie 1 oraz w treści uzasadnienia decyzji na jej 10 stronie w wierszu 7 i 8 treść "Skarb Państwa –Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad" zastępuje treścią "Skarb Państwa – Generalny Dyrektor Dróg Krajowcy i Autostrad".
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję Skarb Państwa – Generalny Dyrektor dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej uchylenie w całości i zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:
a) art. 138 §1 pkt 2 k.p.a.- poprzez uchylenie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] i w to miejsce zobowiązanie Skarżącego do wykonania urządzeń odprowadzających wody opadowe wypływające z przepustu pod nową drogą ekspresową S-7 do wymagającego zaprojektowania i wykonania zbiornika ścieków deszczowych przy uwzględnieniu wskazanych w zaskarżonej decyzji w pkt.1 i 2 parametrów i sposobów wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom;
b) art. 7, art. 77 oraz art. 107 §1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a.- poprzez zaniechanie
obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy i niewyjaśnienie wszystkich
okoliczności faktycznych sprawy oraz oparcie się na niepewnym materiale
dowodowym zgromadzonym przed organem pierwszej instancji, a w
konsekwencji przyjęcie w sprawie za okoliczność bezsporną, że na skutek
wybudowania drogi ekspresowej S-7 w miejscowości G., gm. Ł. zostały
zmienione warunki przepływu wód z górnej partii zlewni odpływu od przepustu na
tej drodze w km 529+440, a w konsekwencji doszło do naruszenia stosunków
wodnych w podanym obrębie, co powoduje szkodliwe oddziaływanie na działki o
nr. ewid. [...]/2, [...], [...]/, [...]/5,[...]/7, [...]/5, [...]/4 i [...]/1;
-...
c) art. 7, art. 77, art. 107 §1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a - poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz oparcie się na niepełnym
materiale dowodowym zgromadzonym przed organem pierwszej instancji, a w
konsekwencji przyjęcie, że zmiana stosunków wodnych była wynikiem
wybudowania przez skarżącego drogi ekspresowej S-7 w miejscowości G.,
gm. Ł. oraz bez znaczenia pozostaje przyczyna powstania rzeczonej szkody
na nieruchomościach sąsiednich, a w szczególności czy urządzenie wodne na w/w nieruchomościach zostały wykonane w sposób legalny czy też bez wymaganych pozwoleń;
d) art. 7, art. 77, art. 107 §1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a.- poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i oparcie się na nierzetelnej opinii biegłych, a w konsekwencji przyjęcie w sprawie za okoliczność bezsporną, że na skutek wybudowania drogi ekspresowej S-7 w miejscowości G., zostały zmienione warunki przepływu wód z górnej partii zlewni odpływu od przepustu na tej drodze w km 529+440, a w konsekwencji doszło do naruszenia stosunków wodnych w obrębie, co powoduje szkodliwe oddziaływanie na działki o nr. ewid. [...]/2, [...], [...]/, [...]/5,[...]/7, [...]/5, [...]/4 i [...]/1 w sytuacji, gdy rzeczona opinia jest nierzetelna oraz niepełna oraz w sposób jednoznaczny nie dowodzi, że na omawianym gruncie doszło do zmiany stosunków wodnych.
Skarżący zarzucił też naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:
a) art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. poprzez jego błędną wykładnię i
niewłaściwe zastosowanie do okoliczności stanu faktycznego sprawy, tj.
przyjęcie, że na skutek wybudowania drogi ekspresowej S-7 w miejscowości G., gm. Ł. zostały zmienione warunki przepływu wód z górnej partii zlewni
odpływu od przepustu na tej drodze w km 529+440, a w konsekwencji doszło do
naruszenia stosunków wodnych w w/w obrębie, co powoduje szkodliwe
oddziaływanie na działki o nr. ewid. [...]/2, [...], [...]/, [...]/5,[...]/7, [...]/5, [...]/4 i
[...]/1, a w konsekwencji nałożenie na skarżącego obowiązku wykonania
urządzeń zapobiegających szkodom, przy jednoczesnym założeniu, iż bez
znaczenia w niniejszym postępowaniu pozostaje przyczyna powstania rzeczonej szkody na nieruchomościach sąsiednich, a w szczególności czy urządzenia wodne na w/w nieruchomościach zostały wykonane w sposób legalny, czy też
bez wymaganych pozwoleń;
b) art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2017, poz. 2222) poprzez jego niezastosowanie do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy.
W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że przyjęte przez organ odwoławczy stanowisko, że zmiany stanu wody na gruncie zostały spowodowane wyłącznie przez skarżącego jest nieuzasadnione. Skarżący zarzucił, że ocena sprawy została przyjęta bez dokonania rzeczywistej oceny stanu faktycznego (wizja w terenie) i przeanalizowania dowodów wskazanych przez skarżącego, choć znajdowały się w aktach sprawy. W ocenie strony skarżącej przedmiotowy przepust pod drogą ekspresową S-7 nie służy odwodnieniu tej drogi, ale przeprowadzeniu wody w naturalnym zagłębieniu z prawej na lewą stronę drogi S-7. Sporządzoną przez biegłych opinię skarżący uznał za nierzetelną, zawierającą rozbieżności i błędy interpretacyjne. Nie wynika z niej bowiem jednoznacznie, co doprowadziło do zmiany stosunków wodnych na przedmiotowym gruncie oraz aby pomiędzy zmianą kierunku przepływu wód opadowych spowodowaną budową drogi ekspresowej S-7, a powstałą szkodą u właścicieli nieruchomości sąsiednich istniał związek przyczynowo-skutkowy, co uzasadnia zastosowanie dyspozycji przepisu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Opinia ta nie zawiera oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. W opinii tej nie uwzględniono, że wszelkie rozwiązania projektowe, w tym budowa przepustu, zostały zaakceptowane przez organy uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych, tj. decyzji z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, decyzji z [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, pozwolenia wodnoprawnego z [...]na wykonanie urządzeń wodnych oraz odprowadzenie do wód powierzchniowych ziemi wód deszczowych z drogi ekspresowej S-7 na odcinku Skarżysko-Kamienna – Występa oraz pozwolenie na użytkowanie drogi. Zdaniem strony skarżącej przy tym, dopóki w obrocie prawnym pozostaje pozwolenie wodnoprawne, dopóty wszelkie działania będące następstwem realizowania pozwolenia nie mogą być uznane za działania naruszające prawo. Ponadto skarżący powołał się na pogląd WSA w Gliwicach wyrażony w wyroku z 12 czerwca 2013 r., II SA/Gl 105/13, że za zmianę stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ust. 1 p.w. nie mogą być uznane zmiany będące następstwem legalnie wykonanych robót budowlanych (legalnego zagospodarowania terenu). W tym bowiem zakresie sprawa ma charakter sprawy rozpatrywanej przez organy właściwe zgodnie z prawem budowlanym. Dotyczy to również odprowadzania wód opadowych z dachów budynków.
Kwestionując dalej sporządzoną w sprawie opinię biegłych, GDDKiA wyraziła pogląd, że opinia ta powinna być opinią hydrologiczną, a wymienione w niej rozwiązania wymagają opracowania projektu i uzyskania pozwolenia na budowę. Opinia ta jest tylko opracowaniem wstępnym, wskazującym ewentualne możliwości rozwiązań, nie zaś projektem budowlanym, na podstawie którego można wskazać wykonanie jakichkolwiek urządzeń. Załącznik do zaskarżonej decyzji, na podstawie którego należy wykonać urządzenia zapobiegające szkodzie, stanowi ksero mapy topograficznej, bez skali, z wrysowanym czerwonym długopisem schematem, składającym się z kilku kresek, wrysowanych także bez skali. Ponadto w opinii uzupełniającej z lutego 2017 r. stwierdzono, że spadki terenu wynoszą nawet 100%, co oznacza pionową ścianę.
Proponując rozwiązanie biegli nie wzięli ponadto pod uwagę naturalnego spadku terenu, który skutkował wybudowaniem na starej drodze DK nr 7 w miejscowości G. szeregu przepustów odprowadzających wodę z prawej na lewą stronę drogi do naturalnego cieku, będącego dopływem rzeki Kamionki. Lokalizacja na krótkim odcinku 4 przepustów pod drogą świadczy o tym, że od zawsze napór wody ze strony zachodniej był duży i zagrażało to konstrukcji drogi. Nie wzięto też pod uwagę, że na działkach sąsiadujących ze starym śladem DK nr 7 w przeszłości znajdowały się rowy odprowadzające wodę ze strony zachodniej do przepustów pod starą drogą krajową nr 7. Obecnie rowy te przestały funkcjonować, zaś na pojedynczych działkach w miejscu istniejących kiedyś rowów, umiejscowione są rury odprowadzające wodę do rowu przy starej DK nr 7.
Nie polega, zdaniem strony skarżącej na prawdzie stwierdzenie, iż zmiana ukierunkowania spływu wód zwiększyła wielkość spływu na działkę nr ewid. [...]/2, bowiem na granicy pasa drogowego i działki nr ewid. [...]/2 "ukierunkowany" spływ pozostaje bez zmian (rów na granicy działki Gminy Ł. i pasa drogowego drogi S-7). Natomiast różnica w wielkości spływu wód przed i po wybudowaniu drogi S-7 oscyluje w granicach 2%, co rodzi wątpliwości interpretacyjne, gdyż prawdopodobnie wynosi mniej niż 2%.
Przeprowadzając inwestycję budowy drogi krajowej S-7 inwestor nie mógł wykraczać poza granice pasa drogowego, w związku z czym nie naruszył istniejącego na działce gminnej nr [...]/2 naturalnego zagłębienia terenu. Tym samym znajdujący się tam rów był i jest naturalnym odbiornikiem wód.
Organ II instancji nie uwzględnił też faktu, że stroną postępowania powinna być również Gmina Ł., która powinna być współodpowiedzialna za przedmiotowe szkody poprzez wydawanie decyzji o warunkach zabudowy w miejscach, gdzie ukształtowanie terenu wskazuje na zagrożenie zalewaniem. Twierdzenie przez biegłych, że wody zostały ukierunkowane przepustem, a wcześniej były wchłaniane na większej powierzchni przeczy, zdaniem skarżącego prawom fizyki. Dowodzi tego głęboki, wyżłobiony na kilka metrów w głąb rów znajdujący się na działce gminy Ł. nr [...]/2. Nie powstał on po wybudowaniu drogi ekspresowej, ale był od dziesięcioleci, zaś przepust został usytuowany właśnie w tym najniższym miejscu, aby nie zmieniać stosunków wodnych w terenie. Opisany w opinii naturalny zbiornik retencyjny, który został zlikwidowany poprzez wybudowanie przepustu, był naturalnym ukształtowaniem terenu ze spadkami takimi, jak w całym rowie, zaś jego szerokość powstała poprzez wymycie nawalnie spływającej ze zbocza wody.
Uzasadniając naruszenie przepisu art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy o drogach publicznych, (zgodnie z którym zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności zabrania się odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi), skarżący podniósł, że nałożony na niego obowiązek pozostaje w sprzeczności z tym przepisem.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że istnieją sytuacje, gdy w wyniku eksploatacji urządzenia, czy też obiektu legalnie zaprojektowanego i wybudowanego po uzyskaniu wszelkich niezbędnych pozwoleń i zgód, może dojść do naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Niejednokrotnie bowiem nie sposób przewidzieć na etapie projektowania i zatwierdzania projektu wszelkich następstw i skutków wybudowania urządzenia czy obiektu. Kolegium zgodziło się ze skarżącym, że opinia biegłych nie jest projektem budowlanym niezbędnym do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Biegli proponują bowiem rozwiązanie, które jest niezbędne do usunięcia skutków naruszenia stosunków wodnych, ale jego wykonanie będzie wymagało dodatkowych działań i uzyskania stosownej zgody, czy pozwolenia uprawnionego organu. W związku z tym i mapa obrazująca przebiegi i usytuowanie urządzeń zapobiegających szkodom jest wystarczająca.
Na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł o dopuszczenie dowodu uzupełniającego ze złożonej równocześnie opinii technicznej biegłego sądowego Z. W. dotyczącej wpływu budowanej drogi ekspresowej S-7 na stosunki wodne w miejscowości G. w obrębie zlewni na działkach nr ewid. [...]/2, [...]/, [...]/7, [...]/8 i [...]/5, celem wykazania braku wpływu budowy drogi na zmianę stosunków wodnych.
Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd oddalił ten wniosek.
Na tej samej rozprawie uczestniczka A.K. wnosząc o oddalenie skargi podniosła, że budowa drogi spowodowała szkody na jej działce polegające na zalewaniu piwnicy jej domu po intensywnych opadach, podmakaniu rogu domu i podwórka. Przyznała, że przed wybudowaniem drogi S-7 również dochodziło do podmoknięć posesji, jednak nigdy nie była to rwąca rzeka wody. Oświadczyła, że posiada dowody takich zdarzeń w postaci nagrań, które może udostępnić. Następnie w dniu 5 grudnia 2018 r. już po zamknięciu rozprawy złożyła wydruki 9 zdjęć i płytę z filmami, obrazujące stan faktyczny na jej działce po opadach deszczu i roztopach (k. 75 – 85).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu była wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, decyzja uchylająca decyzję organu I instancji odmawiającą nałożenia na stronę skarżącą obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom i reformująca tę decyzję poprzez nałożenie na Skarb Państwa – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego obowiązku wykonania urządzeń szczegółowo w decyzji określonych. Prowadząc postępowanie na podstawie ostatniego z powołanych przepisów (który niespornie powinien być w sprawie analizowany z uwagi na datę wszczęcia postępowania i treść przepisu przejściowego - art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z dnia 20 lipca 2017r.), organ musi przede wszystkim ustalić, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na swoim gruncie i czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, oraz czy pomiędzy zmianą stanu wody i szkodą istnieje związek przyczynowo-skutkowy. Wydanie decyzji wymaga więc przeprowadzenia zgodnego z wymaganiami kodeksu postępowania administracyjnego postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia, czy zostały łącznie spełnione powyższe przesłanki. Ze względu na treść zaskarżonej decyzji, konieczne też było w sprawie wykazanie, że rozwiązanie stwierdzonego problemu wymaga nałożenia obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom (a nie jest możliwe, bądź wystarczające przywrócenie stanu poprzedniego) oraz wyjaśnienia, jakie urządzenia i gdzie zlokalizowane muszą być wykonane.
W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją zostało przeprowadzone wnikliwe i szczegółowe postępowanie wyjaśniające, które pozwoliło na dokonanie ustaleń faktycznych w zakresie wszystkich wskazanych przesłanek. Należy zauważyć, przy tym, że ustalenia organu odwoławczego oparte były na szczegółowych, fachowych i obszernych opiniach biegłych, posiadających specjalności odpowiednie do przedmiotu opinii, tj. hydrogeologiczną, postępowań wodno-prawnych, melioracji wodnych i oddziaływania na środowisko. Ze względu jednak na specyfikę sprawy wynikającą: ze skali inwestycji, której wykonanie spowodowało wszczęcie i przeprowadzenie postępowania oraz z faktu uzyskania przez inwestora wymaganych przez prawo decyzji administracyjnych, a także z uwagi na przedstawione w sprawie zarzuty - konieczne było na wstępie wyjaśnienie, czy o zmianie stanu wody na gruncie zakazanej i sankcjonowanej w art. 29 Prawa wodnego, w ogóle można było w sprawie mówić. Zdaniem skarżącego bowiem, budowa drogi ekspresowej S-7, (którą organ uznał za przyczynę zmiany stanu wody na gruncie powodującej wydanie zaskarżonej decyzji) została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i posiada wszelkie wymagane prawem decyzje administracyjne, tj. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, pozwolenie wodnoprawne oraz pozwolenie na użytkowanie drogi. Ponadto jego zdaniem, dopóki w obrocie prawny występuje decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym, dopóty działania będące następstwem realizowania pozwolenia nie mogą być uznane za działania naruszające prawo.
Nie podzielając takiego poglądu, Sąd kierował się następującą argumentacją.
Należy zauważyć, że już po zrealizowaniu danej inwestycji, (zwłaszcza o takiej skali przestrzennej i powierzchni zabudowy jak droga ekspresowa obejmująca dwie jezdnie, wielopoziomowe skrzyżowania z przecinającymi drogę ekspresową innymi drogami transportu lądowego, drogi serwisowe i rowy przydrożne), a zwłaszcza w trakcie jej eksploatacji może się okazać, że założenia, którymi kierowano się projektując taką inwestycję okazały się błędne, względnie nie przewidziano wszystkich konsekwencji wynikłych z jej realizacji. Nie ma przeszkód prawnych, zwłaszcza określonych w prawie wodnym, aby w razie ujawnienia się przesłanek określonych w art. 29 Prawa wodnego już po legalnym zrealizowaniu i oddaniu do użytkowania inwestycji, nie było możliwości nałożenia na właściciela gruntu obowiązków, o jakich mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Takiej negatywnej przesłanki nałożenia obowiązków określonych w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego ani ten przepis, ani inne nie zawierają. Istotnym argumentem za przyjętą w sprawie wykładnią jest też to, że w razie ujawnienia się szkodliwego wpływania na grunty sąsiednie zmiany stanu wody na gruncie spowodowanej przez właściciela gruntu już po oddaniu inwestycji do użytkowania, a więc już po uzyskaniu waloru ostateczności przez wszelkie decyzje poprzedzające rozpoczęcie jej użytkowania, ewentualna alternatywna droga weryfikacji tych decyzji, które okazały się wadliwe, bądź nie przewidziały wszystkich konsekwencji wynikłych z ich wykonania jest znacznie uciążliwsza, niż możliwość przewidziana w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, a ponadto jest obarczona ryzykiem nieskuteczności z przyczyn formalnych. Możliwość wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych w trybach nadzwyczajnych zależy bowiem od spełnienia licznych warunków formalnych dotyczących przykładowo terminów zgłoszenia stosownych żądań. Uchybienie tym terminom powoduje, że decyzja w ogóle nie podlega merytorycznemu badaniu.
Odnośnie argumentu skargi dotyczącego pozostawania w obrocie prawnym pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego spornego odcinka drogi ekspresowej S-7 należy zauważyć, że dotyczy ono jedynie rozwiązań technicznych przy budowie drogi ekspresowej S-7. Brak jest natomiast w nim rozstrzygnięć dotyczących wykonania rowów przy drogach dojazdowych obsługujących teren przyległy do drogi ekspresowej, którymi spływa woda do przepustów pod drogami serwisowymi i szosą szybkiego ruchu, jak również systemu zbierającego, oczyszczającego i odprowadzającego do środowiska wody opadowe i roztopowe pochodzące z tych dróg (por. opinię biegłego dr. inż. A.S. k. 149 akt administracyjnych oraz pisma Inspekcji Ochrony Środowiska z 4 marca 2015 r., [...] i Marszałka Województwa z 4 maja 2015 r., Zn....). Nie można więc przyjmować, jak chciałaby strona skarżąca, że uzyskanie pozwoleń wodnoprawnych z dnia 14 i 15 listopada 2007 r. obejmuje całość problematyki stanu wody na gruntach zabudowanych przedmiotową drogą ekspresową i kierunku jej odpływu, których zmiany budowa tej drogi spowodowała.
Należy też podzielić poglądy, jakie w analogicznych sprawach wyrażane były przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 3 marca 2008 r., II OSK 160/07, z 6 marca 2013 r., II OSK 2135/11, z 17 stycznia 2017 r., II OSK 1035/15 i przez WSA w Gliwicach w wyroku z 12 czerwca 2013 r., II SA/Gl 105/13). Można z nich wywieść, że bez znaczenia dla możliwości zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego jest przyczyna szkody wynikłej ze spowodowanej przez właściciela gruntu zmiany stanu wody, w szczególności to, czy wykonanie obiektu budowlanego powodującego tę zmianę, było legalne, czy też nie. Popełnienie przy budowie takiego obiektu samowoli budowlanej może jedynie stanowić podstawę do prowadzenia dodatkowego, odrębnego postępowania administracyjnego w tym przedmiocie i ewentualnego nałożenia stosownych obowiązków przez właściwy organ administracji publicznej.
Ustalenie określonych w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego przesłanek nałożenia na stronę skarżącą obowiązku określonego w tym przepisie, zostało zasadnie dokonane przez SKO w Kielcach głównie w oparciu o opinię biegłych. Sprawy z zakresu stosunków wodnych co do zasady wymagają bowiem dla stosowania art. 29 Prawa wodnego wiadomości specjalnych przekraczających wiedzę wynikającą z doświadczenia życiowego organów administracji o właściwości ogólnej. Są to postępowania specyficzne i skomplikowane, wymagające odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodno prawnych i melioracji wodnych, a ewentualnie również przeprowadzenie badań, analiz i obliczeń. Inne dowody takie jak oględziny, czy zeznania świadków nie posiadających fachowej wiedzy, nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. dla wyjaśnienia, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w tym czy istnieje związek przyczynowo skutkowy między dokonaną zmianą, a wynikłą szkodą. Regułą w sprawach tego rodzaju powinien być dowód z opinii biegłego na okoliczność tego, czy doszło do zmiany stanu wód na gruncie, czy na gruncie sąsiednim nastąpiła szkoda (por. wyrok WSA w Krakowie z 21 maja 2018 r., II SA/Kr 286/18 i przywołane w nim orzecznictwo sądów administracyjnych). Wspomniana wyżej skala inwestycji, która w ocenie organu spowodowała zmianę stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającą na grunty sąsiednie, a także poziom skomplikowania stosunków wodnych, jakie na obszarze tej inwestycji oraz jej otoczenia stanowiącego zlewnię dla wód, które w wyniku realizacji tej inwestycji zostały ujęte w przepuście wybudowanym w ramach tej inwestycji pod drogą ekspresową S-7 powodują, że w okolicznościach niniejszej sprawy przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych było konieczne i zarazem kluczowe dla rozstrzygnięcia.
Wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy zasadnie uznał sporządzone w sprawie opinie biegłych za wystarczające dla jej rozstrzygnięcia.
Biegli również w ocenie Sądu, zajęli jednoznaczne i przekonujące stanowisko co do zmiany warunków przepływu wód z górnej partii zlewni, spowodowanej wybudowaniem drogi szybkiego ruchu S-7 w miejscowości G. oraz odpowiedzieli na wszystkie zgłaszane w sprawie, istotne wątpliwości. Poza całą szczegółową argumentacją przedstawioną przez nich w sprawie i powtórzoną przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, można dodać, że wybudowanie drogi ekspresowej na skarpie, która zablokowała swobodny wcześniej spływ wód całą szerokością zlewni topograficznej o powierzchni 18,62 ha oraz ujęcie całej tej wody w wąskim przepuście wybudowanym pod drogą S-7, w oczywisty sposób spowodowało zmianę stanu wody na tym gruncie, a zwłaszcza zmianę kierunku odpływu wody i przyspieszenie jej spływu. Nawet więc jeśli przed wybudowaniem drogi S-7 naturalne zagłębienie terenu przechodzące dalej w rów znajdujący się na działce nr [...]/2 już istniało, to nie może być wątpliwości, że ilość wody w tym rowie i szybkość jej spływu, zwłaszcza w czasie silnych opadów deszczu, musiała się zwiększyć właśnie na skutek wybudowania drogi S-7. Skoro taka zmiana stanu wody szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie (co wystarczająco zostało w sprawie udokumentowane przez zdjęcia składane przez strony w toku postępowania i opinię biegłych, a także przedstawione przez uczestniczkę A. K. na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. i potwierdzone przez zdjęcia i filmy dołączone do jej pisma z 5 grudnia 2018 r.), to nie mogło być wątpliwości, że zastosowanie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego miało w sprawie dostateczne uzasadnienie.
Odnosząc się do szczegółowych zarzutów skargi dotyczących opinii biegłych należy dodać co następuje.
Wbrew zarzutowi skargi opinia biegłych zawiera ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy. Jeśli przy tym nawet nie ma w niej wyraźnego stwierdzenia, jaki stan faktyczny i prawny biegli uznali za podstawę swych wniosków końcowych, to właśnie z tych wniosków i przyjętych rozwiązań projektowych wystarczająco jasno wynika, jakie ustalenia faktyczne biegli uznali za wykazane i jaki stan prawny potraktowali jako wiążący.
Kwestia znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy uzyskania przez inwestora drogi ekspresowej S-7 wszystkich wymaganych prawem decyzji pozwalających na jej wybudowanie i oddanie do użytkowania, został już wyżej szczegółowo wyjaśniona. Skoro w ocenie Sądu organ odwoławczy nie naruszył prawa przy ocenie znaczenia legalności realizacji przedmiotowej inwestycji dla oceny przesłanek zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, to analogiczna ocena tej okoliczności przez biegłych nie mogła być uznana za wadliwą.
Kwestia konieczności opracowania projektu budowy urządzeń opisanych w punkcie 2 zaskarżonej decyzji, uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na ich realizację oraz charakteru opinii biegłych jako opracowania wstępnego, a nie projektu budowlanego, zostanie omówiona poniżej.
Podniesione w skardze okoliczności dotyczące: naturalnego spadku terenu, istnienia czterech przepustów pod starą drogą DK nr 7, rowów odprowadzających wodę do tych przepustów i rur odprowadzających wodę do rowu przy starej drodze DK nr 7, zostały przez biegłych wzięte pod uwagę, bądź nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Biegli, a za nimi organ odwoławczy ustalili przekonująco, jakie zmiany stanu wody na gruncie nastąpiły, na czym polega szkodliwy wpływ tych zmian na grunty sąsiednie oraz jaki jest związek przyczynowy między tymi faktami.
Ustalenia te dokonane zostały między innymi w oparciu o oględziny przeprowadzone w dniu 8 listopada 2017 r. z udziałem biegłych A.S. i J. M. oraz przedstawiciela GDDKiA, który nie zgłosił wówczas zastrzeżeń opisanych w skardze. W związku z powyższym należy przyjąć, że skoro biegli sporządzili swoje opinie po przeprowadzeniu szczegółowego postępowania, w tym po oględzinach z udziałem stron, to wszelkie istotne dla sprawy okoliczności musieli wziąć pod uwagę. Podnoszona w skardze kwestia istnienia na działce nr [...]/2 położonej w miejscowości G. naturalnego zagłębienia terenu i rowu będącego naturalnym odbiornikiem wód, nie może świadczyć o braku wykazania przez biegłych zmiany stanu wody dokonanej przez skarżącego w związku z realizacją drogi ekspresowej S-7. Skoro stwierdzona w sprawie zmiana stanu wody na gruncie polega na zmianie warunków przepływu poprzez przyspieszeniu spływów tych wód oraz na zmianie kierunku odpływu tych wód wynikłej z przegrodzenia naturalnej trasy spływu wód drogą zbudowaną na skarpie, to istnienie już wcześniej naturalnego zagłębienia i rowu odprowadzającego wodę nie dowodzi braku zmiany. Zmianą taką jest bowiem już samo zwiększenie ilości, czy szybkości spływającej wody, a taka zmiana niewątpliwie w sprawie nastąpiła.
Nie polega na prawdzie twierdzenie skargi, że biegły A.S. określił spadki terenu na obszarze objętym sprawą na 100 procent, co oznacza pionową ścianę. W treści uzupełnienia opinii z lutego 2017 r. spadki te określono na 100 promili, używając graficznego symbolu promili w postaci %o, zamiast ‰, co istotnie mogło wprowadzić w błąd, ale w żadnym razie nie może dowodzić, że biegły, a za nim organ przyjęli, że spadki na analizowanym w sprawie terenie wynoszą 100 procent.
Kolejna istotna wątpliwość ujawniona w sprawie dotyczyła sposobu zapobieżenia szkodom, jakie stwierdzona w sprawie zmiana stanu wody powoduje i może powodować w przyszłości. Wybranie przez organ II instancji drugiego z przewidzianych w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego sposobów, tj. nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom zamiast przywracania stanu poprzedniego, jest oczywiste, gdy się zważy na rodzaj zrealizowanej inwestycji i jej znaczenia społeczno-gospodarcze dostrzegane również przez ustawodawcę choćby poprzez wprowadzenie specjalnych rozwiązań ustawowych ułatwiających realizację takich inwestycji celu publicznego (ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, określana jako specustawa drogowa - Dz.U.2018.1474 t.j. ze zm.).
Wspomniana istotna wątpliwość dotyczyła tego, czy nałożony w zaskarżonej decyzji obowiązek wykonania urządzeń mających zapobiegać szkodom, mógł dotyczyć gruntów innych, niż stanowiące własność sprawcy naruszenia stanu wody, tj. Skarbu Państwa – GDDKiA. Odpowiadając pozytywnie na to pytanie należy zauważyć, że organ II instancji dostrzegając wskazaną wątpliwość zwrócił się do biegłych o udzielenie jednoznacznej odpowiedzi, czy jest możliwość wyeliminowania naruszenia stosunków wodnych w przedmiotowej sprawie poprzez wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, posadowionych na gruntach będących w zarządzie GDDKiA, a nie osób poszkodowanych, czy osób trzecich. Z udzielonej odpowiedzi jednoznacznie wynika, że zaproponowane przez biegłych rozwiązanie jest jedynym możliwym. Tego ustalenia strona skarżąca w toku postępowania skutecznie nie podważyła. Nie można przy tym za podważenie tego, a także innych ustaleń biegłych uznać opinii technicznej sporządzonej na zlecenie skarżącego przez biegłego sądowego Z. W., skoro została ona sporządzona dopiero w październiku 2018 r., a więc 3 miesiące po wydaniu zaskarżonej decyzji. Należy w związku z tym przypomnieć, że co do zasady sąd administracyjny ocenia legalność zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego z daty jej wydania. Ponieważ SKO nie miało możliwości odniesienia się do argumentów zawartych w tej opinii, nie może ona doprowadzić do podważenia ustaleń organu. Ponadto Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, że prywatną opinię biegłego przedstawioną przez stronę w postępowaniu przed sądem administracyjnym, trudno traktować jako dokument w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Przedstawienie prywatnej opinii biegłego przez stronę jest w rzeczywistości przedstawieniem własnego poglądu strony przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy. Dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nawet w sytuacji, gdyby dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd nie mogłoby być jednoznacznie oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to istotne, mające wpływ na wynik sprawy. Kierując się taką argumentacją wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 grudnia 2016 r. II OSK 760/16, LEX nr 2205344, Sąd oddalił wniosek o dopuszczenie dowodu z przedstawionej przez stronę skarżącą opinii technicznej, co równocześnie uniemożliwiało uwzględnienie zarzutów skargi do przyjętych w sprawie ustaleń opartych na opiniach biegłych A.S. i J. M. Jeśli więc w ocenie tych biegłych nie ma innej możliwości wyeliminowania stwierdzonego naruszenia stosunków wodnych, niż poprzez wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, posadowionych na gruntach będących w zarządzie GDDKiA, a także osób poszkodowanych i osób trzecich, to zaakceptowanie takiego rozwiązania jest w sprawie konieczne. Przeciwna konkluzja prowadziłaby bowiem do tego, że mimo zaistnienia przesłanek określonych w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, zastosowanie dyspozycji tego przepisu nie byłoby możliwe. Takiej wykładni prawa natomiast nie można zaakceptować, gdyż zakładałaby nieracjonalność ustawodawcy.
Za dopuszczalnością nałożenia na sprawcę naruszeń obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom również na gruntach innych, niż należące do niego, przemawia również specyfika gospodarki wodami, zwłaszcza powierzchniowymi płynącymi, których wpływ na otoczenie z reguły dotyczy nie tylko gruntu sprawcy naruszenia stosunków wodnych, czy też gruntów sąsiednich, ale również gruntów dalej położonych. Takie oddziaływanie zachodzi w szczególności w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, gdzie dokonana zmiana stanu wody na gruncie Skarbu Państwa – GDDKiA, powoduje zmianę kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody polegającą również na zwiększeniu ilości spływającej wody, a w konsekwencji również przyspieszenie jej spływu. Zatrzymanie spływającej wody wyłącznie na działce sprawcy zmiany nie jest możliwe, a zaprojektowane w celu ujęcia takiej wody urządzenia muszą być ze sobą powiązane tworząc kompleksowe rozwiązanie i spójny system, którego umiejscowienie nie może ograniczać się do gruntu sprawcy naruszenia.
Na koniec tej części uzasadnienia należy zauważyć, że przewidziane w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom nie zostało w tym przepisie ograniczone przestrzennie do gruntu sprawcy zmiany stanu wody. Chodzi w tym przepisie bowiem o wykonanie urządzeń skutecznie zapobiegających szkodom, co w sprawie nie jest możliwe przy ograniczeniu lokalizacji takich urządzeń wyłącznie do nieruchomości strony skarżącej.
Odpowiadając na wątpliwość dotyczącą sposobu realizacji nałożonego na Skarb Państwa – GDDKiA obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach sąsiednich w przypadku braku zgody ich właścicieli, należy zauważyć, że system prawa znajduje rozwiązania takich sytuacji. Można tu przykładowo wskazać regulacje specustawy drogowej, ustawy o gospodarce gruntami dotyczące ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, czy też przepisy prawa rzeczowego dotyczące służebności. Ponadto w okolicznościach niniejszej sprawy należy zauważyć, że właścicielka działki nr [...]/5, na której przewidziane zostało wykonanie części urządzeń zapobiegających szkodom, wyraziła w toku postępowania zgodę na udostępnienie jej działki w tym celu. Natomiast właściciel pozostałych gruntów, na których zgodnie z zaskarżoną decyzją mają być usytuowane wspomniane urządzenia, tj. Gmina Ł., nie wyraził zgody jedynie na bezpłatne udostępnienie swoich gruntów, co otwiera możliwość uzyskania takiej zgody w przyszłości w drodze umowy cywilnoprawnej.
Odnosząc się w dalszym ciągu do kwestii możliwości wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie (wyrok NSA z 14 maja 2013 r., I OSK 75/13) i powtórzony w uzasadnieniu tej decyzji, że o niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym nałożonego decyzją administracyjną można mówić dopiero wtedy, gdy jego wykonanie jest niemożliwe nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki, przy czym bez znaczenia są trudności i koszty wykonania nałożonego obowiązku. Mająca znaczenie prawne przyczyna braku możliwości wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym musi mieć charakter niezależny od podmiotu zobowiązanego i być trwała, co w sprawie nie ma miejsca, a co najmniej nie zostało wykazane.
Sąd podziela również pogląd wyrażony przez SKO w odpowiedzi na skargę, a także przez stronę skarżącą, że sporządzona w sprawie opinia biegłych nie jest projektem budowlanym niezbędnym do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, a tylko koncepcją i sposobem rozwiązania ujawnionego w sprawie szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie dokonanych zmian stanu wody na gruncie, który podlegać będzie realizacji z racji jego zaakceptowania w decyzji administracyjnej mającej oparcie w prawie. Do wykonania tej decyzji konieczne może się jednak okazać podjęcie dalszych działań w celu uzyskania stosownych zgód, pozwoleń, czy decyzji właściwych organów. W toku takich postępowań może się okazać konieczne sporządzenie i zatwierdzenie projektu budowlanego, którego częścią będzie między innymi projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych sporządzonej w odpowiedniej skali, a więc takiej dokumentacji, której brak skarżący nieskutecznie w sprawie zarzucał.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2018.2068 t.j. ze zm.), należy wyjaśnić, że przepis ten nie miał w sprawie zastosowania. Zgodnie z nim zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi.
Autor skargi nie wyjaśnił, naruszenia której z kilku norm mieszczących się w tym przepisie w sprawie się dopatrzył. Analiza zaskarżonej decyzji pozwala jednak stwierdzić, że żadna z nich nie została naruszona. Nałożony w zaskarżonej decyzji nakaz wykonania urządzeń, ani nie przewiduje, ani też nie spowoduje odprowadzenia wody z jakichkolwiek urządzeń melioracyjnych do rowów przydrożnych, czy tym bardziej na jezdnię drogi. Decyzja ta przewiduje bowiem odprowadzanie wód opadowych i ścieków deszczowych do odbiornika, czyli lewostronnego dopływu rzeki Kamionki, istniejącym przepustem pod starą drogą S-7 oraz istniejącym rowem otwartym biegnącym przez użytki zielone, który nie jest rowem przydrożnym.
Prawidłowe ustalenia faktyczne doprowadziły do trafnego zastosowania przepisu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego i nałożenia na stronę skarżącą obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Oznacza to, że również zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego nie był zasadny.
Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.