II SA/Ke 598/25

II SA/Ke 598/25 - Postanowienie WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-11-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-11-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Krzysztof Armański /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy~Rada Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 § 1 pkt 5a , art. 50 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 713
art. 28aa ust. 9 , art. 30a ust. 10, art. 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. D. na uchwałę Rady Miejskiej w Bodzentynie z dnia 30 czerwca 2025 r. nr XLV/115/2025 w przedmiocie nieudzielenia burmistrzowi wotum zaufania p o s t a n a w i a : odrzucić skargę.
Uzasadnienie
W dniu 30 czerwca 2025 r. Rada Miejska w Bodzentynie, działając na podstawie art. 28aa ust. 9 ustawy oraz art. 97 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 zm.), zwanej dalej "u.s.g.", podjęła uchwałę nr XLV/115/2025, stanowiąc że:
-" 1. Rada Miejska w Bodzentynie postanawia nie udzielić Burmistrzowi Miasta i Gminy Bodzentynie wotum zaufania.
§ 2. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia."
W skardze, skierowanej w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, D. D., działając w imieniu własnym, wniósł o "uchylenie przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w Bodzentynie w całości" formułując w szczególności zarzuty rażącego naruszenie prawa materialnego, tj.:
- art. 11 b ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 b u.s.g. oraz art. 61 Konstytucji RP poprzez ograniczenie jawności działania organów gminy, wyrażające się w zaniechaniu transmitowania sesji Rady Miejskiej w Bodzentynie, na których podjęta została zaskarżona uchwała oraz zaniechanie zawiadomienia mieszkańców gminy i osób zainteresowanych o terminie przedmiotowych sesji Rady Miejskiej w Bodzentynie;
- art. 28aa ust. 4 u.s.g. poprzez procedowanie w przedmiocie raportu o stanie gminy, na podstawie którego została podjęta zaskarżona uchwała, nie na sesji Rady Miejskiej - podczas gdy z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że raport o stanie gminy powinien być procedowany na sesji rady gminy;
- art. 28aa ust. 5 i 6 u.s.g. poprzez zaniechanie przeprowadzenia debaty nad raportem o stanie gminy na sesji Rady Miejskiej, na której podejmowana była uchwała - przez co uniemożliwiono obywatelom RP, mieszkańcom gminy zabranie głosu w przedmiotowej sprawie, podczas gdy mieszkańcy gminy Bodzentyn takowy akces zgłosili;
- błędne ustalenie, jakoby do obecnej sytuacji panującej w gminie Bodzentyn doprowadził Burmistrz Miasta i Gminy Bodzentyn – D. D., podczas gdy za obecną sytuację i wprowadzenie zarządu komisarycznego odpowiadają Radni Rady Miejskiej, którzy permanentnie i obstrukcyjnie paraliżowali obrady Rady Miejskiej w Bodzentynie, przez co uniemożliwili podjęcie kluczowych uchwał, w tym w szczególności uchwalenie Programu Postępowania Naprawczego.
W odpowiedzi na skargę Komisarz Rządowy dla Miasta i Gminy Bodzentyn wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).
Merytoryczne rozpoznanie skargi na akt organu jednostek samorządu terytorialnego poprzedza kontrola jej formalnej dopuszczalności obejmująca m.in. stwierdzenie legitymacji skarżącego do zaskarżenia aktu z uwagi na naruszenie przez ten akt interesu prawnego skarżącego. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Skarżący, wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, a nie wyłącznie faktyczną sytuacją, a zaskarżonym przezeń aktem, polegający na tym, że akt ten narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Zatem samo legitymowanie się interesem prawnym lub uprawnieniem nie jest wystarczające. Jak zgodnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakiekolwiek prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony obowiązek dotychczasowy. Związek między własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Musi być to związek aktualny, realny i indywidualny. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, wobec czego w danej sprawie należy wykazać naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego, które wpływa negatywnie na sytuację prawną skarżącego.
Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba wykazać, że akt ten negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, gwarantowanych prawem uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Stanowi to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Do wniesienia skargi opartej o art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia interesu prawnego. Przy korzystaniu z tego przepisu należy bowiem wykazać już dokonane, a nie tylko ewentualnie zagrażające, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę kwestionowanym aktem. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi. Istotne jest również, że interes prawny musi dotyczyć konkretnej, indywidualnej sytuacji prawnej danej osoby (podmiotu). Oznacza to, że naruszenia interesu prawnego nie można wywodzić z ogólnych wartości czy zasad prawa. Ponownego podkreślenia przy tym wymaga, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. dopiero naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 53376, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 322175).
Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Bodzentynie z dnia 30 czerwca 2025 r. nr XLV/115/2025 została podjęta na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Z kolei art. 30a ust. 10 u.s.g. stanowi, że w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Przepisy art. 28a ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio.
W ocenie Sądu uchwała podjęta w zakresie nieudzielenia burmistrzowi wotum zaufania nie narusza interesu prawnego skarżącego – jako Burmistrza Miasta i Gminy Bodzentyn (przy czym zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 grudnia 2024 r. Prezes Rady Ministrów zawiesił organy Miasta i Gminy Bodzentyn i ustanowił zarząd komisaryczny dla Miasta i Gminy Bodzentyn). W konsekwencji skarga na taką uchwałę jest niedopuszczalna i powoduje konieczność jej odrzucenia stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje za własne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m.in. w postanowieniach z 14 stycznia 2022 r., sygn. III OSK 4896/21 i 1 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 5083/21 (dostępne, jak wszystkie powołane orzeczenia, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), w których wskazano, że uchwała o nieudzieleniu wójtowi (bądź burmistrzowi) wotum zaufania podjęta na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. ma charakter intencyjny, będąc wyłącznie deklaracją organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego w sprawie oceny działalności organu wykonawczego gminy w roku poprzednim, w zakresie określonym w raporcie o stanie gminy, tj. realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady powiatu i budżetu obywatelskiego. Co za tym idzie, nie sposób uznać aby podjęcie uchwały w przedmiocie nieudzielenia organowi wykonawczemu gminy wotum zaufania naruszało interes prawny lub uprawnienie skarżącego pełniącego taką funkcję, stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z art. 101 u.s.g. nie można wywieźć, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) będący organem wykonawczym, ma legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy, albowiem w toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji organy gminy nie mają własnego interesu prawnego. Nie można uznać, że podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania wójtowi (bądź burmistrzowi) doprowadza w sposób bezpośredni, czy nawet pośredni do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej stanowisko wójta. Rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wotum zaufania, nie realizuje wobec wójta zadań organu administracji publicznej (nie przyznaje uprawnień, nie nakłada obowiązków), a jedynie spełnia funkcje kontrolne wobec niego jako organu wykonawczego. Wskazany przepis nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy. Brak jest także podstaw do stwierdzenia istnienia interesu prawnego, który nadto miałby zostać naruszony podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania, po stronie skarżącego, jako obywatela pełniącego jednocześnie stanowisko burmistrza gminy. Interes prawny do zaskarżenia takiej uchwały nie wynika ani z faktu wyboru na stanowisko burmistrza, ani z art. 28aa u.s.g. Z przepisu tego nie wynikają dla wójta, burmistrza lub prezydenta miasta żadne indywidualne uprawnienia lub obowiązki. Jest to typowy przepis kompetencyjny uprawniający radę gminy do przeprowadzenia głosowania nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania po przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie gminy. Uchwała taka nie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki osoby będącej piastunem organu. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że ewentualna kolejna uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania w następnym roku może prowadzić do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta - art. 28aa ust. 10 u.s.g. Podkreślenia bowiem wymaga, że ugruntowane w orzecznictwie i piśmiennictwie jest stanowisko, zgodnie z którym za podstawę ustalenia istnienia legitymacji do wniesienia skargi w oparciu o naruszenie interesu prawnego uznaje się tylko taką sytuację, w której istnieje możliwość wykazania zindywidualizowanego i skonkretyzowanego, a nadto aktualnego interesu o charakterze osobistym, dotyczącego danej osoby w sposób bezpośredni, wynikającego ze ściśle określonej normy prawa materialnego, który został naruszony.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. sprawie o sygn. akt III OSK 5083/21, zbliżona sytuacja została uregulowana przez ustawodawcę w art. 28a ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku podjęcia uchwały o nieudzieleniu wójtowi absolutorium z wykonania budżetu, rada gminy ma obowiązek podjąć uchwałę w przedmiocie przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta. Mimo, że powołany art. 28a ust. 1 u.s.g. nakazuje radzie gminy podjęcie uchwały w przedmiocie ewentualnego referendum po podjęciu uchwały o nieudzieleniu absolutorium, to w orzecznictwie sądowym również dominuje pogląd, zgodnie z którym uchwała o nieudzieleniu wójtowi absolutorium nie może zostać skutecznie zaskarżona przez tegoż wójta z powodu nienaruszenia jego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 4237/17 i 15 kwietnia 2014r. sygn. akt II GSK 38/14, dostępne j.w.).
Analogiczne stanowisko przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do skargi zarządu powiatu na uchwałę o nieudzieleniu zarządowi wotum zaufania, podejmowaną na podstawie art. 30a ust. 9 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (zob. postanowienia z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. III OSK 7559/21 i III OSK 7560/21).
Sąd dostrzega, że orzecznictwo sądowoadministracyjne zna wyroki merytorycznie rozpoznające skargi na uchwały w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego. Skargi te były rozpatrywane i oddalane, bądź stwierdzano nieważność zaskarżonych uchwał, ewentualnie stwierdzano ich wydanie z naruszeniem prawa. Niemniej jednak, jak wynika z przedstawionych wyżej rozważań, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie za słuszny uznaje ten pogląd, który kwestionuje istnienie w sprawach z zakresu skarg na uchwały podejmowane w oparciu o art. 28aa ust. 9 u.s.g. przesłanki naruszenia interesu prawnego po stronie piastuna organu wykonawczego, a który legitymować miałby go do zaskarżenia takiej uchwały. Identyczne stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zaprezentował w postanowieniu z 14 września 2022 r. o sygn. akt II SA/Ke 370/22 (dostępnym j.w.).
Reasumując, należy stwierdzić brak podstaw do uznania, że uchwała o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania narusza jego chroniony prawem interes prawny.
Mając na uwadze powyższe skargę D. D. należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł w sentencji postanowienia.