II SA/KE 582/24

II SA/Ke 582/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-12-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Jacek Kuza
Renata Detka /sprawozdawca/
Sylwester Miziołek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 107
art. 87 ust. 1, art. 32 ust. 2 pkt 5,
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 737
art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 63 ust. 1 i 1o,
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędzia WSA Jacek Kuza Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Zarządu Powiatu w Opatowie z dnia 7 września 2022 r. nr 192.85.2022 w przedmiocie ogłoszenia konkursu na dyrektora zespołu szkół oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 7 września 2022 r. Zarząd Powiatu w Opatowie podjął uchwałę nr 192.85.2022 w sprawie ogłoszenia konkursu na dyrektora Zespołu Szkół w Ożarowie im. Marii Skłodowskiej-Curie.
Podstawę uchwały stanowiły art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca
1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1526), art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 63 ust. 1 i 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U.
z 2021 r. poz. 1082 ze zm.), rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia
11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej
(Dz. U. z 2021 r. poz. 1428), rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w publicznym przedszkolu, publicznej szkole podstawowej, publicznej szkole ponadpodstawowej oraz publicznej placówce (Dz. U. z 2021 r. poz. 1449) oraz § 66 ust. 3 Statutu Powiatu Opatowskiego, stanowiącego załącznik do uchwały Nr LXV.72.2022 Rady Powiatu w Opatowie z dnia 19 lipca 2022 r. w sprawie nadania Statutu Powiatu Opatowskiego (Dz. Urz. Woj. Św. poz. 2642).
Zgodnie z § 1 ust.1 uchwały ogłasza się konkurs w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w Ożarowie im. Marii Skłodowskiej-Curie. Treść ogłoszenia o konkursie, o którym mowa w ust. 1, stanowi załącznik do niniejszej uchwały (§ 1 ust. 2).
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze M. S. zaskarżył powyższą uchwałę w zakresie, w jakim dotyczy ona ogłoszenia konkursu w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w Ożarowie im. Marii Skłodowskiej Curie poprzez użycie w § 1 uchwały słów: "ogłasza się konkurs w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w Ożarowie im. Marii Skłodowskiej-Curie."
Skarżący zarzucił uchwale obrazę przepisów prawa materialnego, a to art. 63 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe poprzez jego pominięcie i ogłoszenie, bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, konkursu na dyrektora Zespołu Szkół w Ożarowie im. Marii Skłodowskiej-Curie i powołanie dyrektora w osobie M. W., kiedy w tym czasie nie zaistniał wakat na stanowisku dyrektora szkoły.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uznanie ww. uchwały za nieważną i zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania sądowego według obowiązujących przepisów prawa.
W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że Zarząd Powiatu w Opatowie uchwałą nr 189.78.2022 z 26 sierpnia 2022 r., po uzyskaniu pozytywnej opinii Ś. Kuratora Oświaty w K., odwołał go ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół
w Ożarowie im. Marii Skłodowskiej-Curie z końcem roku szkolnego 2021/2022 tj.
31 sierpnia 2022 r. Nieważność tej uchwały stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 25 stycznia 2023 r. wydanym w sprawie lI SA/Ke 517/22. Od tego orzeczenia odwołał się Zarząd Powiatu w Opatowie.
Odnosząc się do zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały skarżący podniósł, że ponieważ konkurs nie wyłonił kandydata, Zarząd korzystając z przysługujących mu uprawnień wskazał swojego kandydata na stanowisko dyrektora placówki, którym była obecna dyrektor M. W.. Decyzja ta spotkała się z dużą krytyką środowiska pedagogicznego.
Zaskarżoną uchwałą organ ogłosił konkurs na dyrektora szkoły w czasie, kiedy decyzja o odwołaniu go była nieprawomocna. Jest oczywistą w sprawie okoliczność, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, sygn. II SA/Ke 517/22, nie jest ostateczny i prawomocny, ponieważ może uzyskać status prawomocności dopiero po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej. Konsekwencją wadliwego odwołania dyrektora szkoły jest brak możliwości powołania na jego miejsce nowego dyrektora do czasu prawomocnego załatwienia sprawy prawidłowości uchwały odwołującej.
Na datę wydania zaskarżonej uchwały o ogłoszeniu konkursu na stanowisko nowego dyrektora szkoły, powyższa sytuacja prawna jeszcze nie zaistniała, czyli formalnie nie powstał wakat na stanowisku dyrektorskim. Wydanie uchwały
z 7 września 2022 r. było więc co najmniej przedwczesne i nie znajdowało podstawy prawnej w art. 63 ust. 1 i 10 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe.
W ocenie skarżącego, organ wydał uchwałę bez podstawy prawnej, ponieważ taką nie mógł być art. 63 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, skoro nie zaistniał wakat na stanowisku dyrektora szkoły. W dniu wydania spornej uchwały stanowisko dyrektora było formalnie obsadzone, bowiem uchwała o odwołaniu z tego stanowiska M. S. była nieprawomocna.
W skardze powołano się na wyroki sądów administracyjnych wydane – jak wskazano - w analogicznych sytuacjach, które potwierdzają słuszność wyrażonego wyżej stanowiska.
Zdaniem skarżącego, naruszenie jego interesu prawnego sporną uchwałą wydaje się być oczywiste. Skoro na datę jej wydania nie została ustabilizowana sytuacja prawna dyrektora szkoły, to konsekwencje prawne, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, będą dotyczyły bezpośrednio skarżącego jako dotychczasowego dyrektora szkoły.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podnosząc, że zaskarżona uchwała została podjęta w zgodności z przepisami prawa, a zarzut skargi nie powoduje jej nieważności, bowiem na stanowisku dyrektora szkoły był wakat.
Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazał na art. 63 ust. 12 ustawy Prawo oświatowe i wyjaśnił, że po nierozstrzygnięciu konkursu wystąpił do Rady Pedagogicznej Zespołu Szkół w Ożarowie im. Marii Skłodowskiej-Curie o wydanie opinii w zakresie powierzenia stanowiska dyrektora M. W.. Uchwałą z 21 października 2022 r. zaopiniowano negatywnie kandydata wskazanego przez organ prowadzący. Organ wskazał, że dla zapewnienia prawidłowości powierzenia stanowiska dyrektora w tym trybie istotny jest sam fakt zasięgnięcia opinii rady pedagogicznej, a nie jest konieczne uzyskanie opinii pozytywnej.
Świętokrzyski Kurator Oświaty w K. pismem z 25 października 2022 r. wskazał, że nie wnosi zastrzeżeń wobec zamiaru powierzenia stanowiska dyrektora M. W.. Kandydat posiadał kwalifikacje do zajmowania stanowiska dyrektora, zatem powierzono mu je z mocy uchwały z 26 października 2022 r.
Po zawiadomieniu Wojewody Ś. przez skarżącego
o nieprawidłowościach w podjęciu uchwały z 16 sierpnia 2022 r. organ ten nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego, zatem nie było skutku wstrzymania wykonalności tej uchwały.
W ocenie organu, w chwili wydawania zaskarżonej uchwały nie posiadał on nawet wiedzy, że skarżący planuje złożyć "odwołanie", uchwała pozostawała w obrocie prawnym wywołując skutki prawne. Zatem nie ma podstaw do twierdzenia, że w dacie wydawania uchwały nie istniał wakat na stanowisku dyrektora ani tym bardziej, że było ono zajmowane nadal przez dotychczasowego dyrektora.
Zdaniem organu, wskazane w skardze poglądy zaprezentowane
w orzecznictwie są nieadekwatne do stanu faktycznego w tej sprawie, bowiem
w rozpoznawanych w nich przypadkach przed podjęciem uchwały o ogłoszeniu konkursu na stanowisko dyrektora, poprzedzająca ją uchwała o odwołaniu dyrektora, została objęta skutkiem wstrzymania jej wykonania w związku w wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność.
Stwierdzenie nieważności uchwały o odwołaniu dyrektora ze stanowiska działa ex tunc, co oznacza, że co do zasady eliminuje ten akt ze skutkiem wstecznym. Takie jednak generalne stwierdzenie, że uchwała, co do której stwierdzono jej nieważność, od początku nie wywołuje żadnych skutków, doznaje ograniczenia w sytuacji, gdy taki akt pociąga za sobą nie tylko skutki w sferze prawa administracyjnego, ale również w innych sferach, w szczególności w stosunkach cywilnych i pracowniczych. Odwołanie dyrektora ze stanowiska jest takim właśnie aktem o dwoistym charakterze, mającym oparcie w przepisach administracyjnych oraz prawa pracy. Z jednej strony dotyczy sprawowania funkcji publicznej w placówce oświatowej, a z drugiej jest czynnością z zakresu prawa pracy.
W ocenie organu, skoro w dacie 7 września 2022 r. stanowisko dyrektora nie było obsadzone, to nie było przeszkód prawnych do podjęcia przez Zarząd Powiatu
w Opatowie uchwały o ogłoszeniu konkursu na to stanowisko, zgodnie z art. 63 ust. 1 i ust. 10 ustawy Prawo oświatowe. Brak jest zatem podstaw do uznania, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę naruszył prawo w sposób skutkujący stwierdzeniem jej nieważności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Formalnoprawną podstawą do wniesienia skargi na uchwałę zarządu powiatu jest art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Skarżący niewątpliwie posiada legitymację skargową do kwestionowania przed sądem uchwały o ogłoszeniu konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół
w Ożarowie, która zapadła w następstwie odwołania go z tego stanowiska uchwałą Zarządu Powiatu z 26 sierpnia 2022 r. Nieważność tej ostatniej uchwały stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w nieprawomocnym wyroku z 25 stycznia 2023 r. w sprawie II SA/Ke 517/22. Przyjąć w tej sytuacji należy, że interes prawny M. S. został naruszony zaskarżoną uchwałą, co otwiera drogę do jej merytorycznej kontroli, jednak nie oznacza automatycznie uwzględnienia skargi, o ile nie uchybiono przepisom prawa obowiązującym w dacie podjęcia tej uchwały.
Stan faktyczny sprawy jest bezsporny i znajduje potwierdzenie w przedłożonej Sądowi dokumentacji.
Uchwałą Nr 189.78.2022 z 26 sierpnia 2022 r. w sprawie odwołania dyrektora Zespołu Szkół w Ożarowie im. Marii Skłodowskiej-Curie, po uzyskaniu pozytywnej opinii Świętokrzyskiego Kuratora Oświaty w Kielcach, Zarząd Powiatu w Opatowie odwołał M. S. ze stanowiska dyrektora ww. Zespołu Szkół z końcem roku szkolnego [...] tj. 31 sierpnia 2022 r.
Następnie 7 września 2022 r. Zarząd Powiatu w Opatowie podjął kontrolowaną aktualnie przez Sąd uchwałę nr 192.85.2022 w sprawie ogłoszenia konkursu na dyrektora Zespołu Szkół w Ożarowie im. Marii Skłodowskiej-Curie.
Podstawą materialnoprawną tej ostatniej uchwały był art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 63 ust. 1 i 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe. Zgodnie z tymi przepisami, do zadań zarządu powiatu należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, w tym dyrektorów szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez powiat. Zarząd powiatu jest organem uprawnionym m.in. do powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, który jest wyłaniany w drodze konkursu.
Nie ulega wątpliwości, że w dacie podjęcia uchwały z 7 września 2022 r.
o ogłoszeniu konkursu na dyrektora Zespołu Szkół w Ożarowie im. Marii Skłodowskiej-Curie, uchwała odwołująca dyrektora z 26 sierpnia 2022 r. nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Nie została także stwierdzona jej nieważność czy też wstrzymana wykonalność przez organ nadzoru w trybie art. 79 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym.
Skarga na tę uchwałę wpłynęła do organu 14 września 2022 r. (wpływ skargi do WSA w Kielcach – 17 października 2022 r.), a więc już po podjęciu uchwały zaskarżonej w niniejszej sprawie, co wynika z akt sprawy II SA/Ke 517/22 (akta sądowe dostępne są w systemie PASSA, gdyż zostały przekazane do Naczelnego Sądu Administracyjnego ze skargą kasacyjną organu). Nieprawomocnym wyrokiem, jaki zapadł w tej sprawie 25 stycznia 2023 r., WSA w Kielcach stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu w Opatowie z 26 sierpnia 2022 r.
Tym samym, w chwili wydawania zaskarżonej uchwały z 7 września 2022 r.
w sprawie ogłoszenia konkursu na dyrektora Zespołu Szkół w Ożarowie, uchwała
o odwołaniu poprzedniego dyrektora M. S. pozostawała w obrocie prawnym i wywoływała skutki prawne, co oznacza, że nie było prawnych przeszkód do ogłoszenia konkursu na dyrektora szkoły. Nie można zatem podzielić stanowiska prezentowanego w skardze, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały – a na tę właśnie datę sąd administracyjny przeprowadza kontrolę jej zgodności z prawem - nie istniał wakat na stanowisku dyrektora, gdyż stanowisko to było formalnie obsadzone.
Nie ma także racji skarżący zarzucając, że uchwała z 7 września 2022 r. została podjęta przedwcześnie, skoro odwołanie go ze stanowiska (dokonane uchwałą z 26 sierpnia 2022 r.) było nieprawomocne. Z chwilą podjęcia uchwały przez organ powiatu staje się ona wykonalna i wywołuje określone skutki prawne, chyba, że nastąpi wstrzymanie jej wykonania, do czego uprawniony jest organ nadzoru na podstawie art. 79 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym lub sąd administracyjny w trybie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W stanie sprawy wykonalność uchwały odwołującej dyrektora nie została wstrzymana w dacie podejmowania uchwały objętej skargą, nie ma więc żadnych prawnych przesłanek do zaakceptowania poglądu, że Zarząd Powiatu winien wstrzymać się z ogłoszeniem konkursu do czasu uprawomocnienia się uchwały o odwołaniu M. S. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół w Ożarowie, co w stanie sprawy oznaczałoby oczekiwanie na rozpoznanie skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke 517/22.
Podkreślenia jednocześnie wymaga, że podejmując zaskarżoną uchwałę przed upływem terminu do jej zaskarżenia do sądu administracyjnego, organ ponosi ryzyko w sferze prawa pracy i prawa cywilnego, w tym w zakresie ewentualnych roszczeń odszkodowawczych w razie prawomocnego stwierdzenia nieważności uchwały o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły bądź stwierdzenia, że została ona podjęta z naruszeniem prawa. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały z prawem administracyjnym, jeżeli została podjęta w czasie, gdy uchwała odwołująca dyrektora pozostawała w obrocie prawnym, a z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie.
W stanie kontrolowanej sprawy uchwała z 7 września 2022 r. przestała wywoływać skutki prawne dopiero z dniem stwierdzenia jej nieważności w wyroku z 25 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 571/22, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a. Nie oznacza to jednak, że już teraz można mówić o trwałym wyeliminowaniu tej uchwały
z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, gdyż wyrok z 25 stycznia 2023 r. nadal jest nieprawomocny.
Słusznie przy tym podnosi organ, że przywołane w skardze orzeczenia sądów administracyjnych podjęte zostały w innym stanie faktycznym, w którym akty
w przedmiocie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły (tak w sprawie
II OSK 542/21 i II SA/Bk 165/18) oraz powołania komisji konkursowej (w sprawie I OSK 1447/17) podjęte zostały po wyeliminowaniu z obrotu prawnego zarządzenia (uchwały) w sprawie odwołania dyrektora szkoły - odpowiednio przez sąd administracyjny i organ nadzorczy. W sprawie nie zachodzi taki przypadek, co ma zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W dacie podejmowania uchwały z 7 września 2022 r. o ogłoszeniu konkursu na dyrektora Zespołu Szkół w Ożarowie odwołanie skarżącego było bowiem prawnie skuteczne i wykonalne. W konsekwencji powstał wakat na tym stanowisku, co dawało Zarządowi Powiatu prawną podstawę do podjęcia uchwały objętej skargą.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.