II SA/Ke 584/25

II SA/Ke 584/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2026-02-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-11-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Jacek Kuza /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Detka
Sylwester Miziołek
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 28 par. 2, art. 123, art. 141 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2026 poz 143
art. 145 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka Sędzia WSA Sylwester Miziołek po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 15 września 2025 r. [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia w charakterze strony do udziału w postępowaniu administracyjnym I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; II. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz J. R. kwotę [...](pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Uzasadnienie
Wojewoda Świętokrzyski postanowieniem z 15 września 2025 r. znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia J. R. na postanowienie Starosty [...] z 5 sierpnia 2025 r. odmawiające J. R. dopuszczenia w charakterze strony do udziału w postępowaniu w sprawie zgłoszenia zamiaru przebudowy sieci wodociągowej oraz rozbudowy sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej, na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w związku z art. 123 i 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że [...] Spółka z o.o. w J. 4 czerwca 2025 r. zgłosiła do Starosty [...] zamiar przebudowy sieci wodociągowej oraz rozbudowy sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej. Natomiast 25 lipca 2025 r. do tego organu wpłynął wniosek J. R. o uznanie go za stronę w postępowaniu dotyczącym powyższego zgłoszenia. Starosta [...], na podstawie art. 123 k.p.a., postanowieniem z 5 sierpnia 2025 r. odmówił wnioskodawcy dopuszczenia w charakterze strony do udziału w postępowaniu w sprawie opisanego wyżej zgłoszenia.
Rozpatrując zażalenie na to postanowienie Wojewoda stwierdził, że postępowanie zgłoszeniowe jest uproszczoną procedurą legalnego przystąpienia do wykonywania prac budowlanych i w ramach tej procedury przyjęte zostało, że budowa na podstawie zgłoszenia odbywa się bez udziału innych niż inwestor stron postępowania.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia, J. R. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:
- art. 6, art. 7, art. 77, art. 8 oraz art. 107 § 1 k.p.a. polegające na oparciu postanowienia i jego uzasadnienia na dowolnej argumentacji w oderwaniu od przepisów prawa i obowiązków organu w tym zakresie, w szczególności na odstąpieniu od zasady stanowiącej, że organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, oceniają na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona oraz stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił, że zgłoszenie inwestycji zostało dokonane w błędnym trybie. Zgłoszone roboty podlegają bowiem uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodał, że WSA w Krakowie w wyroku z 5 czerwca 2025 r., II SA/Kr 260/25, uznał, że milczące przyjęcie zgłoszenia robót budowlanych może być podstawą do kontroli sądowej, jeśli narusza interes prawny innych podmiotów. W tym przypadku interes prawny skarżącego został naruszony, gdyż jest on właścicielem działek sąsiadujących z planowaną inwestycją.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje:
Skargę należało uwzględnić, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane z kwalifikowanym naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Należy zaznaczyć, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i ma obowiązek dokonania kompleksowej oceny legalności zaskarżonego aktu, niezależnie od zasadności argumentacji podniesionej w skardze - taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Przedmiotem rozstrzygnięcia organów obydwu instancji jest kwestia uznania skarżącego za stronę postępowania w sprawie zgłoszenia zamiaru przebudowy sieci wodociągowej oraz rozbudowy sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej. W podstawach prawnych swoich rozstrzygnięć organy wskazały art. 123 § 1 k.p.a. (organ I instancji) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 123 i 144 k.p.a. (Wojewoda). Należy jednak podnieść, że żaden przepis ustawy z dania 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (tekst jedn. Dz.U. 2025 r. 418 ze zm.), ani żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego, nie przewidują wydania postanowienia w przedmiocie uznania określonego podmiotu za stronę postępowania.
Ustawa Prawo budowalne w art. 28 § 2 wskazuje szczególne przesłanki kwalifikowania danego podmiotu jako strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Przepis ten ma charakter lex specialis wobec ogólnej regulacji, tj. art. 28 k.p.a. Jest to jednak przepis o charakterze materialnoprawnym, zawiera wytyczne dla organów przy ustalaniu właściwego kręgu stron postępowania, ale nie daje podstaw do wydawania postanowień w przedmiocie uznania lub odmowy uznania danego podmiotu za stronę postępowania. Jedyną regulacją procesową, dającą podstawy do wydania postanowienia w przedmiocie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jest art. 31 k.p.a. Dotyczy on jednak wydania postanowienia o dopuszczeniu albo o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania - organizacji społecznej, przez co nie ma w niniejszej sprawie zastosowania.
Jeśli chodzi o dopuszczalności wydania postanowienia w przedmiocie uznania albo odmowy uznania za stronę postępowania na podstawie art. 123 k.p.a., który to przepis powołał organ I instancji, w orzecznictwie i doktrynie istnieje rozbieżność poglądów.
Z jednej strony można odnotować stanowisko, w myśl którego Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje obowiązku wydania postanowienia o dopuszczeniu lub postanowienia o odmowie dopuszczenia danej osoby do udziału w postępowaniu. W każdym przypadku gdy postępowanie administracyjne zostało wszczęte czy to na żądanie strony, czy z urzędu, organ zobowiązany jest ustalić wszystkie strony tego postępowania. Tego ustalenia kręgu stron w danym postępowaniu dokonuje organ zgodnie z art. 28 k.p.a. w związku z przepisami szczególnymi dotyczącymi przedmiotu sprawy, natomiast ustalenie stron postępowania, w tym również dopuszczenie do udziału w postępowaniu osoby na wniosek nie następuje w formie postanowienia, ani w formie innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Dlatego też kwestia dotycząca prawidłowego ustalenia przez organ stron postępowania nie jest i nie może być przedmiotem odrębnego zażalenia (poza wskazanym wyżej art. 31 k.p.a.); por. przykładowo: wyroki NSA z 18 maja 2021 r., I OSK 228/21; z 21 sierpnia 2024 r., I OSK 593/23; wyroki WSA w Krakowie z 22 stycznia 2019 r., II SA/Kr 1525/18; z 26 marca 2020 r., II SAB/Kr 450/19; wyrok WSA w Olsztynie z 18 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 112/19; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl, P. Gołaszewski, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, wyd. 7, Warszawa 2021, s. 285).
Z drugiej strony w orzecznictwie prezentowany jest również pogląd odmienny, w myśl którego jakkolwiek w przypadku uznania przez organ, że podmiot domagający się dopuszczenia do udziału w postępowaniu, nie dysponuje interesem prawnym, organ nie jest zobowiązany do wydania postanowienia w tym przedmiocie, to jednak jest to dopuszczalne na podstawie art. 123 § 2 k.p.a. Nie jest to jednak postanowienie zaskarżalne, bo taka możliwość nie wynika z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2025 r., III OSK 6621/21; wyrok WSA w Gliwicach z 7 maja 2021 r., II SA/Gl 1457/20; wyrok WSA w Krakowie z 22 listopada 2022 r., II SA/Kr 998/22).
Powyższa rozbieżność poglądów nie daje możliwości jednoznacznego stwierdzenia, że postanowienie organu I instancji z 5 sierpnia 2025 r. zostało wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nie ma zatem podstaw do usunięcia z obrotu prawnego postanowienia organu I instancji. Gdyby nawet dopatrywać się błędu w wydaniu postanowienia, przyjmując, że odpowiedź na żądanie skarżącego powinna mieć formę zwykłego pisma procesowego, to uchylenie postanowienia jest zbędne, gdyż nie zmieni sytuacji prawnej skarżącego.
Niezależnie jednak od sporów co do tego, czy dopuszczalne jest wydanie postanowienia w przedmiocie uznania albo odmowy uznania za stronę postępowania na podstawie art. 123 k.p.a., orzecznictwo jest zgodne co do tego, że tego rodzaju postanowienie jest niezaskarżalne - nie służy na nie zażalenie.
Zgodnie bowiem z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Co oznacza, że zaskarżalne w drodze zażalenia są wyłącznie takie postanowienia, które zostały wprost wymienione w przepisach k.p.a. Inne postanowienia nie są zaskarżalne samoistnie, mogą być kwestionowane wyłącznie w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.). Kodeks nie wskazuje wprost podstawy prawnej do wydania postanowienia o uznaniu albo o odmowie uznania danego podmiotu za stronę postępowania, tym bardziej zatem nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na takie postanowienie.
Rozpoznanie zażalenia w sytuacji, gdy taki środek prawny nie przysługiwał, stanowi rażące naruszenie art. 141 § 1 k.p.a., a w konsekwencji prowadzi do konieczności stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prawidłowym rozstrzygnięciem organu odwoławczego powinno być wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia - art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.
Z uwagi na fakt, że zaskarżone postanowienie jest dotknięte kwalifikowaną wadą procesową, stanowiącą podstawę do stwierdzenia jego nieważności, Sąd nie może wypowiadać się w kwestii merytorycznej, tj. tego czy skarżącemu przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie zgłoszenia zamiaru przebudowy sieci wodociągowej oraz rozbudowy sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej i czy zgłoszone roboty powinny być wykonywane na podstawie decyzji o pozwolenia na budowę. Istotnym jest również zaznaczenie, że postanowienie organu I instancji (jeśli uznać dopuszczalność jego wydania w oparciu o art. 123 k.p.a.), jest niezaskarżalne, a więc nie podlega również odrębnej kontroli przez sąd administracyjny - nie jest to żadne z postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118). Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł i wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego.