II SA/Ke 589/23

II SA/Ke 589/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Krzysztof Armański /sprawozdawca/
Renata Detka
Sylwester Miziołek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 79a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1952
art. 17 ust. 1 b, art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 17 sierpnia 2023 r. znak: SKO.PS-80/2920/1748/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.
Uzasadnienie
Decyzją z 17 sierpnia 2023 r. znak: SKO.PS-80/2920/1748/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej SKO), po rozpatrzeniu odwołania M. D., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego z dnia 10 lutego 2023 r. znak: Śrw.5211.000025.2023 odmawiającą ww. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – L. D.
W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Ostrowcu Świętokrzyskim z dnia 3 stycznia 2023 r. L. D. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie wydano na czas określony do dnia 31 stycznia 2025 r. Wskazano, że niepełnosprawność powstała od 7 października 2015 r.
Kwestią sporną w sprawie zdaniem Kolegium jest po pierwsze to, czy na gruncie obowiązujących przepisów, w kontekście wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13, odwołującemu się przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zwanej dalej "u.ś.r.", w sytuacji, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed 18 lub 25 rokiem życia. Nie jest dopuszczalne, zdaniem SKO, oparcie przez organ I instancji odmowy przyznania prawa do pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która ww. orzeczeniem została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z powyższym wiek, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, nie wyłącza możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W ocenie Kolegium, pomimo jednak błędnej interpretacji ww. przepisów, rozstrzygnięcie organu I instancji jest zasadne. Opiekę nad niepełnosprawną L. D. sprawuje syn – M. D. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że legitymuje się on orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Ostrowcu Świętokrzyskim z dnia 29 listopada 2022r., zaliczającym go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. W pkt 1) orzeczenia wskazano, że jest niezdolny do pracy, a skoro tak to nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub aktywności zawodowej, określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. SKO podkreśliło, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest zapłatą za sprawowanie opieki nad osobą bliską niepełnosprawną, ale rekompensatą za brak możliwości podjęcia zatrudnienia z uwagi na zakres i czas sprawowanej opieki. Świadczenie to zatem, jako rekompensata za brak możliwości zarobkowania przysługuje jedynie osobom, które są w stanie podjąć pracę. W analizowanej sprawie M. D. nie posiada takiej sprawności. Z tego powodu też został mu uchylony status osoby bezrobotnej. Odwołujący nie może być w bazie osób oczekujących na propozycje pracy, bowiem nie jest do niej zdolny.
Odnosząc się do załączonego zaświadczenia lekarza, że odwołujący może sprawować opiekę nad matką Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organy administracji i inne instytucje są związane orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Zatem być może i odwołujący jest w stanie opiekować się matką, ale z całą pewnością nie jest zdolny do podjęcia pracy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł M. D., podnosząc w niej że jego mama L. D. leczy się onkologicznie po usunięciu nerki z nowotworem, jak również cierpi na choroby serca, jest po udarze. Wymaga wobec tego całodobowej opieki. W związku z powodem, dla którego SKO odmówiło przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego skarżący podniósł, iż komisja ds. orzekania o niepełnosprawności orzekła, że zalicza go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności ze stwierdzeniem, że jest niezdolny do pracy, a jednocześnie napisano, że może pracować w zakładzie pracy chronionej, co wskazuje na sprzeczność. Gdyby nie przyjął w ogóle takiego orzeczenia mógłby normalnie być zarejestrowany w biurze pracy lub podjąć zatrudnienie, a tak znalazł się w sytuacji patowej. Utrzymuje się wraz z mamą z jej emerytury w wysokości 1788 zł, musi opłacić media i wykupić leki. Cenniejsze rzeczy zastawił w lombardzie "żeby było za co żyć". Do skargi dołączył zaświadczenie lekarskie na okoliczność zdolności do sprawowania opieki nad mamą. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do treści skargi podniosło dodatkowo, że organy administracji są związane rozstrzygnięciem orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Jeżeli skarżący dostrzegł, że rozstrzygnięcie tego orzeczenia różni się znacząco z treścią jego uzasadnienia, powinien w stosownym czasie je zaskarżyć, wnosząc o zmianę w istotnym zakresie. Na obecnym etapie Kolegium nie jest uprawnione do zmiany treści orzeczenia ani też do jego dowolnej interpretacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.), zwanej również dalej "u.ś.r.", świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jeśli chodzi o osobę wymagającą opieki, to ustawodawca wymaga, aby osoba ta posiadała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami wymienionymi w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Bezspornym jest – wobec treści załączonego do wniosku orzeczenia – że matka skarżącego spełnia powyższy warunek. W tym kontekście SKO, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13, trafnie stwierdziło, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Mianowicie, w przytoczonym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten stanowi bowiem, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Jednak poza osobą wymagającą opieki, także osoba ją sprawująca – w niniejszej sprawie skarżący – musi spełnić ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z brzmienia art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest w szczególności "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Skoro tak, to nie ulega wątpliwości, że osoba sprawująca opiekę musi być zdolna do podjęcia takiego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W rozpatrywanej sprawie Kolegium odmowę przyznania świadczenia oparło na orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w dniu 29 listopada 2022 r. wobec skarżącego M. D.. W orzeczeniu tym zaliczono go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, zaś we wskazaniach dotyczących odpowiedniego zatrudnienia wpisano "niezdolny do pracy". Stało się to podstawą do stwierdzenia przez SKO, że skarżący nie spełnia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. w postaci rezygnacji z zatrudnienia lub aktywności zawodowej. Jak słusznie jednak M. D. zauważył we wniesionej skardze, w uzasadnieniu tego samego orzeczenia podniesiono, że: "Na podstawie analizy załączonej dokumentacji medycznej tj. zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia, karty informacyjnej oraz przeprowadzonych badań i wywiadów stwierdzono, że osoba orzekana ma naruszoną sprawność organizmu i jest zdolna do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej (...)". Widoczna jest zatem ewidentna sprzeczność, którą winny dostrzec także organy orzekające w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z art. 4 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 100 ze zm.), do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej lub wymagającą czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych. W przypadku umiarkowanego stopnia niepełnosprawności możliwy jest zatem albo stan niezdolności do pracy albo zdolności do pracy w warunkach pracy chronionej – zgodnie z przytoczonym unormowaniem są to stany wykluczające się. W ocenie Sądu nie jest prawidłowe stanowisko wyrażone przez SKO w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym w takiej sytuacji organ orzekający o świadczeniu pielęgnacyjnym jest związany treścią orzeczenia, a "skoro skarżący uważa, że jest zdolny do pracy powinien dożyć do zmiany orzeczenia, którym się legitymuje". Uzasadnienie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności stanowi jego integralną część. W świetle treści orzeczenia z dnia 29 listopada 2022 r. i zawartej w nim sprzeczności nie można wykluczyć, że intencją Zespołu było stwierdzenie, że skarżący – jak wskazano w uzasadnieniu – jest zdolny do pracy w warunkach pracy chronionej, co już stanowiłoby o spełnieniu przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. W ocenie Sądu sprzeczność tę należało wyjaśnić, np. poprzez zwrócenie się do Zespołu wydającego orzeczenie. Organ orzekający o świadczeniu pielęgnacyjnym nie mógł natomiast poprzestać na interpretacji orzeczenia na niekorzyść skarżącego, w sytuacji niewyjaśnionych wątpliwości co do tego, czy skarżący jest zdolny do pracy (w warunkach pracy chronionej), czy też nie – która to okoliczność miała dla rozstrzygnięcia sprawy kluczowe znaczenie. Oznacza to istotne naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a., zobowiązujących organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.
Co więcej, w zaistniałej sytuacji Kolegium uniemożliwiło także dokonanie stosownego wyjaśnienia w powyższym zakresie samemu skarżącemu. Według SKO – odmiennie niż w ocenie organu I instancji – niezdolność do podjęcia zatrudnienia wynikająca z orzeczenia z 29 listopada 2022 r. była jedyną przeszkodą do przyznania świadczenia. W tej sytuacji w ocenie Sądu postępowanie organu odwoławczego narusza w sposób istotny przepisy art. 9, 10 § 1 i 79a § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Stosownie natomiast do treści art. 10 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Uszczegółowieniem tej ostatniej zasady jest art. 79a § 1 K.p.a., który w zdaniu 1. stanowi, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W ocenie Sądu w niniejszym przypadku doszło do naruszenia przez SKO powyższych przepisów w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza w sytuacji gdy – jak wynika z odpowiedzi na skargę – to od skarżącego Kolegium oczekiwało aktywności w zakresie wyjaśnienia czy zmiany ewidentnie sprzecznej treści orzeczenia. Niemniej jednak, jak wyżej podniesiono, w ocenie Sądu w zaistniałej sytuacji to po stronie samego organu winna spoczywać powinność należytego wyjaśnienia stanu faktycznego.
W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania powoduje konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższe rozważania Sądu i wskazane zalecenia co do dalszego postępowania.