II SA/Ke 585/21

II SA/Ke 585/21 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2021-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Krzysztof Armański /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 258/22 - Wyrok NSA z 2023-03-15
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art.  151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 293
art. 28 ust. 1, art. 35, art. 20 ust. 1,  art. 10 ust. 2a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2020 poz 713
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2021 r. sprawy ze skargi A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Gminy Michałów z dnia 29 stycznia 2021 r. nr XXVII/206/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 29 stycznia 2021 r. Rada Gminy Michałów na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g." i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.", w nawiązaniu do Uchwały Nr XI/82/2019, Rady Gminy w Michałowie z dnia 26 lipca 2019 r., po stwierdzeniu, że plan nie narusza ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Michałów", przyjętego Uchwałą Nr XXI (126) 2001 Rady Gminy Michałów z dnia 30 października 2001 r., podjęła uchwałę nr XXVII/206/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałów, w obszarze części sołectwa Michałów (dalej też jako "m.p.z.p." lub "plan").
Skargę na powyższą uchwałę (m.p.z.p.) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. (dalej też jako Spółka), zarzucając naruszenie:
1) art. 28 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 1, art. 20 ust. 1 oraz art. 6 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie przez organ w m.p.z.p. uwag złożonych przez skarżącą do projektu planu w zakresie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] obr. Michałów, gmina Michałów, której właścicielem jest skarżąca, co w efekcie doprowadziło do przeznaczenia tej działki jako nieruchomości rolnej, mimo iż została dla niej wcześniej wydana decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] przeniesiona na rzecz skarżącej decyzją z dnia [...];
2) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2010 r. nr 155, poz. 1043) w związku z art. 18 ust. 1 oraz 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie przez organ uwagi do planu złożonej przez skarżącą dnia 8 września 2020 r., uzasadniając to brakiem możliwości przyjęcia na gruncie m.p.z.p. innego przeznaczenia dla ww. nieruchomości, z uwagi na ustalenia obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Michałów przyjętego uchwałą Rady Gminy Michałów nr XXI(126)2001 z dnia 30 października 2001 r.;
3) art. 11 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r. poz. 1292), art. 22 Konstytucji RP oraz pkt. (9), (44), (51), (63) Preambuły oraz art. 15 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz. U. UE z dnia 21.12.2018 L 328/82) poprzez świadomą ingerencję w wolność działalności gospodarczej, uniemożliwienie wykonywania działalności gospodarczej polegającej na budowie i eksploatacji instalacji odnawialnego źródła energii, na terenie objętym m.p.z.p., w tym z uwagi na przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości jako nieruchomości rolnej, co w rezultacie pozbawia skarżącą możliwości budowy i eksploatacji instalacji OZE.
Mając na względzie powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności m.p.z.p. w części dotyczącej przeznaczenia nieruchomości (działki nr [...]) jako terenu rolnego z utrzymaniem dotychczasowej zabudowy (R2), przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi spółka wskazała, że prowadzi działalność gospodarczą polegającą m.in. na budowie i eksploatacji elektrociepłowni na biogaz rolniczy, które to elektrociepłownie są instalacjami odnawialnego źródła energii w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2020 r. poz. 261). Skarżąca uzyskała pozwolenie na budowę ww. przedsięwzięcia. Dnia 8 września 2020 r., w związku z opublikowaniem projektu uchwały nr XXIV/181/2020 w sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałów, w obszarze sołectwa Michałów, pełnomocnik Spółki przekazał Wójtowi Gminy Michałów uwagi do projektu planu. Organ nie uwzględnił jednak uwag wniesionych przez skarżącą. W dniu 2 listopada 2020 Wojewoda Świętokrzyski, w trybie nadzoru wydał decyzję o stwierdzeniu nieważności planu w zakresie stwierdzonych naruszeń. Dnia 29 stycznia 2021 r. Rada Gminy Michałów podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałów, w obszarze części sołectwa Michałów, określając przeznaczenie dla działki nr [...] jako:
1) RM - tereny zabudowy mieszkaniowej zagrodowej oraz
2) R2 - tereny rolne z utrzymaniem dotychczasowej zabudowy.
W związku z faktem, że uchwalenie planu bezpośrednio wpływa na interes prawny skarżącej jako właściciela nieruchomości objętej tym planem, skarżąca stwierdziła, iż wniesienie skargi jest niezbędne w celu przeprowadzenia przez Sąd kontroli m.p.z.p., której skutkiem winno być stwierdzenie nieważności planu w części dotyczącej przeznaczenia działki nr [...] jako terenu rolnego.
Skarżąca zwróciła uwagę, że przepis art. 6 ust. 1 u.p.z.p. wprowadza zasadę wolności wykonywania prawa własności w kwestiach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, co odpowiada wykonywaniu prawa własności rzeczy na gruncie unormowań z dziedziny planowania i zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższe, skarżąca jako właściciel działki nr [...] ma prawo oczekiwać, iż sposób jej zagospodarowania w planie odpowiadać będzie dotychczasowemu zagospodarowaniu, które zostało określone w pozyskanej przez nią decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę. Decyzje te jednoznacznie dopuszczały na ww. nieruchomości budowę obiektów produkcyjnych, do których zaliczana jest elektrociepłownia na biogaz.
Niezasadne zdaniem skarżącej jest określanie dla nieruchomości przeznaczenia rolniczego skoro dotychczasowa decyzja o warunkach zabudowy oraz wydane pozwolenie na budowę określało zgoła odmienne przeznaczenie. Powyższe jest tym bardziej niezasadne, że właściciel nieruchomości w zgłoszonych uwagach do planu wyraźnie żądał zmiany takiego przeznaczenia, co nie zostało przez Radę Gminy uwzględnione w żadnej kolejnej uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Uchwała Rady Gminy w Michałowie poprzez zmianę przeznaczenia gruntu w istotny sposób oddziałuje nie tylko na uprawnienia właścicielskie, lecz także wpływa na wartość rynkową nieruchomości objętych planem. W niniejszej sprawie zdaniem Spółki doszło do nadużycia władztwa planistycznego i naruszenia zasady proporcjonalności. Brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że interes publiczny nie uzyskał prymatu względem interesu jednostki. Przyjęte w omawianej ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych i interesu publicznego. Stanowisko co do wyjątkowości ingerencji aktem prawa miejscowego w sferę indywidualnych uprawnień właścicielskich od lat ugruntowane jest w orzecznictwie.
Skarżąca podkreśliła, że przed uchwaleniem m.p.z.p. należąca do niej nieruchomość przeznaczona była jako teren pod budowę instalacji odnawialnego źródła energii. Nadto skarżąca miała wówczas możliwość zmiany warunków zabudowy lub - co szczególnie istotne - zmiany uzyskanego pozwolenia na budowę. Jest to szczególnie istotne w kontekście uprawnienia Spółki do modernizacji instalacji lub zmiany zagospodarowania terenu. Obecnie, wobec uchwalenia Planu, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1) lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333), dalej jako "u.P.b.", skarżąca nie ma możliwości uzyskania zmiany pozwolenia na budowę, z uwagi na wejście w życie planu. Tym samym, mimo teoretycznej możliwości kontynuacji budowy elektrociepłowni na biogaz na mocy dotychczasowego pozwolenia na budowę, skarżąca pozbawiona została możliwości dokonania jakichkolwiek zmian lub ulepszeń, które w dobie postępu technologicznego instalacji OZE (również na mniej inwazyjne i bardziej efektywne), są tak istotne.
Reasumując powyższe, budowa i eksploatacja elektrociepłowni na biogaz rolniczy, o ile będzie możliwa na podstawie dotychczasowego pozwolenia na budowę, o tyle jakakolwiek dalsza zmiana tego obiektu budowlanego będzie niemożliwa. Nie ulega wątpliwości, iż jest to instalacja nowatorska, przez producentów stale ulepszana. Skarżąca już dzisiaj chciałaby dokonać pewnych ulepszeń, które byłyby w szczególności bardziej efektywne i mniej inwazyjne dla środowiska, jednak z powodu uchwalenia planu niemożliwa jest zmiana uzyskanego pozwolenia na budowę.
Ustosunkowując się do wniesionej przez skarżącą uwagi do planu Rada Gminy wskazała jedynie, iż uwaga skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem takie rozwiązanie stoi w sprzeczności z ustaleniami Studium, które na tych terenach przewiduje funkcję rolniczą oraz zabudowę zagrodową i mieszkaniową. Biorąc powyższe pod uwagę, konsekwencją dopuszczenia na przedmiotowym terenie wnioskowanej funkcji, będzie naruszenie ustaleń obowiązującego Studium, co jest niezgodne z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.
Przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. stanowi, iż jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Przedmiotowy przepis został wprowadzony na mocy nowelizacji u.p.z.p. w 2010 r. Przepis przejściowy, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowi, iż obowiązujące w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz plany zagospodarowania przestrzennego województw zachowują moc. Sama zgodność postanowień planu z postanowieniami Studium nie przesądza jeszcze o tym, że uchwalając plan miejscowy Rada Gminy nie naruszyła granic władztwa planistycznego. W tym zakresie gmina musi wykazać, że podejmując określone rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenów, w szczególności skutkujące ograniczeniem sposobu wykonywania prawa własności, rozważyła wszystkie wchodzące w grę interesy, czego w niniejszej sprawie nie uczyniła. Tym samym uchwalając plan Rada Gminy nie musiała brać pod uwagę, że Studium nie przewidywało możliwości zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości pod tereny OZE. Co jednak bardziej istotne, elektrociepłownia na biogaz rolniczy, z samej już definicji wpisuje się w rolnicze zagospodarowanie terenu i uzupełnia produkcję rolniczą. Tym samym skarżąca nie znajduje argumentów przemawiających za odmową przeznaczenia jej nieruchomości właśnie pod elektrociepłownię na biogaz rolniczy.
Ponadto nie można pominąć, że skarżąca jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. (Dz.U. z 2019, poz. 1292) Prawo Przedsiębiorców. Powołując się na art. 11 tej ustawy skarżąca wskazała, że określenie dla działki nr [...] rolniczego przeznaczenia jest przez skarżącą interpretowane jako znaczne ograniczenie, a nawet odebranie uprawnienia Spółce możliwości dalszego prowadzenia opisanej powyżej działalności gospodarczej. Jest to bezpośrednie ograniczenie sfery praw i wolności przedsiębiorcy. Zgodnie zaś z art. 22 Konstytucji RP "ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny". Zasadą w polskim porządku prawnym jest zatem wolność działalności gospodarczej, zaś jej ograniczenia są wyjątkami, które należy interpretować zawężająco. Przenosząc tę regułę na poziom postępowań przed organami administracji publicznej należy przyjąć, że przepisy dotyczące działalności gospodarczej, których treść nasuwa wątpliwości, powinny być interpretowane w taki sposób, aby ingerencja w wolność działalności gospodarczej była jak najmniejsza.
Ponadto nie sposób pominąć faktu, że rozwój instalacji OZE, zgodnie z powołaną w zarzucie 3) Dyrektywą, powinien być traktowany priorytetowo. Rada Gminy uchwalając plan działała w oczywistej sprzeczności z regulacjami Dyrektywy, ograniczając, a nie wspierając rozwój odnawialnych źródeł energii.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, że przy sporządzaniu zaskarżonej uchwały uwzględniono tok postępowania określony w art. 17 u.p.z.p., jak też ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.). Zgłoszona przez Spółkę uwaga do projektu planu została rozpoznana przez Wójta Gminy Michałów w sposób określony w rozstrzygnięciu z 18 września 2020 r. W wyniku dokonanej oceny merytorycznej i formalnej wniesionych uwag wymienionych w wykazie uwag Rada Gminy Michałów podjęła rozstrzygniecie o ich nieuwzględnieniu z uwagi na ich bezprzedmiotowość. Uwaga ta, dotycząca zmiany przeznaczenia nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...] na "tereny przeznaczone pod lokalizację urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a konkretnie elektrociepłowni na biogaz", nie mogła zostać uwzględniona, bowiem takie rozwiązanie stoi w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego Studium, które na tych terenach przewiduje funkcję rolniczą oraz zabudowę zagrodową i mieszkaniową jednorodzinną. Konsekwencją dopuszczenia na przedmiotowym terenie wnioskowanej funkcji byłaby sprzeczność z ustaleniami obowiązującego Studium, co jest niezgodne z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.
W obowiązującym porządku prawnym "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego" nie ma rangi prawa miejscowego, jednak jest ono wiążące na etapie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nie stanowi zaś podstawy prawnej przy wydawaniu decyzji administracyjnych o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W efekcie, na obszarach nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego istnieje możliwość realizacji inwestycji niezgodnych z założeniami lokalnej polityki i struktury przestrzennej gminy. W każdym przypadku sporządzania miejscowego planu organy mają zatem obowiązek ustalenia faktycznego stanu zagospodarowania terenów objętych procedurą planistyczną, tj. istniejącej legalnej zabudowy oraz stanu w zakresie istniejących w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji udzielających pozwolenia na budowę obiektów budowlanych na tym terenie.
Dla nieruchomości o numerze ewidencyjnym 561 wydana została prawomocna decyzja o warunkach zabudowy oraz prawomocne pozwolenie na budowę z dnia 28 października 2018 r. nr AB.VI.6740.226.2013. Ustalenia miejscowego planu dla tego obszaru nie kolidują z prawomocnie wydanymi decyzjami administracyjnymi ani nie eliminują możliwości ich realizacji, bowiem poprzez przeznaczenie podstawowe dla terenu określonego symbolem "R2" plan rozumie "tereny rolne z utrzymaniem dotychczasowej zabudowy", co potwierdza także § 18 ust. 1 pkt 2 lit. "a" uchwały. Rodzaj przeznaczenia wyznaczony ustaleniami planu wynika z ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Michałów" przyjętego Uchwałą Nr XXI/126/2001 Rady Gminy Michałów z dnia 30 października 2001 r. Konieczność wyważenia interesu publicznego i interesów prywatnych w zakresie przeznaczenia terenów, warunków ich zagospodarowania i użytkowania jest nieodłącznie związana z procesami planowania przestrzennego. Interes publiczny, ale także interesy prywatne przemawiają za uchwaleniem miejscowego planu, chroniącego istniejący stan zagospodarowania oraz rolne przeznaczenie terenów. Rada Gminy, mając władztwo planistyczne, uzależniła podjęcie stosownej uchwały od dokonania oceny aktualności studium i planów miejscowych w trybie art. 32 ustawy. Jej podjęcie poprzedziła informacja Wójta Gminy Michałów, oparta na wynikach analizy, przedstawionej na sesji w dniu 26 lipca 2019 r. i przyjęta uchwałą Nr XI/81/2019 Rady Gminy Michałów. Wyniki analizy jednoznacznie wykazały, iż dla terenu wskazanego do opracowania jednostkowym planem zagospodarowania przestrzennego zachodzą przesłanki do jego sporządzenia. Z uwagi na powyższe uznano, iż objęcie przedmiotowym planem umożliwi realizację zabudowy zagrodowej, która zostanie odpowiednio wkomponowana w istniejącą strukturę przestrzenną oraz zapobiegnie dysharmonijnemu kształtowaniu przestrzeni z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych oraz kompozycyjno-estetycznych.
Jak sam skarżący stwierdził, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, sposób zagospodarowania nieruchomości nie uniemożliwia zagospodarowania terenu zgodnie z dotychczas wydanym pozwoleniem dopuszczającym budowę obiektów produkcyjnych jakimi są elektrociepłownie na biogaz. Nie jest zatem prawdą aby władza pominęła przy kreowaniu nowego stanu prawnego dotychczasowe ustalenia, a zatem nie uniemożliwiono dotychczasowe wykorzystanie nieruchomości czy też realizację prawa nabytego z pozwolenia na budowę. Miejscowy plan został zatem sporządzony zgodnie z wymogami u.p.z.p., a także z uwzględnieniem przepisów odrębnych. Należy uznać go za zgodny z prawem oraz z polityką przestrzenną Gminy określoną w Studium.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,
o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W niniejszej sprawie skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
W rozpatrywanej sprawie nie może być wątpliwości co do istnienia po stronie skarżącej Spółki naruszenia jej interesu prawnego, skoro bezspornym jest, że nieruchomość, której jest właścicielem, znajduje się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, która to uchwała wprowadza określone przeznaczenie tego terenu – kwestionowane przez Spółkę jako ograniczające jej prawo własności i swobodę działalności gospodarczej w sytuacji uzyskanego uprzednio pozwolenia na realizację określonego przedsięwzięcia.
Ponieważ wymogi z art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały spełnione, Sąd zobligowany był do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Naruszenie zasad czy trybu sporządzania planu musi mieć zatem charakter istotny, co wynika już z treści samego przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. Naruszenie istotne to takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. Pod pojęciem "trybu sporządzania" studium należy rozumieć sekwencję czynności, które podejmują kolejno organy gminy celem doprowadzenia do uchwalenia studium. Natomiast pod pojęciem "zasad sporządzania" studium należy rozumieć jego merytoryczną zawartość (część tekstowa, graficzna, załączniki), standardy dokumentacji planistycznej (por. m.in. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 maja 2018r., sygn. II SA/Sz 605/17; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 kwietnia 2018r., sygn. II SA/Bk 61/18).
Skarga w niniejszej sprawie zmierzała do zakwestionowania przeznaczenia terenu obejmującego należącą do skarżącej działkę o nr ewid. nr [...] w obr. [...], jako terenu o charakterze rolnym, mimo iż dla ww. działki została uprzednio wydana decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] przeniesiona na rzecz skarżącej decyzją z dnia [...]. Ściślej – teren powyższej działki został w m.p.z.p. oznaczony jako R2 – tereny rolne z utrzymaniem dotychczasowej zabudowy. Pierwszy z zarzutów skargi kwestionował nieuwzględnienie w tym zakresie uwag złożonych przez skarżącą do projektu planu. W skardze Spółka wniosła zaś o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przeznaczenia nieruchomości (działki nr [...]) jako terenu rolnego z utrzymaniem dotychczasowej zabudowy (R2).
Do skargi została dołączona wskazana wyżej decyzja z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę elektrociepłowni na biogaz o mocy elektrycznej 0,999 MW (k. 19-30 akt sprawy) oraz decyzja z dnia 24 czerwca 2014 r., przenosząca tę decyzję na rzecz skarżącej Spółki.
Jak przyjmuje się w orzecznictwie, żaden przepis u.p.z.p. nie wprowadza obowiązku dostosowania regulacji planu zagospodarowania przestrzennego do postanowień zawartych w wydanych przed jego uchwaleniem decyzjach o pozwoleniu na budowę. Takich unormowań brak również na gruncie u.P.b. Decyzja o pozwoleniu na budowę, jako przyznająca jej adresatom określone uprawnienia, podlega wykonaniu na podstawie zasady ochrony praw nabytych niezależnie od ustaleń nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 u.p.z.p.). Inwestor, który dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę może więc niezależnie od ustaleń nowego planu zrealizować planowaną przez siebie inwestycję (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2019 r., sygn. II OSK 2378/17). Również WSA w Łodzi w wyroku z 24 października 2017 r. wskazał, że organy administracyjne nie są zobowiązane na żadnym etapie procesu planistycznego do uwzględnienia w treści planu zapisów decyzji o pozwoleniu na budowę czy decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji. Wynikający z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę sposób zagospodarowania terenu pozostaje w mocy i inwestor jest władny wykonywać przyznane w niej uprawnienia w okresie ważności tej decyzji. Zatem brak jest jakichkolwiek racjonalnych powodów do uwzględniania później tych decyzji w studium czy w m.p.z.p., bowiem w obrocie prawnym funkcjonują one niezależnie względem siebie.
Podzielając stanowisko wynikające z ww. orzeczeń należy stwierdzić, że w istotnej mierze czyni ono bezzasadnym zarzuty skargi. Co więcej, na co wprost wskazuje organ, już z samej zaskarżonej uchwały wynika, że skarżąca może realizować inwestycję objętą ww. pozwoleniem na budowę. Jako przeznaczenie terenu R2, obejmującego działkę nr [...], w § 18 ust. 1 pkt 1 uchwały wskazano: "tereny rolne z utrzymaniem dotychczasowej zabudowy". W § 3 ust. 2 pkt 8 planu zdefiniowano natomiast pojęcie "utrzymania", przez które należy rozumieć "zachowanie dotychczasowego sposobu użytkowania terenu, a także funkcji obiektu, z uwzględnieniem przesądzeń realizacyjnych, dokonanych prawomocnymi decyzjami administracyjnymi przed dniem uchwalenia planu, z prawem do konserwacji, remontu i przebudowy istniejących obiektów w rozumieniu przepisów szczególnych, jeżeli ustalenia szczegółowe planu nie stanowią inaczej". A zatem uchwalony m.p.z.p. respektuje uzyskane pozwolenie na budowę i możliwość jego realizacji, czego organ nie kwestionował.
W ocenie Sądu – wbrew zarzutom skargi – przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo, że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności postanowieniami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Wadliwe byłoby natomiast ograniczenie tego prawa w ramach sytuacji opisywanej jako nadużycie przez gminę władztwa planistycznego, będącej skutkiem wprowadzenia ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych, wynikających z niewłaściwego wyważenia proporcji pomiędzy interesem publicznym a prywatnym (por. m.in. wyroki WSA w Gdańsku z 12 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 743/18, z 21 lipca 2021 r., sygn. II SA/Gd 786/20, wyrok WSA w Poznaniu z 24 czerwca 2021 r., sygn. IV SA/Po 1953/20). W rozpatrywanym przypadku uchwalony plan uwzględnia interes skarżącej pozwalając na realizację dopuszczonego zamierzenia, co do zasady z prawem – jak wynika z powołanego wyżej § 3 ust. 2 pkt 8 m.p.z.p. – do konserwacji, remontu i przebudowy istniejących obiektów, z drugiej strony zaś – jak tego wymaga art. 20 ust. 1 u.p.z.p. – bierze pod uwagę ustalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Michałów", przyjętego uchwałą Nr XXI (126) 2001 Rady Gminy Michałów z dnia 30 października 2001 r., gdzie przedmiotowy teren zakwalifikowano jako grunty rolne. Zabudowa zagrodowa i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jak wynika z wyrysu ze Studium, została przewidziana na określonych terenach, w tym na części działki nr [...], którą to część w uchwalonym m.p.z.p. zakwalifikowano jako teren RM, tj. teren zabudowy mieszkaniowej zagrodowej i jednorodzinnej. Z kolei z części tekstowej Studium (por. m.in. k. 253 akt sprawy) wynika, że zakłada ono w jak najszerszym zakresie ochronę gruntów rolnych, utrzymanie dotychczasowego rolniczego przeznaczenia gruntów, w tym zwłaszcza gleb klas I-III oraz gleb pochodzenia organicznego wszystkich klas bonitacyjnych, za wyjątkiem obszarów przewidzianych w Studium pod zmianę dotychczasowego użytkowania, w tym pod zainwestowanie i zalesienie. Przyjmuje się, że podstawowa funkcja zabudowy związana będzie z produkcją rolną. Dopuszcza się rozwój działalności pozarolniczej, w tym nieuciążliwej działalności produkcyjnej i usługowej w obrębie istniejących zakładów osadniczych, jak również w powiązaniu z nimi (w zależności od zaistniałych potrzeb).
Należy zauważyć, że teren oznaczony w m.p.z.p. symbolem R2 obejmuje wyłącznie obszar działki nr [...], i to tylko w tej części, która w Studium została przewidziana jako grunty rolne. Podkreślenia w tym miejscu wymaga charakter inwestycji objętej uzyskanym przez Spółkę pozwoleniem na budowę. Dotyczy ono mianowicie elektrociepłowni na biogaz o znacznej mocy elektrycznej – 0,999 MW, w skład której wchodzą: budynek techniczno-socjalny z pomieszczeniem kogeneratora i instalacjami wewnętrznymi, budynek suszarni masy pofermentacyjnej z wewnętrzną instalacją elektryczną, dwa dwukomorowe silosy na kiszonkę (o poj. 8644,5 m³ i 7107,74 m³), dwa zbiorniki fermentacyjne na biomasę o poj. 3165,12 m³ każdy, z częścią do magazynowania biogazu i podajnikiem wsadu, dwa zbiorniki pofermentacyjne o poj. 4945,5 m³ każdy, płyta obornikowa o poj. 48 m³, zbiornik nadziemny na gnojowicę o poj. 103,17 m³, zbiornik podziemny na odcieki z silosów na kiszonkę o poj. 96,16 m³, zbiornik mieszania wstępnego o poj. 35,33 m³, pochodnia biogazu, stacja transformatorowa, stacja pomp, waga samochodowa z fundamentami, otwarty zbiornik wód opadowych i deszczowych podczyszczonych dla celów przeciwpożarowych, układ instalacji deszczowej i technologicznej, zewnętrznej instalacji wodociągowej i gazowej, instalacji oświetlenia zewnętrznego, układu komunikacji wewnętrznej z 6 miejscami postojowymi. Udział powierzchni zabudowanej ma wynieść 27,15 %, przy czym cała powierzchnia działki nr [...] wynosi 3,01 ha (k. 17 akt sprawy). Obiekt został zakwalifikowany do kategorii XVIII, tj. jako budynek przemysłowy. Mając na uwadze powyższą charakterystykę przedsięwzięcia, w tym powierzchnię zabudowy, liczbę planowanych obiektów, przemysłowe przeznaczenie całego obiektu, w ocenie Sądu nie można stwierdzić – nawet przy uwzględnieniu wskazywanego w skardze faktu, że chodzi tu o elektrociepłownię na biogaz rolniczy – że przyjęcie oczekiwanego przez skarżącą przeznaczenia gruntu, tj. pod lokalizację urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (k. 49 akt sprawy), pozostawałoby w zgodzie z treścią Studium, które przewiduje w tym miejscu grunty rolne. Przy takiej treści Studium organ nie mógł przewidzieć innego przeznaczenia, wymagałoby to bowiem uprzedniej zmiany uchwały Nr XXI (126) 2001 Rady Gminy Michałów z dnia 30 października 2001 r., którą przyjęto Studium.
W tej sytuacji nie można również mówić o naruszeniu przez organ wolności działalności gospodarczej, tym bardziej, że – jak wyżej podniesiono – uchwalenie planu nie uniemożliwia wykonywania działalności gospodarczej polegającej na budowie i eksploatacji instalacji odnawialnego źródła energii – w ramach dotychczas uzyskanego pozwolenia na budowę. Uchwalając plan organ z jednej strony uwzględnił prawa nabyte przez skarżącą, z drugiej zaś był zobowiązany respektować ustalenia Studium i mieć na uwadze jak najszerszą ochronę gruntów rolnych – także w zakresie, jaki wyłącza możliwość dalszej rozbudowy inwestycji w sposób sprzeczny z takim właśnie przeznaczeniem gruntów. Nie wyklucza to także ewentualnych zmian technologicznych, na które powołuje się skarżąca, ale w ramach zabudowy, jaka może zostać zrealizowana w ramach uzyskanego już pozwolenia na budowę (z uwzględnieniem prawa do remontu czy przebudowy – zgodnie z powoływanym już § 3 ust. 2 pkt 8 m.p.z.p.). W świetle przedstawionych wyżej poglądów organ na etapie uchwalania planu nie był zaś zobligowany do uwzględnienia ewentualnych przyszłych zamierzeń inwestora, związanych z koniecznością zmiany pozwolenia na budowę uzyskanego przed uchwaleniem planu.
W ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia również odwołanie się przez skarżącą do treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2010 r. nr 155, poz. 1043), zgodnie z którym obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz plany zagospodarowania przestrzennego województw zachowują moc. Powyższa ustawa zmieniająca wprowadziła mianowicie do u.p.z.p. przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p., który stanowił (w brzmieniu na dzień podjęcia uchwały), iż jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Przywołany przepis art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej, interpretowany w powiązaniu z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w przytoczonym właśnie brzmieniu, pozwala przyjąć, że plan uchwalony przed wejściem w życie ustawy nie musiał przewidywać rozmieszczenia urządzeń przewidzianych w art. 10 ust. 2a, co nie zwalnia jednak rady gminy od badania – zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. – czy projektowany plan nie narusza ustaleń studium. W niniejszym przypadku, jak wskazano, ta analiza dała wynik negatywny. Dodatkowo trzeba zauważyć, że w ramach założeń związanych z ciepłownictwem w Studium przyjęto proces modernizacji istniejących kotłowni, a ewentualne systemowe uporządkowanie gospodarki cieplnej dla jednostek osadniczych – po wybudowaniu na terenie gminy sieci gazowej.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Żaden z przepisów szczególnych nie przewiduje zaś na etapie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym możliwości zasądzenia kosztów na rzecz organu.