II SA/KE 60/22

II SA/Ke 60/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-04-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Sylwester Miziołek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1902/22 - Wyrok NSA z 2022-12-14
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1538
art. 7 ust. 7, art. 6 ust. 1, ust. 2 pkt 5, art. 5 ust. 3, art. 7 ust. 4, art. 14, art. 7 ust. 7 i 8, art. 15, art. 25 ust. 5
Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 11, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 13 pkt 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 64 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 25 listopada 2021 r. nr XXXIX/469/2021 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 25 listopada 2021 r. Rada Miejska w Busku-Zdroju, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", oraz art. 7 ust. 4 i art. 8 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1538), zwanej dalej: "specustawą", podjęła uchwałę nr XXXIX/469/2021 w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych (budynki B1, B2) na działkach o nr ewid. 356/1 i 359 (część działki) położonych w obrębie 9 przy ulicy Profesora Józefa Wacława Grotta w Busku-Zdroju, o następującej treści:
"Rozdział 1. Przepisy ogólne
§ 1. Ustala się lokalizację inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych (budynki B1, B2) na działkach o nr ewid. gr. 356/1 i 359 położonych w obrębie 9 przy ulicy Profesora Józefa Wacława Grotta w Busku-Zdroju.
§ 2. Granice terenu objętego inwestycją mieszkaniową określa załącznik nr 1 do niniejszej uchwały.
Rozdział 2. Ustalenia szczegółowe
§ 3. Dla budynków mieszkalnych, o których mowa w § 1, ustala się:
1. Minimalną powierzchnię użytkową mieszkań - 2 800 m2. 2. Maksymalną powierzchnię użytkową mieszkań - 3 800 m2. 3. Minimalną liczbę mieszkań - 64.
4. Maksymalną liczbę mieszkań - 72. 5. Zakres inwestycji obejmuje działalność usługową, polegającą na wynajmowaniu apartamentów o powierzchni użytkowej do 200 m2 łącznie.
§ 4. Ustala się zakres zmian w dotychczasowym sposobie zagospodarowania i uzbrojenia terenu, poprzez: 1) budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych; 2) budowę infrastruktury komunikacyjnej - zjazdów publicznych, dróg wewnętrznych pieszych i jezdnych w tym drogi pożarowej, placów postojowo-parkingowych; 3) budowę infrastruktury technicznej - przyłączy oraz sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (sanitarnej), sieci kanalizacji deszczowej, przyłączy i sieci gazowej, przyłączy i sieci elektroenergetycznej; 4) przebudowę istniejących sieci elektroenergetycznych i wodociągowych kolidujących z projektowanymi budynkami; 5) budowę urządzonych terenów zielonych; 6) budowę placu zabaw dla dzieci; 7) budowę elementów małej architektury - ławek, koszy na odpadki, murków oporowych, ogrodzenia, elementów oświetlenia zewnętrznego terenu.
§ 5. Ustala się powiązanie inwestycji mieszkaniowej z uzbrojeniem terenu:
1. Odprowadzenie ścieków bytowych - do sieci kanalizacyjnej (sanitarnej) wewnętrznej obsługującej projektowane budynki, wyprowadzonej w kierunku południowym z przyłączeniem do kanalizacji sanitarnej istniejącej w ulicy Lawendowej. 2. Doprowadzenie wody - z istniejącej sieci wodociągowej na terenie inwestycji. 3. Odprowadzenie wód opadowych i roztopowych - do kanalizacji deszczowej istniejącej w ulicy Lawendowej. 4. Doprowadzenie energii elektrycznej - z sieci elektroenergetycznej istniejącej na terenie inwestycji. 5. Oświetlenie zewnętrzne terenu - podłączone zostanie do projektowanej wewnętrznej instalacji eNN. 6. Dostawa gazu - z sieci gazowej istniejącej na terenie inwestycji. 7. Obsługa komunikacyjna terenu inwestycji przewidziana jest za pośrednictwem projektowanego zjazdu publicznego z ulicy Profesora Józefa Wacława Grotta oraz za pośrednictwem projektowanego zjazdu z wyznaczonej w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego drogi o symbolu 26KDD (ulica Cyprysowa), włączonej docelowo do ulicy Jabłoniowej, a także dróg wewnętrznych pieszych i jezdnych w tym drogi pożarowej, placów postojowo-parkingowych.
§ 6. W charakterystyce inwestycji mieszkaniowej określa się:
1. Zapotrzebowania na wodę: budynek B1 - 15m3/d, budynek B2 - 15m3/d. 2. Zapotrzebowania na energię: budynek B1 - 67 kW, budynek B2 - 67 kW.
3. Zapotrzebowania na gaz: budynek B1 - 20m3/d, budynek B2 - 20m3/d. 4. Ilość odprowadzanych ścieków socjalno-bytowych: budynek B1 - 15m3/d, budynek B2 - 15m3/d. 5. Ilość odprowadzanych wód opadowych: budynek B1 - 25m3/d, budynek B2 - 25m3/d. 7. Niezbędną ilości miejsc postojowych: 1) stanowiska postojowe w garażach podziemnych w ilości do 42 miejsc postojowych; 2) stanowiska zewnętrzne na terenie inwestycji w ilości do 30 miejsc postojowych. 8. Sposób zagospodarowania odpadów: odpady wytworzone w trakcie funkcjonowania inwestycji będą gromadzone selektywnie w szczelnych pojemnikach i wywożone na wysypisko zgodnie z warunkami obowiązującymi w zakresie gospodarki odpadami w Gminie Busko-Zdrój na podstawie stosownej umowy. 9. Planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu: 1) zagospodarowanie terenu poprzez jego zabudowę zespołem dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i budowlaną niezbędną do jego prawidłowego funkcjonowania, w szczególności: a) dwa budynki mieszkalne wielorodzinne z usługami, b) infrastruktura komunikacyjna- zjazdy publiczne, wewnętrzny układ komunikacji pieszej i jezdnej w tym komunikacja pożarowa, place postojowo-manewrowe, c) infrastruktura techniczna- przyłącza i sieć wodociągowa i kanalizacyjna (sanitarna), przyłącza i sieć gazowa, przyłącza i sieć elektroenergetyczna, d) urządzone tereny zielone, e) plac zabaw, f) elementy małej architektury - ławki, kosze na odpadki, murki oporowe, ogrodzenia, elementy oświetlenia zewnętrznego terenu; 2) charakterystyka zabudowy i zagospodarowania terenu: a) budynki posiadać będą cztery kondygnacje z podpiwniczeniem oraz prostą formę architektoniczną wpisaną w kształt działki, usytuowane zostaną w centralnej części działki w układzie osiowym w stosunku do granic działki, prostopadle do osi ulicy Profesora Józefa Wacława Grotta, na poziomie stropodachu przewidziano możliwość lokalizacji nadbudowy technicznej przeznaczonej m.in. na potrzeby lokalizacji kotłów centralnego ogrzewania i innych urządzeń niezbędnych dla funkcjonowania obiektów, b) ze względu na ukształtowanie terenu (spadek w kierunku południowym) przewiduje się możliwość zróżnicowania poziomów podstawowych poszczególnych budynków z założeniem, że poziom ten nie będzie wyniesiony wyżej niż jeden metr powyżej projektowanego poziomu terenu bezpośrednio przy budynku, c) powierzchnię terenu nieprzewidzianą pod zabudowę oraz utwardzenia przewiduje się do urządzenia jako tereny zielone, pokryte zielenią o zróżnicowanej formie i pokroju
d) obsługa komunikacyjna wewnętrzna ogólna w budynkach zaprojektowana została jako pionowa, którą stanowi klatka schodowa i dźwig osobowy oraz pozioma w formie korytarzy łączących klatkę z lokalami, zjazdy do kondygnacji piwnic przewidziano bezpośrednio z wewnętrznego ciągu komunikacyjnego głównego, kondygnacja piwnicy przewidziana jest do lokalizacji miejsc postojowych dla mieszkańców i komunikacji oraz pomieszczeń gospodarczych i technicznych w tym komórek lokatorskich,
e) główny zjazd z drogi publicznej na teren inwestycji przewidziany jest do realizacji z ulicy Profesora Józefa Wacława Grotta, w rejonie zjazdu od strony południowej przewidziano lokalizację placu gospodarczego oraz dojazdów do garaży podziemnych, znajdujących się w częściach podziemnych budynków, projektowany jest również zjazd publiczny z ulicy [...],
f) budynki pełniły będą funkcję budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, na poszczególnych kondygnacjach przewiduje się lokalizację lokali mieszkalnych o zróżnicowanej konfiguracji i powierzchni, w przestrzeniach ogólnych przewiduje się lokalizację pomieszczeń pomocniczych (wózkownie) oraz technicznych,
g) sposób zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi załącznik nr 2 do niniejszej uchwały.
8. Charakterystyczne parametry techniczne inwestycji mieszkaniowej oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko: 1) powierzchnia zabudowy - 1 360 m2 z tolerancją 20%; 2) powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu - 5 660 m2; 3) powierzchnia terenów zielonych - minimum 55%; 4) wysokość budynków - do czterech kondygnacji nadziemnych; 5) szerokość elewacji budynków od strony ulicy Profesora Józefa Wacława Grotta - do 20 m; 6) wysokość do głównej kalenicy oraz attyki - do 15 m; 7) geometria dachów: a) dachy płaskie, b) kąt nachylenia połaci - od 0 do 10°; 8) kubatura budynków: budynek B1 - 9 200 m3 z tolerancją 20%, budynek B2 - 9 200 m3 z tolerancją 20%; 9) inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
§ 7. Nieruchomości, na których są zlokalizowane obiekty objęte inwestycją mieszkaniową, według katastru nieruchomości oraz księgi wieczystej to: 1. Działka ozn. nr ewid gr. 356/1 położona w obrębie 9 w Busku-Zdroju, księga wieczysta Nr KI1B/00033452/0. 2. Działka ozn. nr ewid gr. 359 (część działki) położona w obrębie 9 w Busku-Zdroju, księga wieczysta Nr KI1B/00044147/9.
§ 8. Przedstawiona inwestycja, dla której zostanie wydane pozwolenie na budowę inwestycji mieszkaniowej, nie wywoła skutku zgodnie z art. 35 ust. 1 powołanej na wstępie ustawy.
§ 9. Nieruchomości, o których mowa w art. 38 ust. 1 powołanej na wstępie ustawy, według katastru nieruchomości oraz księgi wieczystej to: 1. Działka ozn. nr ewid. gr. 555/1 położona w obrębie 9 w Busku-Zdroju, księga wieczysta Nr KI1B/00037931/1, w zakresie budowy zjazdu publicznego z ulicy Profesora Józefa Wacława Grotta. 2. Działka ozn. nr ewid. gr. 577 położona w obrębie 9 w Busku-Zdroju, księga wieczysta niezałożona, w zakresie budowy przyłączy kanalizacji deszczowej i kanalizacji sanitarnej. 3. Działka ozn. nr ewid. gr. D położona w obrębie 9 w Busku-Zdroju, księga wieczysta niezałożona, działka ozn. nr ewid. gr. 361/5 położona w obrębie 9 w Busku-Zdroju, księga wieczysta niezałożona, działka ozn. nr ewid. gr. 362/3 położona w obrębie 9 w Busku-Zdroju, księga wieczysta, Nr KI1B/00068645/4, działka ozn. nr ewid. gr. 363/5 położona w obrębie 9 w Busku-Zdroju, księga wieczysta Nr KI1B/00009273/4 - w zakresie budowy zjazdu publicznego.
§ 10. Ustala się warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i ochrony zabytków: 1. W trakcie przygotowywania i realizacji inwestycji należy uwzględnić następujące kwestie: 1) należy zapewnić ochronę środowiska i przyrody, w tym oszczędne korzystanie z terenu i ochronę gleby; 2) prace ziemne oraz inne prace związane z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, prowadzone w obrębie bryły korzeniowej drzew lub krzewów na terenach zieleni lub zadrzewionych powinny być wykonywane w sposób najmniej szkodzący drzewom i krzewom; 3) w przypadku występowania chronionych gatunków roślin lub miejsc dogodnych dla bytowania zwierząt, z którymi kolidowałaby dana inwestycja wymaganym jest uzyskanie odpowiednich zezwoleń na odstępstwa od zakazów, wydawanych w trybie art. 56 ustawy o ochronie przyrody. 2. Na terenie objętym decyzją nie występują na podstawie przepisów o ochronie dóbr kultury, obiekty wpisane do rejestru zabytków, ani obiekty znajdujące się w ewidencji dóbr kultury, ani też obiekty dóbr kultury współczesnej, teren inwestycji nie podlega ochronie konserwatorskiej i archeologicznej, zatem inwestycja nie koliduje z przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Rozdział 3. Przepisy końcowe
§ 11. Uchwała nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.
§ 12. Integralną część uchwały stanowi: załączniki nr 1 – Granice terenu objętego inwestycją mieszkaniową i załącznik nr 2 – Sposób zabudowy i zagospodarowania terenu.
§ 13. Uchwała wygasa, jeżeli przed upływem 3 lat od dnia opublikowania uchwały w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym decyzja o pozwoleniu na budowę inwestycji mieszkaniowej nie stała się ostateczna.
§ 14. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta i Gminy Busko-Zdrój.
§15. Uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego.
§ 16. Uchwała wchodzi w życie z dniem opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego."
W uzasadnieniu podjętej uchwały Rady Miejska w Busku-Zdroju powołała się na treść art. 7 ust. 1 specustawy i wskazała, że do organu wpłynął wniosek w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, który spełniał wszystkie wymogi formalne, o których mowa w art. 7 ust. 7 specustawy, wskutek czego przystąpiono do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie przewidzianym art. 7 ust. 4 i ust. 5 specustawy. W tym zakresie wskazano, że inwestor w przedstawionej koncepcji urbanistyczno-architektonicznej zawarł informacje w zakresie analizy powiązań przestrzennych planowanej inwestycji z terenami otaczającymi. Obiekty zaprojektowane zostały z uwzględnieniem charakteru miejscowości w powiązaniu z terenami otaczającymi, które znajduje się na obrzeżach części zdrojowej miasta Busko-Zdrój, zlokalizowane bezpośrednio przy głównej arterii komunikacyjnej, jezdnej łączącej tę część miasta z jego centrum. W bezpośrednim sąsiedztwie istnieją tereny zabudowy mieszkaniowej i mieszkalno-usługowej głównie związanej z obsługą pobytową i zabiegową uzdrowiskowej części miasta. Forma i charakter oraz funkcje obiektów są zróżnicowane. Planowana inwestycja stanowić będzie uzupełnienie istniejącej tkanki urbanistycznej w tym rejonie miasta z zachowaniem poziomu intensywności oraz skali zabudowy i zagospodarowanie zielenią i formami małej architektury. Projektowane budynki w zakresie rozwiązań formy wpiszą się w otaczającą zabudowę podnosząc walor architektoniczny miejsca. Funkcja mieszkalna obiektu nie będzie stanowić wzrostu uciążliwości, natomiast będzie sprzyjała racjonalnemu wykorzystaniu atrakcyjności terenu pod względem lokalizacji w bezpośredniej bliskości systemu komunikacji z centrum miasta. Dokonano również szczegółowej analizy zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, wskazując m.in., że odpływ ludności z terenu miasta mogą powodować wysokie ceny mieszkań i ceny nieruchomości w obszarze miasta. Dynamika napływu ludności z zewnątrz będzie uwarunkowana m.in. dostępnością miejsc pracy, dynamiką rozwoju mieszkalnictwa i standardami zamieszkiwania. Popyt na lokale mieszkalne w mieście Busko-Zdrój jest duży. Tempo budowy mieszkań nadal nie zaspokaja w pełni niedoborów mieszkaniowych z lat ubiegłych związanych z tym, że przez dłuższy okres czasu nie powstawały na terenie miasta nowe budynki wielorodzinne, o czym świadczy bardzo duże w chwili obecnej zainteresowanie kupnem mieszkania w nowopowstałych, a także planowanych budynkach mieszkalnych wielorodzinnych.
Rada wyjaśniła, że dla terenu planowanej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (zwany dalej m.p.z.p.) zatwierdzony uchwałą nr XX/240/2008 Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 30 października 2008 r. w sprawie uchwalenia m.p.z.p dla południowej części obszaru miasta Busko-Zdrój (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z dnia 14 stycznia 2009 r. nr 8 poz. 69), w którym przedmiotowy teren znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem B.MN,MP.2, opisanym jako tereny zabudowy jednorodzinnej i pensjonatowej oraz 26KDD - teren, którego przeznaczeniem jest ulica dojazdowa należąca do układu obsługującego. Obowiązują również ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Busko-Zdrój (zwanego dalej Studium) zatwierdzone uchwałą Rady Miejskiej w Busku-Zdroju nr IX/122/99 z dnia 30 września 1999 r., zmienione uchwałą nr XXV/263/2005 Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 4 marca 2005 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Busko-Zdrój, na rysunku którego działki przeznaczone pod realizację planowanej inwestycji położone są na obszarze oznaczonym symbolem 3b i opisanym jako tereny do zabudowy mieszkaniowej i pensjonatowej z usługami. Zadaniem Studium było stworzenie warunków dla takiego rozwoju przestrzennego, który pozwoliłby na wyeksponowanie istniejących walorów oraz zniwelowanie narastających problemów i konfliktów. W rozwiązaniach Studium zaproponowano rozwój gminy jako obszaru z nastawieniem na dalszy rozwój uzdrowiska i możliwości związanych z funkcją turystyczną, wskazuje się w nim również na potrzebę wyznaczenia nowych terenów z przeznaczeniem na cele zabudowy mieszkaniowej. Tereny te mają wzmacniać wielofunkcyjny rozwój gminy Busko-Zdrój, a co za tym idzie przyczynić się do wyhamowania odpływu mieszkańców. Jak wynika z powyższego oszacowane aktualnie potrzeby w zakresie rozwoju zabudowy mieszkaniowej wskazują na możliwość dalszego rozwoju terenów mieszkaniowych, z poszanowaniem zasad ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju gminy. W rezultacie, podjęcie uchwały umożliwi realizację dodatkowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, powodując zwiększenie oferty mieszkaniowej – co z kolei wywoła pozytywne skutki zarówno społeczne jak i gospodarcze.
W uzasadnieniu organ zauważył, że w związku z wymogiem art. 7 ust. 7 pkt 11 specustawy we wniosku wskazano, że planowana inwestycja nie uwzględnia ustaleń planu miejscowego w zakresie:
1) przeznaczenia terenu - w planie ustalona została zabudowa jednorodzinna w rozumieniu przepisów szczególnych oraz pensjonatowa w rozumieniu § 5 ust. 2 pkt 11 planu, natomiast wnioskowana jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami;
2) parametrów zabudowy - w planie ustalono wysokość zabudowy jednorodzinnej i pensjonatowej do 4 kondygnacji, przy czym ostatnia kondygnacja w poddaszu, dachy dwu- lub wielospadowe o nachyleniu połaci do 45°, wnioskowana jest wysokość zabudowy 4 kondygnacje nadziemne, planowane dachy płaskie o kącie nachylenia od 0 do 10°;
3) zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji - w planie wyznaczono odcinek drogi zakończony placem do zawracania samochodów, plac ten koliduje z planowaną inwestycją, w związku z czym zaplanowane zostało rozwiązanie zamienne opisane we wniosku i przestawione na załączniku graficznym, uzgodnione pozytywnie z zarządcą drogi.
Analizując rozwiązania przyjęte w uchwale organ stwierdził, że nie są one sprzeczne ze Studium – w którym powstały ogólne i otwarte zapisy. W związku z powyższym planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i został spełniony jest wymóg art. 5 ust. 3 specustawy. Ponadto, na terenie miasta nie występują tereny, które objęte są uchwałą o utworzeniu parku kulturowego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. M. zarzuciła powyższej uchwale naruszenie:
I. art. 5 ust. 3 specustawy poprzez wyrażenie zgody na planowaną inwestycję mieszkaniową pomimo jej sprzeczności z obowiązującym na tym terenie Studium, z pominięciem potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń tego studium, a w konsekwencji pomimo sprzeczności tej inwestycji z m.p.z.p., co doprowadziło do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów specustawy mającej charakter odstępstwa od zasad ogólnych uzasadnionego celami tej ustawy i wykluczenia ustaleń obowiązującego na terenie inwestycji m.p.z.p. w sytuacji, gdy nie istniały jakiekolwiek przesłanki do podjęcia tak skrajnej decyzji;
II. art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 specustawy poprzez wydanie uchwały w oparciu o koncepcję urbanistyczno-architektoniczną przedłożoną przez inwestora, która nie uwzględnia charakteru zabudowy miejscowości na terenie której jest lokalizowana i jej okolicy oraz nie wiąże przestrzennie planowanej inwestycji z terenami otaczającymi;
III. art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p." w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez wykluczenie przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały interesu publicznego lub co najmniej poprzez nadanie interesowi prywatnemu inwestora znaczenia nieporównywalnie większego niż interesowi publicznemu zmierzającemu do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania okolicznego terenu;
IV. art. 7 ust. 4 specustawy poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały bez wcześniejszej analizy zapotrzebowania mieszkaniowego na terenie gminy Busko-Zdrój i bez wzięcia pod uwagę rzeczywistych potrzeb mieszkaniowych jej mieszkańców;
V. art. 7 ust. 7 pkt 5 i pkt 7 lit. a, c specustawy w zw. z art. 7 ust. 9 tej ustawy, a także art. 7 ust. 12 pkt 2, pkt 13 i pkt 16 specustawy poprzez nieuwzględnienie we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji zmian w dotychczasowym sposobie gospodarowania i uzbrojenia terenu w zakresie sposobu doprowadzania wody i odprowadzania ścieków, wpływu inwestycji na środowisko, technicznego uzbrojenia podmokłego i niestabilnego terenu na którym ma powstać inwestycja, a w konsekwencji podjęcie uchwały w oparciu o wniosek obarczony elementarnymi brakami formalnymi.
W obszernym uzasadnieniu skargi (24 strony), którego nie sposób przytoczyć w całości, skarżąca naruszenie interesu prawnego i pozbawienie jej konkretnych uprawnień wywodzi z istoty wydanego aktu, który obowiązuje wszystkich na terenie organu który go wydał, przy czym uchwalając ten akt pominięto uwagi do inwestycji wyrażone m.in. przez skarżącą lub błędnie wyważono interes publiczny w stosunku do interesu prywatnego inwestora. Skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielką dwóch nieruchomości budowlanych zabudowanych domami jednorodzinnymi o nr A i B, oraz dwóch nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową o nr C i D, bezpośrednio graniczących z planowaną inwestycją. Zdaniem strony przeznaczenie sąsiedniego terenu pod wielokondygnacyjną zabudowę dla wielu rodzin wpływa na sposób korzystania z jej sąsiednich działek, co stanowi realny wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela nieruchomości sąsiedniej. W związku z powyższym kwestionowany akt wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącej i narusza jej indywidualny interes prawny. Skarżąca wskazała ponadto, że jej działki zostały wyodrębnione na mocy ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój z dnia 12 sierpnia 2016 r., w skutek której Gmina Busko-Zdrój przejęła od skarżącej także sąsiednią działkę numer D (nie wypłacając stosownego wynagrodzenia). Jak wynika zarówno z treści powyższej decyzji administracyjnej, jak również z m.p.z.p. działka D została przejęta "z przeznaczeniem pod projektowaną (i oznaczoną na mpzp symbolem 26.KDD) drogę dojazdową, mającą stanowić ślepą drogę z tzw. zawrotką i służącą skarżącej oraz innym okolicznym mieszkańcom wyłącznie jako dojazd do ich posesji (część ul. [...]). Taki był też cel przejęcie przez Gminę tego fragmentu gruntu – zgodny z uchwałą w sprawie m.p.z.p. Aktualnie natomiast – jak wynika z mapy zasadniczej inwestycji załączonej do graficznej koncepcji urbanistyczno-architektonicznej przedstawionej przez inwestora – przedmiotowa działka nr D utraci swój pierwotny charakter, w związku z jakim została przejęta na rzecz Gminy Busko-Zdrój i stanie się nie ślepą drogą dojazdową z zawrotką w postaci placu jak pierwotnie przewidziano, ale drogą przelotową stanowiącą łącznik między ulicą prof. J. W. Grotta położoną po zachodniej stronie planowanej inwestycji mieszkaniowej a ulicą Jabłoniową po wschodniej jej stronie – o zdecydowanie nieporównywalnie większym natężeniu ruchu niż pierwotnie przewidziano, gdyż - jak wskazał inwestor w swoim wniosku o ustalenie przedmiotowej inwestycji - "nie będzie zastosowane żadne ograniczenie wjazdu" na tą drogę. W związku z powyższym skarżąca upatruje naruszenia swojego interesu prawnego również w naruszeniu art. 136 ust. 2 w zw. z art. 98 § 1 i 3 u.g.n. poprzez przeznaczenie przejętej od skarżącej przez Gminę Busko-Zdrój działki D na inne cele niż wynikające z decyzji administracyjnej o podziale nieruchomości z dnia 12 sierpnia 2016 r. i niezawiadomienie skarżącej indywidualnie o tym zamiarze przez Gminę Busko-Zdrój, oraz nieumożliwienie skarżącej przez ten organ skorzystania z ustawowego prawa zwrotu przejętej na rzecz samorządu nieruchomości.
Skarżąca zarzuciła, że Rada Miejska w Busku-Zdroju w żaden sposób nie uzasadniła potrzeby realizowania ww. inwestycji (w ostatnich latach na terenie miasta powstało wiele nowych lokali mieszkalnych, a od co najmniej 1998 r. populacja gminy ulega systematycznemu zmniejszeniu) oraz nie uzasadniła dlaczego inwestycja ma powstać w tym właśnie newralgicznym miejscu jakim jest strefa ochrony B Uzdrowiskowa Busko-Zdrój przeznaczona w m.p.z.p. wyłącznie pod zabudowę jednorodzinną i pensjonatową, w sytuacji gdy jest wiele innych terenów gdzie owa inwestycja mogłaby powstać. Jedynym dostrzegalnym interesem przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały był w istocie interes finansowy dewelopera – który nie jest na gruncie specustawy przesłanką do jej podjęcia. Zignorowano zarówno pisemny i obszerny "sprzeciw" mieszkańców wobec realizowanej inwestycji, będący uwagami do wniosku o ustalenie lokalizacji tej inwestycji, podpisany przez 74 właścicieli okolicznych posesji zrzeszonych w Komitecie Społecznym powołanym celem reprezentowania stanowiska tutejszej społeczności, jak również indywidualne pisemne sprzeciwy wobec tej inwestycji.
Skarżąca wskazała, że przedmiotowa inwestycja ma zostać zrealizowana na terenie przeznaczonym w m.p.z.p. wyłącznie pod zabudowę jednorodzinną i pensjonatową (symbol: "B.MN.MP.2"), w tzw. strefie ochronnej B uzdrowiskowej obowiązującej na gruncie ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o granicach uzdrowiskowych, zgodnie z którą (art. 38 pkt 2) w takiej strefie procentowy udział terenów zieleni wynosi nie mniej niż 50%, a obszar ten jest "przeznaczony dla niemającego negatywnego wpływu na właściwości lecznicze uzdrowiska lub obszaru ochrony uzdrowiskowej oraz nieuciążliwych dla pacjentów - obiektów usługowych, turystycznych, w tym hoteli, rekreacyjnych, sportowych i komunalnych, budownictwa mieszkaniowego oraz innych związanych z zaspokajaniem potrzeb osób przebywających na tym obszarze lub objęty granicami parku narodowego lub rezerwatu przyrody albo jest lasem, morzem lub jeziorem". Ponadto, teren inwestycji położony jest na terenie Szanieckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu obejmującego "tereny o dużych walorach przyrodniczo-krajobrazowych, których ochrona zapewni zachowanie cennych walorów parku krajobrazowego". Bezpośrednia przestrzeń urbanizacyjna składa się wyłącznie (od początku istnienia zabudowy na tym terenie) z jednorodzinnych domów mieszkalnych, pensjonatów i rezydencji. Ponadto, planowana inwestycja ma zostać zrealizowana w bezpośrednim sąsiedztwie strefy ochronnej A uzdrowiskowej, na której jest zlokalizowana zabudowa uzdrowiskowa, w bardzo bliskiej odległości od granicy strefy ochronnej konserwatorskiej układu urbanistycznego miasta Busko-Zdrój wpisanego do rejestru zabytków pod numerem 868. W związku z powyższym koncepcja urbanistyczno-architektoniczna planowanej inwestycji powinna zawierać w szczególności informacje w zakresie powiązania przestrzennego planowanej inwestycji z terenami otaczającymi tj. istniejącą i projektowaną zgodnie z ustaleniami planu zabudową na działkach sąsiednich. Tymczasem koncepcja przedłożona przez inwestora w istocie pozbawiona jest tego fundamentalnego elementu, który jest istotą na gruncie specustawy, z powołaniem na którą inwestor zamierza realizować swoją inwestycję. Inwestor, co prawda, próbuje w swoim wniosku podjąć ten temat, ale ostatecznie sprowadza go do kwestii nasłonecznienia sąsiednich budynków i iście absurdalnego twierdzenia o treści: "Planowana inwestycja stanowić będzie uzupełnienie istniejącej tkanki urbanistycznej w tym rejonie miasta z zachowaniem poziomu intensywności oraz skali zabudowy". Słowa ta świadczą, albo o całkowitej niewiedzy inwestora na jakim terenie faktycznie ma zamiar wznosić planowane budynki, albo o daleko posuniętym cynizmie. Inwestor, dążąc w istocie do maksymalizacji swojego dochodu, planuje na przedmiotowym terenie miasta wybudować zespół dwóch budynków które zupełnie nie przystają zarówno do obecnego, jak zastrzeżonego na gruncie różnych ustaw i dotychczasowych aktów prawa miejscowego oraz ładu przestrzennego. Lokalizacja zabudowy wielorodzinnej czterokondygnacyjnej w planowanym miejscu jest w istocie oderwaniem tego założenia od lokalnej rzeczywistości i logiki, naruszającym interes prawny właścicieli i użytkowników przyległych nieruchomości. W szczególności dotyczy to działek z istniejącymi budynkami mieszkalnymi. Zabudowa wielorodzinna aż 4-kondygnacyjna, do tego wyniesiona dodatkowo o 1 metr od gruntu, jak planuje inwestor, tworzy fragment całkowicie oderwany od istniejącej zabudowy i planowanej struktury urbanistycznej, pozostawiając jednocześnie okoliczne niezabudowane tereny jako o niedookreślonym przeznaczeniu, gdyż przedmiotowa inwestycja z jednej strony faktycznie zahamuje zabudowę tych terenów budynkami jednorodzinnymi, jaką przewidziano w m.p.z.p. (nikt nie kupi działki na dom jednorodzinny w sąsiedztwie wielokondygnacyjnej zabudowy na setki mieszkańców), a z drugiej strony dalsza zabudowa tych terenów wysokościowcami wielomieszkaniowymi całkowicie zniszczy uzdrowiskowy i rekreacyjny charakter miasta Busko-Zdrój. Poza tym, jak wynika z art. 1 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p., w przypadku sytuowania nowej zabudowy celem spełnienia wymagań dotyczących ładu przestrzennego konieczne jest rozważenie czy lokalizacja planowanej zabudowy ma możliwość zaistnienia w innym odpowiedniejszym. Na terenie miasta Buska-Zdrój jest wiele gruntów na terenie których wielokondygnacyjna i wielolokalowa zabudowa wpisałaby się dobrze w okolicę, zarówno pod względem dostępności do infrastruktury technicznej, jak i ze względu na ład przestrzenny. W tym zakresie strona powołała się na art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, chroniący własność prywatną poprzez spowodowanie zaskarżoną uchwałą znacznej utraty wartości posiadanych działek gruntu, oraz ograniczenie władztwa skarżącej nad swoimi nieruchomościami.
Strona, powołując się na art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, wskazała na brak dostatecznego uzasadnienia zaskarżonej uchwały (zarzut IV), a poprzez to ograniczenie możliwość skutecznej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżenia tego typu aktu organu władzy publicznej do sądu. Wyznacznikiem do wdrożenia w danej sprawie przepisów specustawy, a tym samym ustąpienia sztandarowej i głównej zasadzie obowiązywania m.p.z.p. na danym terenie, może być bowiem wyłącznie uzasadnione zapotrzebowanie mieszkaniowe na terenie gminy zbieżne z założeniami rozwojowymi gminy ustalonymi w studium. Co więcej, odejście od reguł określonych w m.p.z.p. wymaga koniecznie wykazania, że jest to absolutnie niezbędne w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, występujących na terenie gminy. Tymczasem Rada Miejska w żaden sposób nie uzasadniła, dlaczego jej zdaniem istnieje potrzeba realizowania ww. inwestycji i w tym miejscu w którym ma powstać, tym bardziej, że w ostatnich latach na terenie miasta powstało bardzo wiele nowych lokali mieszkalnych, z jednoczesnym sukcesywnym spadkiem populacji miasta. Nie przedstawiono przy tym dokumentacji potwierdzającej sygnalizowanie przez mieszkańców zapotrzebowania na nowe lokale. Organ wprowadził do obrotu zaskarżoną uchwałę, nie kierując się faktycznym zapotrzebowaniem mieszkańców na lokale, jak nakazuje ustawa, ale całkowicie dowolnie w oparciu wyłącznie o fakt, że taki wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wpłynął do organu, a więc wyłącznie interesem "rynkowym" inwestora. W przedmiotowej sprawie całkowicie zrezygnowano z wykazania fundamentalnej przesłanki do odstąpienia od zasad głównych wynikających z m.p.z.p. i przejścia na zasady wynikające ze specustawy. Rada Miejska uchyliła się od wykazania, czy inwestycja umożliwi osiedlenie się grup społecznych o umiarkowanych dochodach oraz w jaki sposób inwestycja pozwoli na rozwiązanie jakiegokolwiek problemu mieszkaniowego. W tym zakresie skarżąca przedstawiła obecną sytuację demograficzna na terenie Gminy Busko-Zdrój (od której uzależniona jest sytuacja mieszkaniowa), wskazując że powierzchnię 236 km², tworzącą obszar Gminy Busko-Zdrój na dzień 31 grudnia 2018 r., zgodnie z danymi GUS, zamieszkiwało 32 280 osób, a gęstość zaludnienia wynosiła 137 osób / 1 km2, co w porównaniu z 1998 r. , kiedy teren gminy zamieszkiwało 33 683 osoby, wskazuje na znaczny ubytek liczby mieszkańców – a z pewnością nie na ich wzrost i konieczność podejmowania niezrównoważonej polityki mieszkaniowej na terenie miasta. W ostatnich 20 latach nastąpiła znaczna zmiana struktury wieku mieszkańców, gdyż nastąpił spadek liczby mieszkańców w wieku przedprodukcyjnym i w wieku produkcyjnym, oraz duży wzrost liczby mieszkańców w wieku poprodukcyjnym. Jak wiadomo nowe budownictwo mieszkaniowe przyciąga głównie ludzi młodych, gdyż starsze pokolenie rzadko decyduje się na zmianę miejsca zamieszkania. Co więcej tendencja spadku demograficznego na terenie na dzień 31 grudniu 2019 r. liczba mieszkańców gminy wynosiła jeszcze mniej tj. 32 189 osób, a na dzień 31 grudnia 2020 r. - 32 005 osób. Na podstawie analizy trendów demograficznych w perspektywie najbliższych kilkunastu lat nastąpi dalszy spadek liczby ludności w wieku przedprodukcyjnym i w wieku produkcyjnym, spadek liczby ludności ogółem oraz wzrost liczby ludności w wieku poprodukcyjnym (powyższe dane zostały zaczerpnięte z oficjalnej strony GUS).
Skarżąca zarzuciła również, że przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego bez jej uzasadnienia – który to obowiązek jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego. Tym samym ograniczono możliwość skutecznej realizacji przez obywatela konstytucyjnego prawa do zaskarżenia tego typu aktu organu władzy publicznej do sądu, w istocie ogranicza konstytucyjne prawo podmiotu skarżącego z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem czyni iluzoryczną sądowa kontrolę legalności działalności organów gminy w danej sprawie.
Odnośnie zarzutów z pkt I i II skargi strona podkreśliła, że przewidziane w art. 5 ust. 3 specustawy odstępstwo od ustaleń m.p.z.p. ma charakter zupełnie wyjątkowy, uzasadniony celem tej ustawy. Mając na uwadze konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego wskazano, że ustalenie lokalizacji mieszkaniowej, która narusza obowiązujący porządek planistyczny, powinno być uzasadnione nadzwyczajnymi okolicznościami konkretnej sprawy. Zgodnie z powszechnie przyjętymi regułami wykładni przepisów prawa, to wyjątkowe unormowanie powinno być interpretowane w sposób ścisły. W niniejszej uchwale w żadnym miejscu nie wykazano, co legło u podstaw tak skrajnej decyzji organu, jak wyrażenie zgody na inwestycję, która na niemal wszystkich płaszczyznach nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Teren, na którym ma zostać wzniesiona przedmiotowa inwestycja w Studium został określony symbolem "3b", jako "tereny do zabudowy mieszkaniowej", objęty obowiązkiem "kształtowania zabudowy charakterystycznej dla miejscowości uzdrowiskowej". Poza tym inwestycja leży na terenie strefy ochronnej B uzdrowiska, który to obszar "należy traktować jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej" (§ 8 ust. 1 pkt 13 lit. b m.p.z.p.), oraz na terenie Szanieckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu na którym obowiązuje "szczególna ochrona ekosystemów i wyjątkowo cennych krajobrazów" (§ 8 ust. 3 drugi m.p.z.p.), przy czym dla tego fragmentu terenu wyraźnie zastrzeżono, że "gabaryty i charakter nowych obiektów muszą stanowić kontynuację skali architektonicznej i zabudowy występującej w bezpośrednim sąsiedztwie" (§ 21 m.p.z.p.). Istotą każdego m.p.z.p. jest wyznaczenie kierunków zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym, jeżeli inwestycja ma powstać na terenie oznaczonym w Studium jako "tereny mieszkaniowej i pensjonatowej", to rozszerzająca definicja tych pojęć jest niedopuszczalna. Wywodzenie w oderwaniu od wszelkich innych aspektów, że skoro Studium ogólnie stanowi o "zabudowie mieszkaniowej", to oznacza również budownictwo wielolokalowe, wielorodzinne i wielokondygnacyjne, stoi w rażącej sprzeczności nie tylko z m.p.z.p. (będącego przecież konsekwencją Studium), ale także w sprzeczności z elementarnym spojrzeniem na teren miasta Busko-Zdrój jako miasta uzdrowiskowego o określonym ładzie przestrzennym i tożsamości, położonego w specjalnej strefie ochronnej B uzdrowiska i na terenie Szanieckiego Obszaru Chronionego Krajobrazowego. Taka rozszerzająca wykładnia stanowo rażące omijanie podstawowych założeń planistycznych polityki państwa i zasad konstytucyjnych, oraz pogwałcenie dobra, komfortu życia i bezpieczeństwa dotychczasowych mieszkańców jak i kuracjuszy. Uzupełnienie układu urbanistycznego nie może prowadzić do zachwiania podstawowej funkcji zabudowy, jaką na tym terenie jest zabudowa jednorodzinna. Wszelka inna zabudowa, w tym zabudowa wielorodzinna może być realizowana wyłącznie w drodze wyjątku i to na terenach nieruchomości już zagospodarowanych w ten właśnie sposób, (por: wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 marca 2020 r. ,II SA/Łd 925/19). Park krajobrazowy na którym lokalizowana jest przedmiotowa inwestycja to jest Szaniecki Park Krajobrazowy, obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Ze względu na położenie inwestycji na terenie parku krajobrazowego, należy założyć, że jej zabudowa będzie możliwa tylko w takim zakresie, w jakim uwzględnia i realizuje ona cele utworzenia parku krajobrazowego, czyli po pierwsze konieczności zachowania wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych danego obszaru, a po drugie popularyzacji tych wartości – czemu niewątpliwie może służyć tylko odpowiednia zabudowa. Powyższe oznacza, że dopuszczalna zabudowa na terenie parku krajobrazowego będzie najczęściej zabudową o niskiej intensywności zabudowy, przy dużym udziale powierzchni biologicznie czynnej, gwarantująca zachowanie wartości przyrodniczych obszaru (w zależności od konkretnych walorów przyrodniczych związanych z nieruchomością i jej sąsiedztwem).
Zdaniem skarżącej sposób organizowania przestrzeni do życia mieszkańców, zaprezentowany w zaskarżonej uchwale, nie ma uzasadnienia prawnego i faktycznego, gdyż Studium przewiduje inne obszary na realizację tego typu inwestycji. Nie znajduje zarazem wytłumaczenia uznaniowe traktowanie planów zagospodarowania przestrzennego, gdyż to one wprowadzają ład i porządek w mieście, zabezpieczając przy tym interesy mieszkańców jak i inwestorów. Realizacja przedmiotowej inwestycji uniemożliwia chociażby powstanie na tym terenie osiedla domów jednorodzinnych – które doskonale wkomponowałoby się w istniejącą zabudowę. Z uwagi na istnienie w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji zabudowy jednorodzinnej łączenie różnego typu zabudowy, oprócz oczywistego konfliktu przestrzennego, może być przyczyną powstawania konfliktów społecznych. Mieszkańcy planowanego zespołu zabudowy w łącznej liczbie 76 osób wyraźnie wyartykułowali swój sprzeciw wobec przedmiotowej inwestycji, wyrażając obawy związane ze znacznym pogorszeniem się standardu życia na omawianym obszarze, a także komfortu kuracjuszy uzdrowiska. Planowana inwestycja obniży ponadto znacząco wartość sąsiednich działek, a także wpłynie negatywnie na strefę ochronną uzdrowiska. Działalność uzdrowiskowa jest istotna z punktu widzenia utrzymania pracy na przedmiotowym obszarze. Negatywne oddziaływanie na strefę ochronną uzdrowiska wpłynie na obniżenie zainteresowania tym kurortem, a tym samym wywrze negatywne skutki społeczne i gospodarcze, jak obniżenie poziomu zatrudnienia. W tym zakresie skarżąca zauważyła, że specustawa umożliwia realizację inwestycji z pominięciem ustaleń m.p.z.p., lecz, po pierwsze, jedynie w drodze wyjątku, a po drugie, nie daje jednocześnie organowi całkowitej dowolności wydawaniu zgody na wielolokalową inwestycję. Nie może być zgody na zaburzenie charakteru miasta uzdrowiskowego, drastyczne ingerowanie w ład przestrzenny okolicy, pomijanie interesu setek okolicznych mieszkańców od lat zamieszkujących te tereny do komfortowego i bezpiecznego bytowania – w oparciu wyłącznie o jeden uzasadniony cel jaki płynie z uchwalonej uchwały tj. interes finansowy dewelopera. Jak skrajną uchwałę podjęto świadczy wieloaspektowa jej niezgodność z dotychczasowo przyjętymi założeniami planistycznymi wynikającymi z m.p.z.p. dla tego terenu, mianowicie przykładowo przedmiotowa inwestycja:
- jest lokalizowana na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną i pensjonatową z możliwością przeznaczenia uzupełniającego wyłącznie w zakresie zabudowy rezydencjonalnej, gdzie "gabaryty i charakter nowych obiektów muszą stanowić kontynuację skali architektonicznej i charakteru zabudowy występującej w bezpośrednim sąsiedztwie" (§ 21 m.p.z.p.) narusza wymogi w zakresie gabarytów i formy architektonicznej tworząc 4- kondygnacje naziemne i pokrycie dachowe płaskie o kącie nachylenia od 0 do 10 stopni (§ 11 ust. 1 pkt 8 m.p.z.p.);
- narusza sztandarową zasadę ochrony i kształtowania ładu przestrzennego gdyż godzi w "obowiązek stosowania na terenach przeznaczonych do zabudowy budynków o podobnych parametrach w zakresie wysokości i kształtu dachu " oraz w żaden sposób nie współgra z dotychczasową zabudową na tym terenie i poprzez swoje gabaryty zakłóca prawidłowy odbiór estetyczny tego fragmentu miasta jako uzdrowiskowego zlokalizowanego w strefie ochronnej B uzdrowiska i na trenie chronionego parku krajobrazowego, oraz w bezpośrednim sąsiedztwie ochronnej A uzdrowiska, objętej ścisłym nadzorem konserwatorskim urbanistycznego miasta (§ 7 ust. 1 m.p.z.p.);
- narusza zasadę ochrony krajobrazu kulturowego, w tym poprzez lokalizację parkingu o łącznej wielkości 72 miejsc postojowych, zagrożenie zanieczyszczeniem wód podziemnych, oraz podtapianiem okolicznych nieruchomości na skutek zmiany ukształtowania terenu i jego niestabilności, a także poprzez trwałe zniekształcenie rzeźby terenu (§ 8 ust. 1 i ust. 3 m.p.z.p.);
- zmienia przeznaczenie drogi dojazdowej oznaczonej symbolem 26.KDD z dotychczasowego tj. ślepa droga dojazdowa z zawrotką w postaci placu do nawracania na drogę przelotową łączącą ul. prof. J. W. Grotta z ul. Jabłoniową (§ 41 ust. 23 mpzp), co spowoduje znaczny i niekontrolowany wzrost ruchu w analizowanym obszarze, a także wstrząsów, hałasu i spalin, co w konsekwencji znacznie obniży prawo do komfortu okolicznych mieszkańców i stworzy dla nich zagrożenia życia i i zdrowia.
Ponadto, pomimo że inwestor wskazał we wniosku, że planowane budynki będą pełniły rolę obiektów mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, to nie skonkretyzowano czy będą one uciążliwe sąsiedztwa, a także czy będą zgodne z ustawą o lecznictwie uzdrowiskowym. Zgodnie z tekstem studium głównymi celami rozwoju Buska-Zdroju są "podniesienie standardu zagospodarowania i ładu przestrzennego" oraz "ochrona środowiska kulturowego miasta o określonej tożsamości i kształtowanie zabudowy godnej ochrony przez następne pokolenia". Tymczasem przedmiotowa inwestycja jest zaprzeczeniem ww. fundamentalnych zasad. Skład Rady Miejskiej ulegnie zmianie na przestrzeni kilku zaledwie lat, natomiast inwestycja, będąca zaprzeczeniem racjonalności, pozostanie na dziesiątki lat dla kolejnych pokoleń, ze szkodą zarówno dla nich, jak również dla tożsamości miasta.
W odniesieniu do zarzutu III strona ponownie wskazały na duży, opisany powyżej sprzeciw społeczny wobec inwestycji, podkreślając że organ nie odniósł się dostatecznie do przedłożonych uwag, faktycznie ignorując zagadnienia, dotyczące m. in. zagrożenia naruszenia ładu przestrzennego, niewykazania zapotrzebowania mieszkaniowego na kolejną wielorodzinną inwestycję, możliwości wystąpienia katastrofy budowlanej z uwagi na niestabilny teren i wysoki poziom wód gruntowych jako pozostałość po bagnach, niezgodność z m.p.z.p., negatywnego wpływu na rozwój i funkcjonowanie uzdrowiska, uciążliwości dla obecnych mieszkańców, kuracjuszy i turystów poprzez wzmożony poziom hałasu, emisji pola elektromagnetycznego, spalin i zwiększenia intensywności ruchu na już nim przeciążonej ul. prof. J. W. Grotta , czy też w zakresie całkowitego zignorowania problemu braku przepustowości kanalizacji wodnej, deszczowej i sanitarnej dla tak dużej inwestycji – w sytuacji gdy obecna infrastruktura wodno-kanalizacyjna jest przeznaczona wyłącznie dla budownictwa jednorodzinnego. Przywołano zarazem poglądy doktryny, podkreślając że ustalenie lokalizacji inwestycji w trybie specustawy następuje zawsze w drodze uchwały rady gminy (co stanowi wyraz zachowania władztwa planistycznego gminy), ale przy zapewnieniu partycypacji społecznej. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą więc nie tylko te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień, ale także te które naruszają prawo poprzez wyeliminowanie, czy niedostateczne nierozważenie opinii społecznej. Jak wynika z uzasadnienia rządowego projektu specustawy zakres uznania rady gminy przy podejmowaniu uchwały o odmowie bądź o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie jest nieograniczony, albowiem rada musi uwzględniać stanowisko społeczności lokalnej - mieszkańców gminy. Dzieje się tak niewątpliwie dlatego, że to właśnie mieszkańcy gminy, którzy tworzą - z mocy prawa - wspólnotę samorządową (art. 1 ust. 1 u.s.g.), sprawują w gminie władzę - poprzez swoich przedstawicieli, co wynika z art. 4 ust. 2 Konstytucji. Zasada, że władztwo pianistyczne na terenie gminy należy do jej mieszkańców i organu stanowiącego gminy, jest zasadna w demokratycznym państwie prawa, co pośrednio wynika także z Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z dnia 15 października 1985 r. W przedmiotowej sprawie stanowisko mieszkańców Buska-Zdroju, w szczególności mieszkańców sąsiadujących z nieruchomością, na której zlokalizowana miałaby być inwestycja, było negatywne. Interes tych mieszkańców powinien być traktowany priorytetowo, gdyż zainwestowali oni w pobliskie nieruchomości, zapewne biorąc pod uwagę również m.p.z.p., który nie przewidywał w tym miejscu zabudowy wielorodzinnej i uznając przedmiotowy obszar za odpowiednie miejsce do życia. Pomimo tego, opinia mieszkańców nie została wzięta pod uwagę, a co najmniej bezpodstawnie nadano interesowi prywatnemu inwestora znaczenia nieporównywalnie większe niż interesowi publicznemu, zmierzającemu do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania okolicznego terenu. Głosowanie na przedmiotową uchwałą odbyło się na XXXIX sesji Rady Miejskiej w Busku-Zdroju, pomiędzy 36:00 a 45:00 minutą - 10 radnych wstrzymało się od głosu, a za przyjęciem uchwały głosowało 9 radnych. Jak wynika z treści zapisu audio-video tych obrad radni nawet nie przystąpili do dyskusji nad tą uchwałą, pomimo dużego zainteresowania opinii publicznej tą kwestią i sprzeciwu wobec niej. Jednocześnie odmówiono skarżącej - obecnej na ww. sesji jako przewodnicząca Komitetu Społecznego złożonego z 74 mieszkańców miasta - prawa zabrania głosu przed przystąpieniem do głosowania nad przedmiotową uchwałą, udzielając jej tego prawa skarżącej dopiero przy rozpatrywaniu "spraw różnych", już po formalnych przegłosowaniu przedmiotowej uchwały. Reasumując, skarżąca wskazała na naruszenie zasady przejrzystości planistycznej i udziału w niej elementu społecznego oraz w konsekwencji konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej i interesu prawnego każdej z osób, która wystąpiła oficjalnie przeciwko przedmiotowej uchwale.
Rozwijając zarzut IV skarżąca podniosła, że na terenie miasta istnieją inne tereny inwestycyjne, niepołożone w tak newralgicznych miejscach, jak planowana inwestycja, przeznaczone do zabudowy wielorodzinnej, argumentując że z art. 1 ust. 4 u.p.z.p. obowiązkiem gminy w przypadku sytuowania nowej zabudowy jest uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego i efektywnego gospodarowania przestrzenią poprzez m. in. dążenie do planowania i lokalizowania nowej zabudowy na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy. Natomiast przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały nadrzędny stał się partykularny interes inwestora, a nie mieszkańców i kuracjuszy miasta. Biorąc pod uwagę stopień zaludnienia miasta, nie było konieczne modyfikowanie m.p.z.p., aby zaspokoić potrzeby mieszkaniowe mieszkańców. Ponadto, nie ma aktualnie jakichkolwiek dowodów na to, że inwestycja w tym miejscu jest uzasadniona i pożądana przez kogokolwiek (poza inwestorem i częścią radnych). We wniosku inwestora nie ma żadnych zapisów świadczących o tym, by był on ukierunkowany na zapewnienie zasobów mieszkaniowych dla osób o umiarkowanych lub niskich dochodach (zgodnie natomiast z uzasadnieniem projektu specustawy mieszkaniowej był sens jej uchwalenia). Inwestor nie wykazał również w żaden sposób, że jego inwestycja pozwoli na rozwiązanie jakiegokolwiek problemu mieszkaniowego występującego w Gminie Busko-Zdrój. Tymczasem uzasadnienie do projektu specustawy jasno wskazuje, że jej istotą jest likwidacja deficytów ilościowych w segmencie mieszkań dostępnych cenowo. Istotą inwestycji celu publicznego jest jej nakierowanie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien wykazać, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego, indywidualnego, bądź grupowego (vide: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 12 grudnia 2017 r. II OSK 751/17). Strona wskazała również, że poprosiła oficjalnie o ujawnienie informacji i dokumentów, które zdaniem osób głosujących za przedmiotową uchwałą mają świadczyć o zapotrzebowaniu miasta na kolejne lokale mieszkalne, a tym samym na możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie specustawy. W odpowiedzi usłyszała od Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój, że "dzisiaj trudno jednoznacznie określić, jakie jest zapotrzebowanie na mieszkania z uwagi na to, że Gmina nie realizuje całościowo zadań z zakresu potrzeb mieszkaniowych, ponieważ ma tylko w zadaniach zapisane kwestie mieszkań socjalnych", a "co do potrzeb mieszkań wielorodzinnych, mieszkań tych indywidualnych, to reguluje to w głównej mierze - jeżeli chodzi o mieszkania w zabudowie wielorodzinnej - rynek mieszkaniowy i on jest tutaj tym regulatorem, który najbardziej określa te potrzeby. Jeśli jest zapotrzebowanie to inwestorzy szukają takich możliwości, aby taką ofertę w tym obszarze tego rynku stworzyć i on znajduje zainteresowanie i ma popyt". Skarżąca podkreśliła, że inwestor nie wykazał, aby złożony wniosek był ukierunkowany na zapewnienie zasobów mieszkaniowych dla osób o umiarkowanych lub niskich dochodach (zgodnie natomiast z uzasadnieniem projektu specustawy taki był sens jej uchwalenia).
W odniesieniu do zarzutu V strona wskazała na nieuwzględnienie we wniosku i zmian w dotychczasowym sposobie gospodarowania i uzbrojenia terenu w zakresie:
- sposobu doprowadzania wody i odprowadzania ścieków;
- sposobu odprowadzania wód opadowych i roztopowych, które zgodnie z wnioskiem inwestora mają być odprowadzane do obecnie istniejącej kanalizacji deszczowej, w sytuacji gdy sieć drenarska w okolicy planowanej inwestycji została przez Burmistrza Gminy i Miasta Busko-Zdrój uznana w innym postępowaniu administracyjnym za "niedrożną" i "powodującą wymierne szkody w postaci zalewania nieruchomości
- wpływu inwestycji na środowisko;
- technicznego uzbrojenia podmokłego i niestabilnego terenu na którym ma powstać inwestycja;
a w konsekwencji podjęcie uchwały przez Radę Miejską w Busku-Zdroju w oparciu o wniosek obarczony elementarnymi brakami formalnymi.
Przepisy art. 7 ust. 7 pkt 5 i pkt 7 lit. a, c w zw. z art. 7 ust. 9 specustawy stanowią bowiem, że we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej inwestor ma obowiązek określić przewidywane zmiany w uzbrojeniu terenu, co idzie w parze z uwzględnieniem zapotrzebowania inwestycji m.in. na wodę, w odprowadzanie ścieków i wód opadowych, czy innych potrzeb w zakresie terenu, oraz uwzględnienia wpływu inwestycji na lokalne środowisko. W przedmiotowej sprawie, pomimo sygnalizacji mieszkańców, że aktualne uzbrojenie terenu w kanalizację wodną, oraz dotyczącą odprowadzania ścieków i wód opadowych nie jest dostosowane do wielomieszkaniowej inwestycji z uwagi na ich przeznaczenie wyłącznie dla budownictwa jednorodzinnego o małej liczbie mieszkańców, nie odniesiono się do tych uwag w zaskarżonej uchwale. Także sam inwestor całkowicie zbagatelizował tę kwestię, krótko informując, że inwestycja będzie korzystać z obecnego na tym gruncie uzbrojenia terenu, nie wykazując czy jest to w ogóle z przyczyn technicznych możliwe, oraz czy nie spowoduje to niewydolności obecnej sieci i zagrożenia dla okolicznych mieszkańców, czy nawet skażenia wód podziemnych, co w miejscowości uzdrowiskowej jaką jest Busko-Zdrój jest bardzo istotne. Co więcej, organ akceptuje takie lakoniczne podejście inwestora to tak poważnych problemów, a jednocześnie sam w innym postępowaniu administracyjnym (również dotyczącym skarżącej) stwierdza, że sieć drenarska w okolicach planowanej inwestycji jest "niedrożna" i "powodująca wymierne szkody w postaci zalewania nieruchomości" (w załączeniu: decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój z dnia 30.11.2021 r.). Ponadto mieszkańcy sygnalizowali, że teren na którym powstaje inwestycja, jest terenem pobagnistym z wysokim poziomem wód gruntowych, podmokłym, niestabilnym, niedostosowanym do tak dużej i wielopiętrowej zabudowy. Dodatkowe jego podniesienie o 1 metr od podłoża, jak planuje inwestor, może spowodować z jednej strony dalsze szkody na gruntach sąsiednich poprzez np. ich systematyczne podtapianie, czy w najgorszym przypadku wiązać się z katastrofą budowlaną samych budynków planowanych na tym gruncie. Te kwestie również nie zostały wyjaśnione, a sam inwestor, jak również organ wydający zgodę na inwestycję, w swojej dokumentacji to przemilczeli. Nie pokuszono się nawet o zwykłą ekspertyzę geologiczną gruntu, celem wykluczenia zagrożenia dla setek osób, które mają zamieszkać w nowym budownictwie, jak również dla okolicznych posesji i ich mieszkańców. Z podobnych ekspertyz zrezygnowano w kwestii przepustowości kanalizacji wodnej, deszczowej i sanitarnej, narażając osoby trzecie na duże straty, a miejscowość uzdrowiskową, jaką jest miasto Busko-Zdrój, na niepowetowaną utratę dochodów czerpanych za pośrednictwem kuracjuszy i turystów. Całkowicie zrezygnowano również z jakże doniosłego obowiązku tj. scharakteryzowania wpływu inwestycji na środowisko, pomimo, że inwestycja została zlokalizowana po pierwsze na terenie strefy ochronnej B uzdrowiska, o której mowa w ustawie o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminnych uzdrowiskach, po drugie na terenie Szanieckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, po trzecie w mieście o charakterze typowo uzdrowiskowym w niedalekiej odległości od najważniejszych obiektów uzdrowiskowych.
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi na okoliczności wskazane w jej uzasadnieniu oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie, ustosunkowując się do każdego z ww. zarzutów – z podtrzymaniem stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 t.j.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Stosownie do art. 15 specustawy skargę, o której mowa w art. 101 u.s.g., można wnieść w terminie 30 dni od dnia opublikowania uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w wojewódzkim dzienniku urzędowym lub przekazania tej uchwały inwestorowi. Nadto, zgodnie z art. 16 specustawy, do skarg na uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 329 t.j.), dalej jako: "p.p.s.a.". Z kolei zgodnie z art. 8 ust. 2 specustawy mieszkaniowej, uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Uchwałę w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podjętą stosownie do przepisów specustawy należy zatem kwalifikować zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie wskazuje się, że uchwała w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej z uwagi na swój konkretny charakter (dotyczy konkretnej inwestycji mieszkaniowej) nie jest aktem prawa miejscowego (por. np. wyrok NSA z 16 lutego 2021 r., sygn. II OSK 2521/20, M. Szewczyk, Charakter prawny uchwały rady gminy w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszących, Specustawa mieszkaniowa samodzielność planistyczna gminy. Dylematy prawników i urbanistów, pod red. J. H. Szlachetki, Gdańsk 2019).
Uchwała w sprawie podjętej w reżimie specustawy podlega zatem kognicji sądów administracyjnych.
Przechodząc do oceny formalnej dopuszczalności wniesienia skargi w niniejszej sprawie należy przytoczyć art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że skarżąca posiada tytuł prawny do działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami: A, B, C i D. Działki ozn. nr A i B zabudowane są domami mieszkalnymi, które sąsiadują bezpośrednio z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja objęta kwestionowaną uchwałą. Zaskarżona uchwała przewiduje lokalizację dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych (budynki B1, B2) na działkach o nr ewid. 356/1 i 359 położonych w obrębie 9 przy ul. prof. J. W. Grotta w Busku-Zdroju. Jak trafnie wskazała skarżąca, w orzecznictwie przyjmuje się, że naruszeniem interesu prawnego może być takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osoby skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności. W tym zakresie, mając na uwadze bezpośrednie sąsiedztwo planowanej inwestycji i ww. działek skarżącej, należy podzielić wyrażone w skardze stanowisko co do tego, że lokalizacja zabudowy wielorodzinnej czterokondygnacyjnej w planowanym miejscu naruszy jej interes prawny, wpływając na jej sferę prawnomaterialną. Niewątpliwie bowiem przeznaczenie sąsiedniego terenu pod wielokondygnacyjną zabudowę dla wielu rodzin wpływa na sposób korzystania z działek skarżących – co stanowi realny wpływ na wykonywanie prawa własności przez skarżącą (którego granice określa art. 140 K.c.). Ponadto skarżąca, w odniesieniu do przesłanek z art. 101 u.s.g. powołała art. 136 ust. 2 w zw. z art. 98 § 1 i 3 u.g.n., argumentując że przeznaczenie przejętej od niej przez Gminę Busko-Zdrój (decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój z dnia 12 sierpnia 2016 r.) działki D (również sąsiadującej z terenem inwestycji) nastąpiło na inne cele niż wynikające z decyzji administracyjnej o podziale nieruchomości z dnia 12 sierpnia 2016 r. W tym zakresie strona wyjaśniła, że z tej ostatniej decyzji, jak również z m.p.z.p. wynika, że działka D została przejęta "z przeznaczeniem pod projektowaną (i oznaczoną na m.p.z.p. symbolem 26.KDD) drogę dojazdową", mającą stanowić ślepą drogę z tzw. zawrotką, służącą skarżącej oraz innym okolicznym mieszkańcom wyłącznie jako dojazd do ich posesji (część ul. [...]). Tymczasem, obecnie - jak wynika z mapy zasadniczej inwestycji - przedmiotowa działka nr D utraci swój pierwotny charakter, w związku z jakim została przejęta na rzecz Gminy Busko-Zdrój i nie stanie się ślepą drogą dojazdową z zawrotką w postaci placu jak pierwotnie przewidziano – ale drogą przelotową stanowiącą łącznik między ul. prof. J. W. Grotta, położoną po zachodniej stronie planowanej inwestycji mieszkaniowej a ul. Jabłoniową po wschodniej jej stronie – o większym natężeniu ruchu niż pierwotnie przewidziano, jako że inwestor nie przewiduje zastosowanie żadnego ograniczenia wjazdu w tę drogę. W konsekwencji, jak wskazuje strona, dojdzie do znacznego i niekontrolowanego wzrostu ruchu w ww. obszarze, w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości strony – co niewątpliwie ingeruje w jej prawo własności.
W rezultacie nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżąca dowiodła, iż kwestionowany akt narusza jej indywidualny interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., przy czym nie można również pominąć charakteru zaskarżonej uchwały – która pełni funkcję analogiczną do ustaleń planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do konkretnej inwestycji. Przepis art. 25 ust. 5 specustawy wprost wskazuje, że ilekroć w przepisach ustawy Prawo budowlane jest mowa o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, rozumie się przez to także uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy, status strony w postępowaniu, co do zasady, powinni mieć właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, zwłaszcza gdy jej realizacja wiąże się z możliwością powstania konkretnych uciążliwości dla sąsiednich terenów, a na takie skarżąca się powołuje.
W sprawie niniejszej niesporne pozostaje, że zachowany został 30 -dniowy termin do skutecznego zaskarżenia przedmiotowej uchwały, licząc od daty opublikowania jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego – pod poz. 3917, to jest od dnia 3 grudnia 2021 r. Skargę wniesiono bowiem w dniu 30 grudnia 2021 r., a jak wynika z art. 15 specustawy skarga, o której mowa w art. 101 u.s.g., może być wniesiona w terminie 30 dni od dnia opublikowania uchwały, o której mowa w art. 7 ust. 4 (tj. uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej) w wojewódzkim dzienniku urzędowym lub przekazania tej uchwały inwestorowi.
Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały należy wskazać, że zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Nie każda wadliwość uchwały organu gminy jest podstawą do eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego, albowiem zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ostatni z cyt. przepisów stanowi wskazówkę dla sądu, jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są bowiem jedynie istotne naruszenia prawa, a więc – zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny i orzecznictwa – polegające na naruszeniu przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. np. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, opubl. OwSS 1998/3/79).
Kontrola zaskarżonego aktu, przeprowadzona zgodnie z powyższymi zasadami, nie doprowadziła Sąd do wniosku, aby zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem przepisów jakichkolwiek przepisów, wobec czego nie mógł odnieść skutku zawarty w skardze wniosek o stwierdzenie jej nieważności w całości, wywiedziony na podstawie cyt. wyżej art. 147 § 1 p.p.s.a.
Zakwestionowany akt prawa miejscowego podjęty został w trybie przepisów ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1538), zwanej dalej: "specustawą". Głównym celem tej specustawy było przyjęcie rozwiązań upraszczających procedury administracyjne związane z realizacją inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących oraz wprowadzenie szczególnych zasad lokalizacji tych inwestycji, dla eliminacji deficytu mieszkań.
W tym miejscu należy odwołać się do uzasadnienia rządowego projektu ustawy (druk sejmowy nr 2667/VIII kadencja, s.1-2, www. sejm.gov.pl.), w którym wskazano, że cyt.: "(...) w celu wyeliminowania zidentyfikowanych barier zdecydowano się na rozwiązanie pozwalające z jednej strony zachować podstawowe wartości planowania przestrzennego, a z drugiej strony zrealizować zakładane ustawą cele. Punktem wyjścia jest pełne poszanowanie zasady, że władztwo planistyczne na terenie gminy należy do jej mieszkańców i organu stanowiącego gminy. Poddanie propozycji inwestora ocenie całej społeczności lokalnej pozwala uzyskać w tym zakresie reprezentatywne stanowisko mieszkańców, które to stanowisko brać muszą pod uwagę radni, podejmując decyzję, w formie uchwały, o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Realizacja tej inwestycji będzie możliwa tam, gdzie gmina przewidziała tereny pod budownictwo mieszkaniowe w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ponadto inwestycje będą mogły być realizowane także na terenach, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usługi pocztowe, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane. W ten sposób pod budownictwo mieszkaniowe będą mogły zostać wykorzystane tereny, na których z uwagi na ich funkcje określone w studium nie jest to obecnie możliwe, a tereny te są wyposażone w niezbędną infrastrukturę i spełniają standardy urbanistyczne określone w projekcie".
W projekcie specustawy określono także szczegółowy katalog dokumentów, które inwestor będzie zobowiązany dołączyć do wniosku o ustalenie lokalizacji. Istotne jest, że "ocena planowanej inwestycji dokonywana jest przez te same organy i podmioty, które dokonują tej oceny w toku zwykłego postępowania mającego na celu przyjęcie planu miejscowego (...). W ocenie projektodawcy określony sposób procedowania zapewnia uwzględnienie stanowiska mieszkańców (pozytywnego i negatywnego), jak i uwzględnienie stanowiska wyspecjalizowanych organów, które w zakresie swojej właściwości dokonają przedstawienia informacji o możliwych zagrożeniach czy skutkach realizacji inwestycji. Na podstawie ww. stanowisk rada gminy może podjąć uchwałę, na podstawie której ustali lokalizację inwestycji mieszkaniowej, której realizacja w normalnym trybie wymagałaby zmiany planu miejscowego albo nie mogłaby dojść do skutku. Zachowana zostaje więc autonomia gminy, gdyż to nadal rada jest władna mocą swej uchwały odstąpić od zapisów planu albo zdecydować, że planowana inwestycja nie powstanie. Rada gminy ocenia wniosek inwestora pod kątem stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zakres jej uznania wyznacza stanowisko mieszkańców, niewiążące opinie wyspecjalizowanych organów lub uzgodnienia oraz informacja o nieprzedstawieniu opinii we wskazanym terminie".
W przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej w trybie specustawy, inwestor występuje, za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji do właściwej miejscowo rady gminy (art. 7 ust. 1 specustawy), przedkładając wniosek spełniający wymogi, o których mowa w art. 7 ust. 7 i 8 specustawy. W terminie 60 dni od dnia jego złożenia, rada podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji tej inwestycji lub odmowie jej ustalenia (art. 7 ust. 4 zd. 1 specustawy). Uchwalając ten akt, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 7 ust. 4 zd. 2 specustawy).
Podkreślić trzeba, że czynności podejmowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do czasu przekazania radzie gminy projektu uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji określają przepisy art. 7 ust. 9-17 ustawy, natomiast sposób procedowania rady gminy regulują przepisy u.s.g. oraz statut gminy, określający organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy.
W orzecznictwie i literaturze przedmiotu wskazuje się, że uchwała w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, podejmowana na podstawie specustawy, pod względem wywoływanych przez nią skutków prawnych, wykazuje podobieństwo do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także miejscowego planu zagospo-darowania przestrzennego, ustalając przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów. W orzecznictwie, jak i doktrynie podnosi się również, że uchwała w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej z uwagi na swój konkretny charakter (dotyczy konkretnej inwestycji mieszkaniowej) nie jest aktem prawa miejscowego. Ustawodawca w art. 8 ust. 2 specustawy stanowi, że uchwała tego rodzaju podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Gdyby taka uchwała była aktem prawa miejscowego, to nie byłby konieczny przepis nakładający obowiązek jej opublikowania, gdyż taki obowiązek wynika z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 20019 r., poz. 1461) - por. np. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2521/20 (dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.).
W ocenie Sądu, z uwagi na uznaniowy charakter tego aktu, którego uchwalenie powoduje doniosłe skutki prawne nie tylko dla inwestora - wnioskodawcy inwestycji, ale również dla społeczności lokalnej, mając przy tym na uwadze ustawowe przesłanki, które rada powinna brać pod uwagę podejmując uchwałę tego rodzaju (art. 7 ust. 4 zd. 2 ustawy) – obowiązek merytorycznego, pełnego uzasadnienia stanowiska organu uchwałodawczego wynika z ogólnych zasad, na podstawie których działają organy administracji publicznej. Bez wątpienia podstawowym obowiązkiem organów administracji publicznej jest działanie na podstawie i w granicach prawa, które to działanie należy odnosić nie tylko do decyzji administracyjnych o warunkach zabudowy (art. 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a.), ale również uchwał rady gminy w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. W ramach tych obowiązków organ administracji publicznej, podejmując uchwałę, zobowiązany jest w szczególności do dokonania rzetelnej analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego, jego oceny, podjęcia rozstrzygnięcia, a następnie jego szczegółowego uzasadnienia.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w związku z istotą decyzji o warunkach zabudowy - ingerencji w sposób korzystania z prawa własności nieruchomości - wymaga ona szczegółowego uzasadnienia dopuszczonych parametrów zabudowy, ze szczególnym uwzględnieniem przesłanek wynikających z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz .293) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagać dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). W odniesieniu do aktów planistycznych uzasadnienie uchwały powinno zawierać wyjaśnienie przesłanek, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (por.: wyroki NSA: z 19 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 1404/05; z 7 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1174/10; z 27 października 2011 r., sygn. II OSK 1679/11; z 22 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 878/12; z 24 września 2015 r., sygn. II OSK 76/14; z 31 sierpnia 2016 r., sygn. II OSK 2926/14 i II OSK 87/15 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu, przedstawione rozważania odnieść należy odpowiednio również do uchwał w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podejmowanych na podstawie art. 7 specustawy. Podkreślić jednak należy, że procedura związana z podjęciem uchwały w tym przedmiocie jest odrębną procedurą od postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej. Tryb postępowania z wnioskiem, projektowania i uchwalania uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie podlega bowiem regulacji przepisów K.p.a., o czym stanowi art. 14 specustawy. Nie oznacza to jednak, że organy gminy działające w trybach wskazanych w rozdziale 2 specustawy (Przygotowanie i realizacja inwestycji mieszkaniowych) zwolnione zostały z obowiązku prawidłowego motywowania swoich rozstrzygnięć.
Jest to o tyle istotne, że prawomocnym wyrokiem z dnia 9 czerwca 2021 r. o sygn. akt II SA/Ke 212/21 tut. Sąd, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 26 listopada 2020 r. nr XXVIII/326/2020 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (tożsamej z przedsięwzięciem określonym zaskarżoną obecnie uchwałą), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu ww. orzeczenia powołano się na 7 ust. 4 specustawy, zgodnie z którym rada gmina posiada kompetencję do podjęcia uchwały ustalającej lokalizację inwestycji mieszkaniowej bądź uchwały odmawiającej ustalenia lokalizacji tej inwestycji. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że rada gminy, podejmując uchwałę bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Sąd stwierdził, że cyt.:
- "analiza w tym zakresie powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej uchwały, o ile nie wynika z innych dokumentów, w oparciu o które rada procedowała (...);
- brak uzasadnienia uchwały, któremu towarzyszy brak w aktach sprawy informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia tego aktu przez organ gminy, powoduje istotną wadliwość uchwały, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności (...)
- w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ wskazał, że wraz z projektem uchwały burmistrz przełożył radzie również opinie i uwagi oraz wyniki dokonanych uzgodnień, a podjęcie uchwały umożliwi realizację dodatkowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, powodując zwiększenie oferty mieszkaniowej, co z kolei powinno wywołać pozytywne skutki zarówno społeczne jak i gospodarcze (...),
- stanowisko organu jest lakoniczne i nie potwierdzone materiałem nadesłanym wraz ze skargą oraz dodatkowo przedstawionym na wezwanie Sądu (nadesłano wyłącznie protokół z sesji rady),
- materiał zawarty w aktach sprawy nie pozwalał na ocenę wskazanej przez ustawodawcę przesłanki dla ustalenia lokalizacji indywidualnie określonej inwestycji mieszkaniowej (art. 7 ust. 4 zd. 2 ustawy) (....),
- w realiach sprawy niniejszej, zaskarżona uchwała pozbawiona została tego rodzaju uzasadnienia, gdyż brak w nim przedstawienia merytorycznych, konkretnych powodów ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej, w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 7 ust. 4 zd. 2 specustawy mieszkaniowej. W zaskarżonej uchwale i dołączonej dokumentacji brak jest odniesienia do rzeczywistego stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń jej studium."
W konsekwencji jako uzasadnione tut. Sąd uznał zarzuty skargi A. M. w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 212/21, wniesionej na poprzednio wydaną uchwałę w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej.
W obecnie zaskarżonej uchwale Rada Miejska w Busku-Zdroju, uwzględniając wskazania przedstawione w cyt. wyżej wyroku, zawarła stosowne uzasadnienie, dokonując analizy zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy Busko-Zdrój oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, wyjaśniając m.in., że "głównym czynnikiem wpływającym na standard życia ludności danego obszaru są warunki mieszkaniowe. (...) Na terenie miasta, oprócz zabudowy jednorodzinnej, występują zespoły zabudowy wielorodzinnej typu blokowego - główne skupisko tego typu zabudowy mieszkaniowej stanowią osiedla. Zabudowa wielorodzinna wyposażona w urządzenia infrastruktury komunalnej, występująca w formie zabudowy z elementów prefabrykowanych, zlokalizowana jest zarówno w strefie centralnej oraz w jej rejonie, jak również w częściach południowej, wschodniej i zachodniej miasta. Budynki te różnią się wiekiem, technologią wykonania, a co się z tym wiąże standardem zamieszkania. Powstają również nowe budynki mieszkalne w zabudowie szeregowej bądź jako wolnostojące, których oferta sprzedaży cieszy się bardzo dużym zainteresowaniem". Przedstawiono szczegółowe dane dotyczące stanu zasobów mieszkaniowych w gminie Busko-Zdrój, wskazując że "statystycznie na terenie Miasta i Gminy Busko - Zdrój przypadało 0,66 osoby na izbę, 2,73 osoby na jedno mieszkanie i 29,6 m2 powierzchni użytkowej na jednego mieszkańca. W ostatnich latach następował stały wzrost zasobów mieszkaniowych - przybyło około 126 mieszkań wiatach 2018-2019. W roku 2019 udzielono pozwoleń na budowę 263 mieszkań. Wzrost ten następował i następuje pomimo nieznacznego spadku liczby mieszkańców (ok. 28 osób w 2019 r.)".
Mając na uwadze zaprezentowane wyżej uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie sposób podzielić stanowiska strony o naruszeniu art. 7 ust. 4 specustawy poprzez podjęcie tego aktu bez wcześniejszej analizy zapotrzebowania mieszkaniowego na terenie gminy Busko-Zdrój i bez wzięcia pod uwagę rzeczywistych potrzeb mieszkaniowych jej mieszkańców (pkt IV petitum skargi). Organ, dokonał bowiem dogłębnej analizy procesów zachodzących na terenie gminy, dochodząc do prawidłowych wniosków co do tego, że cyt. "na przełomie minionych lat zaobserwowano znaczący wzrost rozwoju uzdrowiska oraz sanatoriów i podmiotów uzdrowiskowych, a tendencja ta nie ulegnie zmianie w najbliższych latach, co wpłynie niewątpliwie na zwiększenie zatrudnienia i potrzebę posiadania mieszkania". Zaznaczono przy tym, że:
- "odpływ ludności z terenu miasta mogą powodować wysokie ceny mieszkań i ceny nieruchomości w obszarze miasta. Mieszkańcy oczekujący znaczącej poprawy jakości miejsca zamieszkania, obecnie często poszukują zaspokojenia tych potrzeb poza miastem, co prowadzi w rezultacie do poprawy warunków mieszkaniowych (np. wyprowadzka z przeludnionych mieszkań itd.)";
- "dynamika napływu ludności z zewnątrz będzie uwarunkowana m.in. dostępnością miejsc pracy, dynamiką rozwoju mieszkalnictwa i standardami zamieszkiwania.";
- "Popyt na lokale mieszkalne w mieście Busko-Zdrój jest duży. Zwiększenie podaży mieszkań na rynku będzie oczywistą korzyścią dla obecnych, a także przyszłych mieszkańców miasta",
akcentując jednocześnie, że:
- "Tempo budowy mieszkań nadal nie zaspokaja w pełni niedoborów mieszkaniowych z lat ubiegłych związanych z tym, że przez dłuższy okres czasu nie powstawały na terenie miasta nowe budynki wielorodzinne, o czym świadczy bardzo duże w chwili obecnej zainteresowanie kupnem mieszkania w nowopowstałych, a także planowanych budynkach mieszkalnych wielorodzinnych";
- "Nadal wiele lokali jest przeludnionych";
- "Poprawienie jakości istniejącego zasobu powinno odbywać się dwutorowo: poprzez modernizację już istniejącego zasobu ale także poprzez oferowanie nowych lokali o wyższym standardzie.
Uwzględniając dane i wnioski przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie sposób podzielić argumentacji skarżącej co do tego, że:
- po pierwsze, organ uchylił się od wykazania, czy inwestycja umożliwi osiedlenie się grup społecznych o umiarkowanych dochodach oraz w jaki sposób inwestycja pozwoli na rozwiązanie jakiegokolwiek problemu mieszkaniowego;
- po drugie, w perspektywie najbliższych kilkunastu lat nastąpi dalszy spadek liczby ludności w wieku przedprodukcyjnym i w wieku produkcyjnym, spadek liczby ludności ogółem, oraz wzrost liczby ludności w wieku poprodukcyjnym, która zdaniem strony nie jest skłonna do zmiany dotychczas zajmowanego mieszkania.
W tym zakresie szczególnego zaakcentowania wymaga, że organ nie ograniczył się do prostego przytoczenia dostępnych danych, lecz na ich podstawie dokonał – w sposób obiektywny – prawidłowej analizy procesów zachodzących na terenie gminy, wskazując że popyt na lokale mieszkalne w mieście Busko-Zdrój jest duży (w latach 2018-2019 przybyło 126 mieszkań, a w samym 2019 r. udzielono pozwoleń na budowę 263 mieszkań), a obecne tempo budowy mieszkań nadal nie zaspokaja w pełni niedoborów mieszkaniowych z lat ubiegłych.
Mianowicie, wskazano że z jednej strony Busko-Zdrój rozwija się jako uzdrowisko, zwracając uwagę na konieczność zwiększanie zatrudnienia (i potrzebę posiadania mieszkania) w najbliższych latach, z drugiej strony określając czynnik ryzyka, jaki w tym zakresie mógłby powodować odpływ ludności spowodowany wysokimi cenami mieszkań w obszarze miasta i zauważając trend wyprowadzki z przeludnionych mieszkań poza miasto. W tym zakresie trafnie wskazano, że dynamika napływu ludności z zewnątrz będzie uwarunkowana – oprócz dostępności miejsc pracy – również dynamiką rozwoju mieszkalnictwa i standardami zamieszkiwania, przy czym poprawienie jakości istniejącego zasobu polega również na oferowaniu nowych lokali o wyższym standardzie.
W tym kontekście za w pełni uprawnione i należycie umotywowane należało uznać stwierdzenie organu, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały – co do tego, że "potrzeby mieszkaniowe w mieście Busko-Zdrój nie są zaspokojone, w szczególności w kontekście mieszkań dla osób o przeciętnych dochodach, jak również istnieje deficyt mieszkań dostępnych cenowo oraz rozwoju budownictwa na wynajem. W celu zatrzymania mieszkańców w Busku-Zdroju należy raczej dążyć do zaspokojenia odczuwanych przez nich potrzeb mieszkaniowych, również na terenie miasta. Powinno się więc rozwijać i uatrakcyjniać lokalizacje, które w największym stopniu spełniają pakiet preferencji mieszkańców tak, aby mogły one konkurować z ofertą innych gmin, i zapobiegać nadmiernej migracji. Należy, dążyć do zapewnienia lepszej dostępności mieszkań oraz stworzenia oferty mieszkaniowej dostosowanej do potrzeb różnych grup społecznych oraz warunków lokalnych".
Jeśli chodzi zaś o zarzut skarżącej co do spadku liczby ludności Buska-Zdroju – którego celem miałoby być podważenie powyższego stanowiska organu – to argumentacja ta nie mogła odnieść skutku, z uwagi na powołane przez organ dane o wręcz symbolicznym spadku liczby dotychczasowych mieszkańców (ok. 28 osób w 2019 r.).
W tym kontekście nie budzi wątpliwości Sądu, że Rada Miejska zadośćuczyniła wymogom z art. 7 ust. 4 zdanie drugie specustawy. Treść tej regulacji jednoznacznie wskazuje, że stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy został przez ustawodawcę uznany – obok zgodności inwestycji ze studium - za kluczową okoliczność podlegającą analizie organu przy badaniu zasadności wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.
Ze względu na powyższe nie mógł odnieść skutku zarzut III skargi – kwestionujący preferowanie przez organ interesów dewelopera i podnoszący konieczność utrzymania na sąsiednim terenie zabudowy jednorodzinnej (dotychczasowej) – w sytuacji, gdy wnioskujący o wydanie zakwestionowanej uchwały planuje realizować tam zabudowę wielorodzinną. Oczywistym bowiem jest, że w ramach koncepcji przyjętej przez organ na działkach wskazanych we wniosku powstanie docelowo znacznie więcej mieszkań, niż w przypadku gdyby realizowano tam wyłącznie zabudowę jednorodzinną (której utrzymania na tym obszarze chce skarżąca) – co ma istotne znaczenie w kontekście prawidłowych ustaleń organu co do dużego popytu na lokale mieszkalne w Busku-Zdroju – która potwierdza tezę o istniejących na terenie gminy niedoborach mieszkaniowych.
Zaakcentować zarazem trzeba – w odniesieniu do podniesionych w skardze zarzutów – że organ stanowiący gminy posiada kompetencję do ingerowania w interesy prywatne podmiotów indywidualnych, nawet w sposób niekorzystny dla nich. Dopuszczalność ingerencji, w sposób pośredni, bądź bezpośredni w prawo własności jest niezaprzeczalne i znajduje jednoznaczne umocowanie zarówno w art. 64 ust. 3 Konstytucji jak i w przepisach specustawy. Nie ulega wątpliwości, że prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji konstytucyjnych i ustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia dopuszcza sama Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy (w niniejszej sprawie jest to specustawa) i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Wymóg proporcjonalności to konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa. Na organach planistycznych ciąży obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 240/13, orzeczenia.nsa.gov.pl.). W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym wymaga rozwagi i umotywowania – który to wymóg, zdaniem tut. Sądu, został w niniejszej sprawie spełniony (zob.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., II OSK 165/16, 29 maja 2015 r., II OSK 2661/13, 21 czerwca 2016 r., II OSK 2541/14 i 1 października 2015 r., II OSK 269/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Za niezasadny należy również ocenić zarzut co do braku publikacji uzasadnienia zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. W złożonej do Sądu skardze w żaden sposób nie powiązano zarzucanego braku publikacji uzasadnienia uchwały z naruszeniem interesu prawnego skarżącej. Nie jest zarazem kwestią sporną realizacja ciążącego na Radzie Miejskiej obowiązku sporządzenia uzasadnienia zakwestionowanej uchwały – zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z dnia 9 czerwca 2021 r. o sygn. akt II SA/Ke 212/21. Nie sposób zatem, jak domaga się tego skarżąca, stwierdzić nieważności uchwały (i to w całości), z uwagi na brak publikacji jej uzasadnienia – w sytuacji gdy z akt w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że zostało ono sporządzone.
Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 specustawy (pkt I skargi), który stanowi, że inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. W tym zakresie nie sposób podzielić stanowiska strony co do tego, że planowana inwestycja (polegająca na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, o wysokości zabudowy - 4 kondygnacje nadziemne i planowanych dachach płaskich o kącie nachylenia od 0 do 10°) jest sprzeczna z obowiązującym na tym terenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Busko-Zdrój. Okolicznością niesporną (wskazaną we wniosku inwestora) jest natomiast to, że planowana inwestycja nie uwzględnia ustaleń m.p.z.p. w zakresie:
1. przeznaczenia terenu – jako że w m.p.z.p. ustalono zabudowę jednorodzinną w rozumieniu przepisów szczególnych oraz pensjonatową w rozumieniu § 5 ust. 2 pkt. 11 m.p.z.p.;
2. parametrów zabudowy – gdyż w m.p.z.p. ustalono wysokość zabudowy jednorodzinnej i pensjonatowej do 4 kondygnacji, przy czym ostatnia kondygnacja w poddaszu ma dachy dwu- lub wielospadowe o nachyleniu połaci do 45°,
3. Zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji.
Taką jednak sytuację – z woli racjonalnego ustawodawcy – dopuszcza art. 5 ust. 3 specustawy, jak wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy, wydanej cyt. "w celu wyeliminowania zidentyfikowanych barier".
W tym miejscu podkreślić trzeba, że powyższe szczegółowe rozwiązania, przyjęte w m.p.z.p. nie zostały zawarte w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Busko-Zdrój, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Busku-Zdroju nr IX/122/99 z dnia 30 września 1999 r. ze zm. – którego regulacje mają bardziej ogólny, generalny charakter.
Tym samym, zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu w niniejszej sprawie miała treść ww. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, na rysunku którego działki, przeznaczone pod realizację kwestionowanej skargą inwestycji, położone są na obszarze opisanym jako teren zabudowy mieszkaniowej i pensjonatowej. Zestawiając cyt. – jednoznaczną – treść studium z zakresem planowanej inwestycji (polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych) nie budzi wątpliwości Sądu, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z zapisami obowiązującego Studium – co przesądza o spełnieniu przesłanki z art. 5 ust. 3 specustawy. Ponadto, na terenie miasta Busko-Zdrój nie występują tereny, które objęte są uchwałą o utworzeniu parku kulturowego.
Skutku nie mógł odnieść również zarzut II skargi, kwestionujący brak uwzględnienia przez organ charakteru zabudowy miejscowości, na terenie której jest lokalizowana i jej okolicy oraz brak związania przestrzennego planowanej inwestycji z terenami otaczającymi. W tym zakresie strona powołała się na art. 6 specustawy, zgodnie z którym:
- przygotowanie do realizacji inwestycji mieszkaniowej obejmuje sporządzenie koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, uzasadniającej rozwiązania funkcjonalno-przestrzenne inwestycji mieszkaniowej, z uwzględnieniem charakteru zabudowy miejscowości i okolicy, w której inwestycja mieszkaniowa ma być zlokalizowana (ust. 1);
- koncepcja urbanistyczno-architektoniczna, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności informacje w zakresie powiązania przestrzennego planowanej inwestycji z terenami otaczającymi (ust. 2 pkt 5).
W przedstawionej koncepcji urbanistyczno-architektonicznej wskazano, że obiekty zaprojektowane zostały z uwzględnieniem charakteru miejscowości w powiązaniu z terenami otaczającymi, które znajduje się na obrzeżach części zdrojowej miasta Busko-Zdrój, zlokalizowanymi bezpośrednio przy głównej arterii komunikacyjnej jezdnej łączącej tę część miasta z jego centrum. W bezpośrednim sąsiedztwie istnieją tereny zabudowy mieszkaniowej i mieszkalno-usługowej, głównie związanej z obsługą pobytową i zabiegową uzdrowiskowej części miasta. Zwrócono uwagę, że forma, charakter oraz funkcje obiektów są zróżnicowane. W tym właśnie – uzasadnionym – kontekście należy rozpatrywać końcowe stwierdzenie autora przedmiotowej koncepcji co do tego, że "planowana inwestycja stanowić będzie uzupełnienie istniejącej tkanki urbanistycznej w tym rejonie miasta z zachowaniem poziomu intensywności oraz skali zabudowy i zagospodarowanie zielenią i formami małej architektury", z jednoczesnym prawidłowym wnioskiem co do tego, że funkcja mieszkalna obiektu "będzie sprzyjać racjonalnemu wykorzystaniu atrakcyjności terenu pod względem lokalizacji", pozostając "w bezpośredniej bliskości systemu komunikacji z centrum miasta".
Za niezasadny należy uznać zarzut V skargi co do braku uwzględnienia we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji zmian w dotychczasowym sposobie gospodarowania i uzbrojenia terenu w zakresie sposobu doprowadzania wody i odprowadzania ścieków, wpływu inwestycji na środowisko, technicznego uzbrojenia podmokłego i niestabilnego terenu, na którym ma powstać inwestycja. Nie budzi zarazem wątpliwości Sądu, że wniosek inwestora zawierał wszystkie elementy wymienione w art. 7 ust. 7 specustawy, w szczególności
- określenie zmian w dotychczasowym sposobie zagospodarowania i uzbrojeniu terenu (ust. 5),
- charakterystykę inwestycji mieszkaniowej, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie uzbrojenia terenu, niezbędnej liczby miejsc postojowych, jak również sposobu zagospodarowywania odpadów, charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji mieszkaniowej oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko (ust. 7 lit. a, c).
Mianowicie, w pkt 5 wniosku inwestora dokonano określenia zmian w dotychczasowym sposobie zagospodarowania i uzbrojenia terenu, natomiast w dalszej części wniosku doprecyzowano sposób doprowadzenia wody i odprowadzania ścieków. Z kolei w punkcie 7c wniosku określono wpływ inwestycji na środowisko. W zakresie uzbrojenia technicznego – podmokłego i niestabilnego, zdaniem skarżących, terenu, na którym ma powstać inwestycja – jak trafnie wskazał organ, zapisy m.p.z.p. dopuszczają zabudowę obiektami kubaturowymi na tym terenie. W odniesieniu do tych kwestii należy również podzielić stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę co do tego, że zostaną one zweryfikowane na etapie sporządzania projektu budowlanego. Ostateczny sposób zabudowy i zagospodarowania działki zostanie bowiem uściślony w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do udzielenia pozwolenia na budowę, z dostosowaniem do przeznaczenia terenu i z zachowaniem wymogów obowiązujących przepisów szczególnych, w tym techniczno-budowlanych. Należy jednocześnie zauważyć, że zaskarżona uchwała odnosi się do powyższych wymogów, ustalając w § 4 pkt 4 zmiany w dotychczasowym sposobie zagospodarowania i uzbrojenia terenu, poprzez przebudowę istniejących sieci elektroenergetycznych i wodociągowych kolidujących z projektowanymi budynkami. Z kolei w § 5 ust. 1 uchwały ustalono powiązanie inwestycji mieszkaniowej z uzbrojeniem terenu poprzez odprowadzenie ścieków bytowych - do sieci kanalizacyjnej (sanitarnej) wewnętrznej obsługującej projektowane budynki, wyprowadzonej w kierunku południowym z przyłączeniem do kanalizacji sanitarnej istniejącej w ulicy Lawendowej.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
-----------------------
L-