II SA/Ke 587/24

II SA/Ke 587/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /sprawozdawca/
Beata Ziomek /przewodniczący/
Krzysztof Armański
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 647
art. art. 1 ust. 2 pkt 7
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 par. 1 pkt 2, art. 147 par. 1, art. 200 i art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2025 r. sprawy ze skarg E. S., P. S., M. Z. i W. Z. na uchwałę Rady Miasta Sandomierza z dnia 27 marca 2013 r. nr XXVII/288/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej i tekstowej dotyczącej ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 2CPD, w odniesieniu do działek nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w obrębie 0003, S. [...]; II. odrzuca skargi E. S. i P. S. oraz M. Z. i W. Z. w pozostałej części; III. zasądza od Gminy S. na rzecz E. S. i P. S. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. zasądza od Gminy S. na rzecz M. Z. i W. Z. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Dnia 27 marca 2013 r. Rada Miasta Sandomierza, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. - w dacie podjęcia uchwały - Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm., zwanej dalej "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1, art. 29 ust. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. - w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały - Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm., zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz zgodnie z uchwałą Nr XLVII/411/2010 Rady Miasta Sandomierza z dnia 31 marca 2010 r. o przystąpieniu do sporządzenia planu, podjęła uchwałę nr XXVII/288/2013 w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego terenu osiedla "SALVE REGINA" wraz z terenami przyległymi na obszarze miasta Sandomierza (zwanego dalej "mpzp z 2013", "Plan").
W § 4 ust. 1 pkt 12-14 ww. uchwały wskazano, że na rysunku planu wyznacza się liniami rozgraniczającymi następujące tereny oznaczone symbolem cyfrowo - literowym: tereny dróg wewnętrznych - KDW, tereny dróg publicznych dojazdowych klasy D - KDD, tereny publicznych ciągów pieszych, z dopuszczeniem dojazdów i ruchu awaryjnego - CPD,
Zgodnie z § 13 ust. 3 pkt 2 Planu, wyznacza się tereny publicznych ciągów pieszych z dopuszczeniem dojazdów i ruchu awaryjnego: 2CPD - ciąg pieszojezdny o szerokości 5 m z wykorzystaniem istniejących dojazdów niepublicznych. Jezdnia jednopasmowa o szerokości 3,5 m.
Stosownie do § 18 ust. 5 pkt 2 Planu, dla terenów zabudowy 1MN, 3MN, 4MN, 5MN, 6MN ustala się następujące warunki zabudowy i zagospodarowania terenu odległość zabudowy od publicznych dróg dojazdowych, dróg wewnętrznych oraz ciągów pieszojezdnych określa się na min. 5m od linii rozgraniczającej pas drogowy.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wnieśli E. S., P. S., M. Z. i W. Z., zarzucając jej naruszenie:
- art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 4, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegające na naruszeniu (ograniczeniu) sfery wykonywania prawa własności z pominięciem indywidualnych interesów skarżących, skutkującym przekroczeniem granic władztwa planistycznego;
- art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1, § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (obowiązującego w dacie podejmowania ww. uchwały, zwanego dalej "rozporządzeniem") w zakresie braku jednoznacznego określenia przeznaczenia terenu CPD (o którym mowa m.in. w
§ 4 ust. 1 pkt 4, § 13 ust. 3 pkt 2 mpzp) w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia w zakresie określenia zasad budowy systemów komunikacji.
Wobec powyższego skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustalenia terenu oznaczonego symbolem 2CPD w odniesieniu do działek o numerach: [...], [...], [...], [...], które prowadzą do działek skarżących o nr [...], [...] i [...] w zakresie, w jakim działki te są objęte terenem o przeznaczeniu 2CPD, ewentualnie stwierdzenia nieważności uchwały w całości w sytuacji uznania naruszenia zasad lub trybu sporządzenia planu w stopniu istotnym. Skarżący wnieśli również o zasądzenie zwrotów kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarg skarżący wskazali, że są współwłaścicielami działek
o nr [...] (Kw nr [...]) - E. i P. S., [...] (Kw nr KI [...]/2), [...] (Kw nr [...]) - M. i W. Z., znajdujących się w obszarze mpzp. Po części ich działek ([...], [...], [...]) został poprowadzony w planie publiczny ciąg pieszy - 2 CPD, który biegnie również m.in. po działkach nr [...], [...], [...], [...]. Zarzucili, że ustanowiony w mpzp ciąg pieszojezdny - 2CPD w znacznym stopniu ogranicza ich własność poprzez nie tylko odjęcie władania tymi częściami działek [...], [...], [...], które zostały przeznaczone pod jego utworzenie, ale również ograniczenie ich zabudowy i zagospodarowania.
Autorzy skarg podnieśli, że wymóg określony w § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia należy rozumieć tak, aby przy przewidzianych w mpzp modernizacji i poszerzeniu dróg jako elementu układu komunikacyjnego znane były konkretne granice rezerwy terenów pod przyszły zmodernizowany lub rozbudowany układ komunikacyjny. Parametry określane na podstawie tego przepisu winny umożliwić współwłaścicielom działek nr [...], [...] i [...] bezpośrednio sąsiadujących z terenem układu komunikacyjnego, odczytanie w jakich granicach ich prawo własności może zostać naruszone (odjęte na cel publiczny) z przeznaczeniem na realizację układu komunikacyjnego. Konkretność tych parametrów tworzy rodzaj bezpieczeństwa prawnego odnośnie zasięgu ewentualnej ingerencji w prawo własności. Zarzucili, że zostali pozbawieni tego bezpieczeństwa na skutek przekroczenia granic władztwa planistycznego.
Skarżący wskazali, że ulica [...] - oznaczona w planie jako 2CPD obecnie posiada szerokość od 3,5 do 4,2 m. Jeżeli miałyby zostać spełnione zapisy planu ulica ta powinna posiadać co najmniej 5 m szerokości jako dojazdowa. Jednak poszanowanie prawa własność wymaga precyzyjnego określenia parametrów tego układu na wysokości poszczególnych działek, a dokładniej w jakim stopniu nieruchomość będąca współwłasnością skarżących zostanie wykorzystana ewentualnie pod budowę (poszerzenie) drogi 2CPD. Wymóg konkretności i określoności parametrów układu komunikacyjnego można wyprowadzić z treści rozporządzenia z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (obowiązującego w dacie podjęcia uchwały). Zgodnie z § 3 pkt 3 tego rozporządzenia, przez linie rozgraniczające drogę rozumie się granice terenów przeznaczonych na pas drogowy ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl § 5 rozporządzenia usytuowanie drogi oznacza umieszczenie jej elementów w pasie terenu wyznaczonym liniami rozgraniczającymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem linie rozgraniczające stanowią linie graniczne dla pasa drogowego i linie graniczne dla umieszczenia elementów drogi. Powinny być zatem konkretne i niebudzące wątpliwości, zwłaszcza, że pełnią również rolę oddzielającą tereny o różnych funkcjach i różnych zasadach zagospodarowania. Tymczasem z tekstu planu nie sposób odczytać, jak głęboko działki skarżących zostaną obciążone ciągiem pieszo-jezdnym. Nie wskazano też jak będzie liczone 5 m, czy od osi istniejącej drogi, czy inną metodą. Z § 13 planu wynika, że ciągi pieszo-jezdne będą tworzone z wykorzystaniem istniejących dojazdów niepublicznych, z założeniem jednak, że jezdnia jednopasmowa będzie mogła mieć 3,5 m. Obecnie na wysokości działek skarżących znajduje się jezdnia jednopasmowa. Nie wiadomo więc, jak będzie kształtowany publiczny ciąg pieszy. Z tekstu planu nie wynika, jakie kryteria będą przesądzać o szerokości nowej ulicy [...] i czy w konsekwencji ciąg pieszy przy drodze będzie miał 3,5 czy 5 m.
Zdaniem skarżących, nie postanowiono w Planie, że szerokość drogi będzie determinowana przez linie rozgraniczające, tak jak zostało to wskazane w przypadku innych ciągów pieszych w planie - przykładowo w § 13 ust. 3 pkt 1 i 3, § 8 oraz § 10.
Wnoszący skargi stwierdzili, że linie rozgraniczające są pojęciem kluczowym dla określenia terenów o różnym przeznaczeniu. Z § 4 ust. 2 pkt 1 planu wynika, że rysunek planu zawiera oznaczenia graficzne stanowiące linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania. Tymczasem szerokość ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego jako 2CPD wyznaczona na 5 m (lub 3,5 m), nie wskazując jak ta szerokość będzie liczona, co jest jej odniesieniem - co jest granicą. Skutkuje to tym, że ciąg ten nie stanowi linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Nie jest to praktyka, która mogłaby być uznana za zgodną z zasadami tworzenia mpzp. Ma to również wpływ na sposób liczenia szerokości ciągu - 2CPD, gdyż nie wskazano w części tekstowej wyznaczników liczenia szerokości ciągu, tak jak w przypadku innych ciągów pieszo-jezdnych. Skarżący przywołali treść § 18 ust. 5 pkt 2 mpzp i zwrócili uwagę, że przepis ten wskazuje na odległość między pasem drogowym a zabudową, ale miejscem mierzenia odległości winny być linie rozgraniczające pasa drogowego. Jednak ciąg pieszo-jezdny 2 CPD nie jest określony przez linie rozgraniczające, a ponadto termin "pas drogowy" jest zarezerwowany jedynie dla dróg publicznych opisanych w ustawie o drogach publicznych. Powstaje więc pytanie, jaka część terenu powinna być zostawiona pod drogę i jaka część działek skarżących nie będzie mogła zostać wykorzystana pod zabudowę. Dodali, że jeżeli część ich działek stanowi rezerwę pod układ komunikacyjny (co nie jest precyzyjnie wskazane i oczywiste), to ze względu na bezpieczeństwo prawne plan winien precyzyjnie określić parametry tego układu na wysokości poszczególnych działek, a w konsekwencji, jaki obszar ewentualnie będzie wywłaszczany, a jaki będzie mógł być zagospodarowany i w jakim zakresie. W tej sytuacji nie jest oczywistym, jak należy czytać plan, tj. liczyć szerokość dla ciągu pieszo-jezdnego 2CPD, ale również następuje sprzeczność między częścią tekstową planu, a częścią graficzną, gdyż w części tekstowej nie ma wskazań, co do obliczenia szerokości ciągu pieszo-jezdnego i odniesienia do linii rozgraniczających, a w załączniku graficznym ciągła czarna linia istnieje, która najprawdopodobniej wyznacza ciąg pieszo-jezdny 2CPD dla ul. [...] - bocznej.
Dalej skarżący podkreślili, że zachodzi sprzeczność ustaleń zawartych w § 13 ust. 3 pkt 2 uchwały z ustaleniami § 4 ust. 1 pkt 12, pkt 13 i pkt 14 uchwały, jak też sprzeczność rysunku planu z ustaleniami § 4 ust. 1 pkt 12, pkt 13 i pkt 14 uchwały w odniesieniu do jednoznacznego określenia przeznaczenia terenu [...]
Skarżący zaznaczyli również, że ustalenia § 4 ust. 1 pkt 14 uchwały, kwalifikujące teren publicznego ciągu pieszego (CPD), jako przeznaczony pod drogę publiczną, naruszają przepisy odrębne odnoszące się do obszaru objętego planem. Zdaniem skarżących, aby droga mogła być określona jako publiczna musi mieć podstawę w obowiązujących przepisach. Tymczasem uchwałodawca próbuje przez zastosowanie terminu publiczny ciąg pieszy (CPD) stworzyć nowy termin, który miałby za zadanie połączyć sprzeczne ze sobą pojęcia drogi publicznej i prywatnej, której cechy w zależności od woli i potrzeb gminy będą wykorzystywane w sposób zgodny z jej interesem. Droga może być albo prywatna albo publiczna, ze wszystkimi tego konsekwencjami (w tym np. możliwością wywłaszczenia za odszkodowaniem na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami).
Następnie skarżący podnieśli, że jak wynika z załącznika graficznego do zaskarżonego planu, organ zaplanował drogi (komunikację) po działkach prywatnych, stosując pojęcie nieznane aktom prawnym, tj. 2CPD - nie precyzując, czy jest to droga publiczna, czy też droga wewnętrzna, ponadto oznaczając większość dróg w tym terenie kolorem białym (rozporządzenie rezerwuje ten kolor jedynie dla dróg publicznych). Dodali, że mpzp określając tereny dróg publicznych posługiwać się może jedynie takimi symbolami jak: KDG, KDZ, KDL, KDD - obszary dróg głównych, zbiorczych, lokalnych lub dojazdowych. Co do terenów dróg wewnętrznych i ciągów pieszych lub pieszo-jezdnych określa się je symbolami KDW, KX, KDX czy KRX. Jeżeli więc lokalny prawodawca zdecydował się na określenie drogi jako ciągu pieszego lub pieszo-jezdnego, to winien zastosować terminologię, która taki rodzaj drogi określa, a mianowicie: drogę wewnętrzną, która miałaby oznaczenie w planie jako KX lub KDX. W zaskarżonym planie organ zastosował oznaczenia drogi oznaczeniem nieznanym aktom prawnym - 2CPD, ale też wskazał, że mamy do czynienia z publicznym ciągiem pieszym. Z tym niedookreślonym terminem (2CPD) wiąże się to, że publiczny ciąg pieszy, czy też ciąg pieszo-jezdny nie jest terenem, który gmina może wywłaszczyć pod budowę drogi w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie jest też drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a wykonanie takiego ciągu nie może być przeprowadzone w trybie związanym z realizacją celu publicznego. Właściciele terenów przeznaczonych pod taki publiczny ciąg pieszy (2CPD) muszą znosić ograniczenia związane z jego zaplanowaniem, a nadto należności publiczno-prawne związane z własnością takiego terenu. Taki sposób zaplanowania i utworzenia układu komunikacyjnego jak w tej sprawie, jest w praktyce przeniesieniem kosztów jego utworzenia z gminy na część jej mieszkańców.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o odrzucenie skargi M. Z. i W. Z. w zakresie żądania stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej działek [...], [...] i [...] z uwagi na brak interesu prawnego.
W pozostałym zakresie pozostawiono skargi do uznania Sądu.
Na rozprawie 29 stycznia 2025 r. skarżąca E. S. poparła skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skargi okazały się zasadne tylko w części, natomiast w pozostałej części podlegały odrzuceniu.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz.935, zwanej dalej "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przed przystąpieniem do badania zasadności skarg wyjaśnić należy, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizacyjną, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zaskarżona uchwała natomiast została wydana przed wejściem w życie wspomnianej nowelizacji, tj. przed 1 czerwca 2017 r.
Badając formalną dopuszczalność wniesionych skarg wskazać należy, że zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Z kolei w myśl art. 53 § 2 tej ustawy w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
Zgodnie zaś z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu sprzed wskazanej wyżej nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2017 r. poz. 935, dalej "u.s.g."), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Z przytoczonych przepisów wynika, że warunkiem formalnym skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy, czy rady miasta jest wykazanie, że:
1) zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej,
2) wcześniej bezskutecznie wezwano gminę do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego,
3) zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Skargi, które były przedmiotem rozpoznania w tej sprawie, wpłynęły do organu 2 października 2024 r., zostały poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa datowanym na 19 sierpnia 2024 r., które wpłynęło do organu 13 września 2024 r. (k. 61). Rada Miejska w S. na wezwanie to nie zareagowała. Dlatego należy przyjąć, że stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., skarga została złożona z zachowaniem terminu 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
Podmiot, który zaskarża uchwałę do sądu i domaga się stwierdzenia jej nieważności, musi wykazać interes prawny, który został naruszony określoną uchwałą, co wynika z powołanego wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r. sygn. akt I SA 1355/91, Lex nr 26058).
Zatem skargę w oparciu o ten przepis szczególny może wnieść ten, kto wykaże, że jego indywidualny interes prawny znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Interes prawny osoby, która wnosi skargę w tym trybie, wynikać niewątpliwie musi z przepisu prawa materialnego kształtującego sytuację prawną osoby skarżącej. Interes prawny takiej osoby uwidacznia się w tym, że osoba ta działa bezpośrednio, we własnym imieniu i posiada roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" posiada więc charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia, czy zachodzi związek między strefą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego w przypadku uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie wykazać może podmiot będący właścicielem działek znajdujących się w obszarze objętym miejscowym planem.
W takiej sytuacji stwierdzenie nieważności aktu może zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu miejscowego dotyczącej tej nieruchomości.
W niniejszej sprawie skarżący E. S. i P. S., będący współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej numerem [...] położonej w obrębie 003, S. [...] (odpis z księgi wieczystej nr [...]) oraz skarżący M. Z. i W. Z., będący współwłaścicielami nieruchomości oznaczonych numerami [...] i [...], położonymi w obrębie 003, S. Lewobrzeżny (odpis z księgi wieczystej nr [...] oraz [...]) położonych na obszarze objętym ustaleniami mpzp z 2013 r. niewątpliwie posiadają interes prawny w niniejszej sprawie do zaskarżenia ustaleń planu w części, w jakiej jego ustalenia dotyczą ww. nieruchomości. Wprowadzenie w szczególności w § 18 ust. 5 pkt 2 mpzp z 2013 r. ustaleń szczegółowych jako warunku zabudowy i zagospodarowania terenu, dla terenów 1MN, 3MN, 4MN, 5MN i 6MN, obejmujących między innymi ww. działki skarżących, wymogu zachowania odległości zabudowy od publicznych ciągów pieszo jezdnych na minimum 5 m od linii rozgraniczającej pas drogowy niewątpliwie też ogranicza możliwość zabudowy działek oznaczonych numerami [...], [...] i [...], co dodatkowo wskazuje na naruszenie ich interesu prawnego przez skarżone zapisy mpzp z 2013 r.
Jak już wyżej wskazano, merytorycznemu badaniu podlegają skargi tylko w granicach interesu prawnego skarżących, który został naruszony. W ocenie Sądu takiego naruszenia interesu prawnego skarżący M. Z. i W. Z. nie mają co do objętych ich skargą działek nr [...], [...] i [...]. Skarżący nie są bowiem właścicielami (współwłaścicielami) żadnej z tych działek. Nie wykazali odnośnie do tych nieruchomości istnienia bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a ich własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Zaplanowanie na ww. działkach ciągu pieszo-jezdnego, a także istnienie na nich dojazdów niepublicznych wiąże się z ewentualnym ruchem pojazdów, czy osób na tym terenie, jednakże uciążliwości związane z ruchem komunikacyjnym należy kwalifikować jako interes faktyczny, a nie prawny (por. wyrok WSA w Krakowie z 2 lutego 2022 r., II SA/Kr 1225/21).
Skarżący M. Z. i W. Z. dysponują udziałem w prawie współwłasności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], ale nie przedstawili zgody pozostałych współwłaścicieli tej nieruchomości, tj. G. B. i J. B. oraz L. W. i M. W. na wniesienie skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, w przypadku współwłasności nieruchomości interes prawny wszystkich współwłaścicieli we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest tożsamy, albowiem wynika on z istoty wspólnego, niepodzielnego prawa własności danej nieruchomości. Z przepisów Kodeksu cywilnego wynika, że każdy ze współwłaścicieli jest obowiązany do współdziałania w zarządzie rzeczą wspólną (art. 200 k.c.), jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli (art. 206 k.c.) oraz może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa (art. 209 k.c.). Interes prawny współwłaścicieli jest ściśle związany z daną nieruchomością i z jej przeznaczeniem przyjętym w planie miejscowym. Jeżeli współwłaściciele uznają, że mają odmienny zamiar zagospodarowania danej nieruchomości, to mogą wystąpić o zniesienie jej współwłasności. Nie jest dopuszczalne, aby sąd administracyjny kontrolował zgodność z prawem danego planu miejscowego ze skargi jednego współwłaściciela nieruchomości, a następnie ze skargi kolejnego współwłaściciela tej samej nieruchomości (por. postanowienia NSA z 15 listopada 2017 r., II OSK 80/17 i z 23 stycznia 2019 r., II OSK 494/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie podkreśla się, że zasadniczo nie można wykluczyć tego, iż poszczególni współwłaściciele mogą prezentować różne stanowiska co do przeznaczenia i sposobu korzystania ze wspólnej nieruchomości objętej planem miejscowym. Złożenie skargi przez poszczególnych współwłaścicieli z żądaniem stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie ustaleń dotyczących przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania i zabudowy wspólnej nieruchomości powinno być traktowane jako czynność przekraczająca zwykły zarząd, co implikuje zastosowanie regulacji zawartej w przepisach art. 196 i art. 199 k.c.
Wobec powyższego, skarga M. Z. i W. Z. w tej części podlegała odrzuceniu, o czym Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g.
W zakresie działek nr [...], [...], [...] i [...] należało również odrzucić skargę skarżących E. S. i P. S.. Aktualnie wniesiona przez E. S. i P. S. skarga jest trzecią skargą na obecnie kontrolowaną uchwałę w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...], [...]. Poprzednie skargi w tym przedmiocie zostały odrzucone postanowieniem WSA w Kielcach z 22 lutego 2023 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 40/23 oraz postanowieniem WSA w Kielcach z 26 maja 2023 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 297/23. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zakres wezwań do usunięcia naruszenia prawa z 5 września 2022 r. (sprawa II SA/Ke 40/23) jak i z 10 marca 2023 r. (sprawa II SA/Ke 297/23) oraz w niniejszej sprawie (pismo z 13 września 2024 r.) jest taki sam. Dotyczyły one bowiem w istocie ograniczenia prawa własności wnioskodawców do ich nieruchomości na skutek podjęcia skarżonej uchwały z przekroczeniem granic władztwa planistycznego, albowiem zgodnie z Planem działki należące do wnioskodawców znalazły się m.in. na obszarze oznaczonym na rysunku Planu symbolem. Wobec tego stwierdzić należy, że wezwanie wniesione do organu 13 września 2024 r. jest powtórnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa dotyczącym tej samej uchwały i tego samego zakresu jej zaskarżenia, co oznacza, że nie może zostać uznane za takie, które skutecznie otwiera termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Termin ten rozpoczął bieg w chwili złożenia wezwania do usunięcia naruszenia z 5 września 2022 r. (nadanej 20 września 2022 r.) i ponieważ Rada nie udzieliła odpowiedzi na to wezwanie termin ten upłynął 21 listopada 2022 r. (19 i 20 listopada 2022 r. były dniami wolnymi od pracy). Dlatego też złożona aktualnie skarga została wniesiona po upływie terminu. Skarżący E. S. i P. S. wyczerpali już prawną możliwość kwestionowania zaskarżonej uchwały w trybie określonym w art. 101 ust. 1 u.s.g. odnośnie do działek nr [...], [...], [...], [...], a kolejne wezwanie do usunięcia naruszenia nie mogło wywołać skutku procesowego polegającego na zmianie początku biegu terminu do wniesienia skargi. Ponieważ niniejsza skarga złożona została po terminie, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., należało ją odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku.
Przechodząc do motywów, które spowodowały częściowe stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały zacząć należy od tego, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm., "u.p.z.p."), istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd nie stwierdził istotnego naruszenia trybu sporządzenia zaskarżonego Planu, ani też naruszenia właściwości organów w tym zakresie, a co istotne - w nawiązaniu do treści art. 101 ust. 2 u.s.g. (zgodnie z którym przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił) - trzeba dodać, że istotnego naruszenia trybu sporządzenia mpzp z 2013 r., ani właściwości organów w tym zakresie nie dopatrzył się również WSA w Kielcach w wyroku z 17 stycznia 2023 r., II SA/Ke 573/22 oddalającym skargę na mpzp z 2013 r. właścicielki innej nieruchomości położonej na obszarze objętym tym planem. Wyrok ten jest prawomocny, więc w niniejszej sprawie Sąd jest związany tym rozstrzygnięciem w zakresie stwierdzenia braku istotnego naruszenia trybu sporządzenia kontrolowanego ponownie tego samego planu i naruszenia właściwości organów w tym zakresie (zob. wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1054/23).
Odnosząc się do pozostałej części skargi, trzeba wyjaśnić, że jej uwzględnienie oprócz ustalenia naruszenia interesu prawnego skarżących, wymaga też wykazania, że naruszenie tego interesu prawnego jest powiązane z nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego.
Z ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie wynika, że istotą sporu pomiędzy stronami postępowania była ocena zgodności z prawem zaplanowania w zaskarżonej uchwale ciągu pieszo jezdnego między innymi na działkach nr [...], [...] i [...] stanowiących współwłasność skarżących. Ich zdaniem przy planowaniu tego ciągu pieszo jezdnego doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy S. oraz istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Z taką oceną w znacznej części należy się zgodzić.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko WSA w Kielcach zaprezentowane w wyroku z dnia 29 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 680/23, który zapadł w zbliżonych okolicznościach faktycznych (sąsiednia nieruchomość) i dotyczył również zaskarżonej w obecnie rozpoznawanej sprawie uchwały Rady Miasta w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla "S. R." wraz z terenami przyległymi na obszarze miasta S.. W związku z tym Sąd w tej sprawie, akceptując i uznając za własne motywy, jakie legły u podstaw powyższego wyroku posłuży się argumentacją już wyrażoną przez WSA w Kielcach w powyższej sprawie.
Zasadę samodzielności planistycznej gminy zwaną doktrynalnie "władztwem planistycznym" ustanawia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p.
Zgodnie z tymi przepisami, gmina ustala w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Ustawodawca przekazał zatem gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się także wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Nie oznacza to jednak, że uprawnienie gminy, o jakim mowa w art. 3 i 4 u.p.z.p., ma charakter nieograniczony i że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów, wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 tej ustawy). Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Sprawując władztwo planistyczne, gmina powinna mieć zawsze na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzebę interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W orzecznictwie podkreśla się, że w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych (por. wyrok NSA z 17 kwiecień 2018 r., sygn. akt II OSK 1410/16, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl i tam powołane wyroki NSA z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2478/15 i z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 224/17). Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanowią naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Wymóg proporcjonalności ingerencji oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa.
Konieczne jest takie wyważenie ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie, dotyczącym ochrony własności, Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (por. ww. wyrok NSA sygn. akt II OSK 1410/16 i tam cyt.; Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX). Naruszenie władztwa planistycznego gminy ma miejsce w szczególności wtedy, gdy bez wystarczającego uzasadnienia potrzebą realizacji interesu publicznego zasługującego na ochronę, dochodzi do nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności osób posiadających nieruchomości na obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego. O takim ograniczeniu można w szczególności mówić wtedy, gdy zaplanowane rozwiązanie ogranicza prawo własności choć z racji jego charakteru nie ma pewności jego realizacji.
W zaskarżonym Planie w rozdziale dotyczącym zasad przebudowy, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej wyznaczono tereny publicznych ciągów pieszych z dopuszczeniem dojazdów i ruchu awaryjnego. W szczególności w § 13 ust. 3 pkt 2 Planu wyznaczono "ciąg pieszojezdny o szer. 5 m z wykorzystaniem istniejących dojazdów niepublicznych. Jezdnia jednopasmowa o szerokości 3,5 m". Równocześnie w § 18 ust. 5 pkt 2 mpzp z 2013 r. przewidziano, że dla terenów zabudowy oznaczonych między innymi symbolem 6MN, ustala się następujące warunki zabudowy i zagospodarowania terenu: odległość zabudowy od ciągów pieszojezdnych określa się na min. 5 m od linii rozgraniczających pas drogowy. W sprawie nie było sporne, że działki oznaczone numerami [...], [...] i [...] stanowiące współwłasności skarżących, położone są na terenie oznaczonym w mpzp z 2013 r. symbolem 2CPD i 6MN.
W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1587, dalej "rozporządzenie"), które znajduje zastosowanie w sprawie z racji daty uchwalenia zaskarżonego Planu, określono m.in. wymogi dotyczące oznaczeń i nazewnictwa jakie powinny być stosowane w planach miejscowych. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia, podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Załącznik ten w punkcie 6 przewiduje, jakie oznaczenia graficzne i literowe należy stosować dla terenów komunikacji. Jeśli chodzi o tereny komunikacji lądowej są to wyłącznie: tereny dróg publicznych z symbolem KD oraz tereny dróg wewnętrznych z symbolem KDW. Co do zasady, dla planowanych terenów komunikacji organ planistyczny powinien zatem stosować powyżej wskazane oznaczenia. Zaznaczyć jednak należy, że § 9 ust. 4 ww. rozporządzenia wskazuje, że w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych.
Z powyższej regulacji wynika, że organ planistyczny może przewidywać jako tereny komunikacji także takie tereny, jak ciągi pieszo-jezdne oznaczając je symbolem CPD, przy czym musi to wynikać ze specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów, czyli być uzasadnione konkretnymi przesłankami, które dają podstawę do zastosowania innych oznaczeń graficznych i literowych, niż przewidziano w ww. rozporządzeniu. W przedmiotowym wypadku takiego uzasadnienia nie przedstawiono. Podkreślenia natomiast wymaga, że tzw. ciąg pieszo-jezdny (w uchwale: ciąg pieszojezdny) nie jest w przepisach zdefiniowany. Termin taki występuje w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej "warunki techniczne"), w dziale dotyczącym zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej, w rozdziale regulującym zasady zorganizowania dojścia i dojazdu do działki budowlanej. Zawarta tam norma prawna skierowana jest jednak przede wszystkim nie do lokalnego uchwałodawcy, a do inwestorów, którzy mają zapewnić działkom budowlanym oraz budynkom i urządzeniom z nimi związanym dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej. Jest to więc obowiązek inwestorów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2018 r., II OSK 1494/17). Tymczasem z analizy części graficznej zaskarżonej uchwały wynika, że układ komunikacyjny na obszarze sąsiadującym z ulicą S. R. w S., w rejonie działek skarżących oznaczonych nr [...], [...] i [...], a także na przeważającym obszarze zaskarżonego planu, organ planistyczny zaplanował poprzez ciągi pieszo-jezdne oznaczone symbolami CPD poprzedzonymi odpowiednią cyfrą, w tym ciąg pieszo-jezdny oznaczony symbolem 2CPD, który kwestionują skarżący. Czym innym jest jednak skomunikowanie działki, czy działek z drogą publiczną, a czym innym planowanie układu komunikacyjnego dla obszaru gminy, czy miejscowości. Układ taki winien być przewidziany poprzez zaplanowanie dróg publicznych i dróg wewnętrznych. Zorganizowanie go w postaci ciągów pieszo-jezdnych w taki sposób jak w zaskarżonej uchwale, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, które to naruszenie, oceniane w granicach naruszenia interesu prawnego skarżących, uznać należy za istotne. Podkreślenia wymaga, że wzdłuż zaplanowanego ciągu pieszo-jezdnego przewidziano istotne ograniczenie zabudowy polegające na wyznaczeniu odległości zabudowy minimum 5 metrów od linii rozgraniczających pas drogowy, mimo że żaden przepis prawa nie obliguje do wyznaczania takiej odległości wzdłuż ciągu pieszo-jezdnego. Fragment pasa terenu przewidzianego pod ciąg pieszo-jezdny i wyłączonego z zabudowy ze względu na obowiązek zachowania odległości 5 metrów od linii rozgraniczającej pas drogowy, przebiega m.in. przez nieruchomości skarżących, ograniczając im możliwość zabudowy i zagospodarowania działek nr [...], [...] i [...], których są współwłaścicielami. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest również to, że ciąg pieszo-jezdny nie jest terenem, który gmina może wywłaszczyć pod budowę drogi w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie jest też drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Co za tym idzie realizacja takiego ciągu nie może być przeprowadzona w trybie związanym z realizacją inwestycji celu publicznego. Dlatego w zasadzie należałoby uznać, że organ planistyczny, chcąc przeznaczyć określony teren pod budowę ciągu pieszo-jezdnego, powinien mieć zgodę właścicieli gruntów, na takie przeznaczenie ich nieruchomości. W innym wypadku dochodzi bowiem do sytuacji, że gmina nawet jeśliby chciała, to nie może dokonać wywłaszczenia pod budowę ciągu pieszo-jezdnego, natomiast właściciele terenów przeznaczonych pod taki ciąg, muszą znosić ograniczenia związane z jego zaplanowaniem, a ponadto uiszczać należności publiczno-prawne związane z własnością takiego terenu. Taki sposób zaplanowania i utworzenia układu komunikacyjnego, jak w tym wypadku, jest zatem w praktyce przeniesieniem kosztów jego utworzenia z gminy na część jej mieszkańców, w tym skarżących. Taką zaś sytuację w demokratycznym państwie prawa, uznać należy za niedopuszczalną (por. wyrok WSA w Krakowie z 2 lutego 2022 r., II SA/Kr 1225/21).
Podkreślenia też wymaga, że takie zaplanowanie układu komunikacyjnego i takie wyznaczenie w ostatecznym przebiegu ciągu pieszo-jezdnego 2CPD jak w zaskarżonej uchwale, nastąpiło bez należytego rozważenia interesu publicznego i interesu prywatnego. Akt prawa miejscowego powinien uwzględniać wolę mieszkańców gminy i tworzyć takie rozwiązania, które przy uwzględnieniu konieczności realizacji określonych celów publicznych, biorą też pod uwagę interes poszczególnych osób prywatnych. Tego przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały zabrakło, skoro zaplanowano rozwiązanie problemu dojazdu do działek znajdujących się na obszarze oznaczonym na zaskarżonym planie symbolem 6MN ciągiem pieszo-jezdnym, który - przy sprzeciwie właścicieli części położonych na tym obszarze nieruchomości - nie ma szans realizacji.
Powyższe wywody wskazują na przekroczenie granic władztwa planistycznego poprzez naruszenie, względnie ograniczenie sfery wykonywania przez skarżących przysługujących im praw współwłasności działek nr [...], [...] i [...]. Świadczy to o naruszeniu przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Zasadne okazały się również w większości zarzuty skarg dotyczące naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zakresie niespójności i przez to niejasności terminologii używanej w zaskarżonym planie należy stwierdzić, że takie naruszenie zasad sporządzania planu ma charakter istotny wtedy, gdy stwierdzone niespójności nie pozwalają na odkodowanie norm zawartych w przepisach takiego planu.
W mpzp z 2013 r. użytych zostało kilka różnych określeń dotyczących spornego w sprawie pasa gruntu określonego w graficznej części planu symbolem 2CPD. W § 4 ust. 1 pkt 14 Planu wyjaśniono, że na rysunku planu wyznacza się liniami rozgraniczającymi następujące tereny oznaczone symbolem cyfrowo-literowym: tereny publicznych ciągów pieszych, z dopuszczeniem dojazdów i ruchu awaryjnego – CPD. W § 13 ust. 3 pkt 2 mpzp z 2013 r. wskazano, że wyznacza się tereny publicznych ciągów pieszych z dopuszczeniem dojazdów i ruchu awaryjnego: 2CPD – ciąg pieszojezdny [...] W § 18 ust. 5 pkt 2 zaskarżonego Planu również użyto określenia "ciągów pieszojezdnych". Na rysunku planu natomiast w legendzie teren oznaczony symbolem 2CPD został opisany jako "teren publicznych ciągów pieszych z dopuszczeniem dojazdów i ruchu awaryjnego".
Odnosząc się do takich rozbieżności terminologicznych podnoszonych w skardze należy stwierdzić, że nie miały one charakteru istotnego naruszenia zasad sporządzania planu. W trzech z czterech przytoczonych przepisach powtarza się określenie "ciągów pieszych z dopuszczeniem dojazdów i ruchu awaryjnego". Jedynie w § 18 ust. 5 pkt 2 zaskarżonego planu użyto innego określenia, tj. "ciągów pieszojezdnych". Jednak treść § 13 ust. 3 pkt 2 tego planu odczytana przy pomocy zasad wykładni systemowej pozwala, w ocenie Sądu, uznać, że "ciąg pieszojezdny", to skrótowe określenie "ciągów pieszych z dopuszczeniem dojazdów i ruchu awaryjnego". Na taką wykładnię wskazuje zaliczenie w § 13 ust. 3 pkt 1 do 7 i 10 do 11 zaskarżonego Planu, różnych ciągów pieszo-jezdnych do tej samej kategorii "ciągów pieszych z dopuszczeniem dojazdów i ruchu awaryjnego".
Istotne naruszenie zasad sporządzania planu ma natomiast miejsce przy określaniu terenów oznaczonych symbolem CPD mianem "publicznych ciągów pieszych z dopuszczeniem dojazdów i ruchu awaryjnego". Takie określenie pojawia się we wszystkich przytoczonych wyżej przepisach, za wyjątkiem § 18 ust. 5 pkt 2 zaskarżonego Planu, przy czym w świetle powyższej wykładni nie może być wątpliwości, że również w ostatnio wymienionym przepisie chodzi o publiczne ciągi pieszo-jezdne. Jak trafnie zarzucono w skardze, ustalenia § 4 ust. 1 pkt 14, a także pozostałych wymienionych wyżej przepisów zaskarżonego Planu kwalifikujące tereny "ciągów pieszych z dopuszczeniem dojazdów i ruchu awaryjnego", a także "ciągów pieszojezdnych" jako terenów publicznych, naruszają przepisy odrębne odnoszące się do obszaru objętego planem. Chodzi tu o ustawę z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) i ww. rozporządzenie w sprawie warunków technicznych. Z przepisów tych wynika bowiem, że ciągi pieszo-jezdne nie mają charakteru publicznego (w szczególności nie są drogami publicznymi - art. 1 i 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), lecz tworzone są z gruntów osób, realizujących przy ich pomocy wynikający z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymóg dostępu ich działek do dróg publicznych (por. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Używanie w tej sytuacji w zaskarżonym planie w stosunku do takich ciągów pieszo-jezdnych określenia "publiczne" wprowadza adresatów takich zapisów planu w błąd co do rzeczywistego charakteru tych elementów systemu komunikacji, zasady modernizacji, rozbudowy i budowy które, stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., obligatoryjnie określa się w planie miejscowym.
Zasadne są również zarzuty skarg dotyczące naruszenia przy jego uchwalaniu zasady sporządzania planu miejscowego wynikającej z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia w sprawie zakresu projektu mpzp. Zgodnie z tym przepisem ustala się wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, wśród których ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Nie wystarczy więc zgodnie z przytoczonym przepisem, aby wspomniane parametry systemów komunikacji wynikały, bądź dały się odczytać z rysunku planu, skoro mają być zamieszczone w tekście planu miejscowego. Tymczasem w § 13 ust. 3 pkt 2 mpzp z 2013 r. określającym parametry spornego ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem 2CPD wskazano, że ma on mieć szerokość 5 m, a jezdnia jednopasmowa ma mieć szerokość 3,5 m. Pominięto przy tym określenie, czy i która z tych szerokości jest określona w "liniach rozgraniczających", czego nie pominięto przy określaniu parametrów innych wyznaczonych w zaskarżonym planie ciągów pieszo-jezdnych (por. § 13 ust. 3 pkt 1, 3 i 5 do 11). Nie sprecyzowano też w kwestionowanym przepisie § 13 ust. 3 pkt 2 Planu, jak ma to miejsce przykładowo w § 13 ust. 3 pkt 6, że na ciąg pieszojezdny składać się będzie również chodnik jednostronny szerokości 1,5 m.
Niejasne jest też określenie w § 18 ust. 5 pkt 2 mpzp z 2013 r., że "odległość zabudowy od [...] ciągów pieszojezdnych określa się na min. 5 m od linii rozgraniczającej pas drogowy". Skoro w § 13 ust. 3 pkt 2 Planu dotyczącym spornego ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem 2CPD nie użyto pojęcia "linii rozgraniczających", ani też nie sprecyzowano, gdzie są granice "pasa drogowego", którego to pojęcia również nie zdefiniowano, a definicja zawarta w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych odnosi się do dróg, a nie ciągów pieszo-jezdnych - w istocie nie wiadomo, w jakiej odległości i od jakiej linii obowiązuje ograniczenie w zabudowie i zagospodarowaniu działek skarżących. Jak już wyżej wyjaśniono, nie wystarczy wyinterpretowanie tej odległości z rysunku zaskarżonego Planu (gdzie w legendzie, stosownie do § 7 pkt 7 ww. rozporządzenia, linie rozgraniczające teren o różnym przeznaczeniu), skoro z przytoczonego przepisu § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia wynika, że parametry układu komunikacyjnego powinny znajdować się tekście planu miejscowego, którego nazewnictwo i oznaczenia muszą umożliwiać jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu z projektem tekstu tego planu (§ 8 ust. 2 rozporządzenia). Wymóg tej jednoznaczności wynika stąd, że rysunek planu przez ograniczenia wynikłe ze skali mapy, na jakiej sporządzana jest graficzna część planu, nie jest możliwe precyzyjne określenie parametrów układu komunikacyjnego określanego w planie miejscowym.
Nie jest zasadny zarzut skarg dotyczący niemożliwości ustalenia na podstawie zapisów zaskarżonego planu, jak głęboko obciążone zostaną działki skarżących spornym ciągiem pieszo-jezdnym. Na rysunku planu wskazane bowiem zostały zarówno granice działek skarżących, jak i granice ciągu pieszo-jezdnego 2CPD opisane w legendzie jako linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu.
Niemniej z powyższych wywodów wynika, że w sprawie doszło do naruszenia w sposób istotny zasad sporządzania planu miejscowego tj. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia w zakresie zgodnego z przepisami odrębnymi określenia zasad budowy systemów komunikacji. Łącznie ze stwierdzonymi wyżej naruszeniami prawa dotyczącymi przekroczenia przez Radę Miasta granic władztwa planistycznego, powoduje to konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego Planu w części - odpowiadającej zakresowi naruszonego interesu prawnego skarżących - graficznej i tekstowej dotyczącej ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 2CPD, w odniesieniu do działek nr [...], nr [...] i nr [...].
Dlatego Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części opisanej w punkcie I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącym od organu orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., odpowiednio w punktach III i IV sentencji wyroku (na koszty te złożyły się wpisy od skargi - po 300 zł).