II SA/Ke 576/25

II SA/Ke 576/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-12-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Krzysztof Armański /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151a § 2, art. 64a , art. 64e, art. 64b § 3, art. 32, art. 33, art. 28 § 1, art. 29
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 28 ust. 2 ,  art. 3 pkt 20
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 2020 poz 1740
art. 1091 z 1 § 1 , 2
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 145 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A Sp. z o.o. w [...] od decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 18 marca 2025 r. znak: IR.I.7840.10.2.2025 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Decyzją z 18 marca 2025 r. znak: IR.I.7840.10.2.2025 Wojewoda Świętokrzyski na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2024 r. poz. 725 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Skarżyskiego z 16 stycznia 2025 r., znak: AB.6740.1.83.2024.TW, odmawiającą uchylenia decyzji Starosty z 18 czerwca 2024 r., nr 97/2024, zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej A sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z infrastrukturą techniczną oraz parkingu na 60 miejsc postojowych na działkach nr ew. [...], przeniesionej na rzecz B decyzją Starosty z 22 sierpnia 2024 r., znak: AB.6740.4.29.2024.IP, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Starosta przeprowadził postępowanie co do przyczyn wznowienia i ocenił, że nie zaistniała przesłanka wskazana przez wnioskujących jako przyczyna wznowienia postępowania – wnioskującym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z 18 czerwca 2024 r. Zdaniem Wojewody, decyzja Starosty została wydana przedwcześnie. Z rysunków dotyczących czasu nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, znajdujących się w budynkach mieszkalnych na działkach nr ewid. [...], załączonych do wyjaśnień dostarczonych przez inwestora w piśmie z 9 stycznia 2025r. nie wynika bowiem, dla których lokali znajdujących się w budynkach na działkach nr ewid. [...] została sporządzona załączona analiza. Z przedłożonych wyjaśnień nie wynika, że projektant wytypował mieszkania najbardziej narażone na brak nasłonecznienia, ustalił ilość pokoi w tych mieszkaniach i rozkład tych mieszkań w układzie południowy-zachód, północny-wschód, po czym przeanalizował ich nasłonecznienie, zgodnie z § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem"). Wojewoda uznał, że należy wytypować mieszkania narażone na brak nasłonecznienia po realizacji przedmiotowej inwestycji, sporządzić szkic elewacji południowo-zachodniej budynku na działce nr [...] z oznaczeniem oświetlenia tej elewacji przez słońce, zgodnie z § 60 ust. 1 rozporządzenia, ustalić, czy badane okna usytuowane są w płaszczyźnie ściany, czy w loggiach balkonowych. Należy określić czas nasłonecznienia pomieszczeń w mieszkaniach, ze szczególnym uwzględnieniem mieszkań znajdujących się na dolnych kondygnacjach we wschodniej części analizowanego budynku, określić nasłonecznienie mieszkań zgodnie z przepisem. Wojewoda podniósł, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie nasłonecznienia pomieszczeń w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przez organ odwoławczy byłoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz pozbawiałoby strony prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy, co jest naruszeniem art. 15 k.p.a. Wojewoda wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę Starosta winien postanowieniem wydanym w trybie art. 35 ust. 3 Pr.bud. nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia analizy nasłonecznienia pomieszczeń w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym na działce nr ewid. [...], zgodnej ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji. Niezależnie od powyższego Wojewoda stwierdził, że skoro Starosta ocenił, że wnioskującym o wznowienie postępowania nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym własną decyzją o pozwoleniu na budowę, tj. nie zaistniała przesłanka ujęta w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to organ nie miał podstaw do ponownej oceny projektów w trybie art. 35 ust. 1 Pr.bud. Nie zaistniała bowiem przesłanka upoważniająca organ do wznowienia postępowania. Rozstrzygnięcie istoty sprawy ograniczyło się do stwierdzenia, że wnioskującym nie przysługiwał przymiot strony. Zaś projekty pozostają zatwierdzone decyzją ostateczną. Z powyższego względu Wojewoda nie odniósł się do zarzutów dotyczących niezgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu. Ponadto wskazał, że art. 151 k.p.a. stanowiący podstawę prawną decyzji Starosty zawiera trzy różne normy określające rodzaje decyzji kończących postępowanie wznowieniowe. Orzeczenie o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, wydane przez Starostę jest zawarte w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i może zapaść tylko wtedy, gdy organ stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia nie tylko na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., jak to ma miejsce w tej sprawie, ale także na podstawie art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a. Starosta powinien odnieść się zatem także do przesłanek wynikających z art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a.
Sprzeciw od powyższej decyzji organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła Spółka zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ II instancji. Spółka podniosła m.in., że dokonywanie jakiejkolwiek analizy merytorycznej projektów w trybie art. 35 ust. 1 Pr.bud. jest bezpodstawne i nieuprawnione. Zobowiązanie organu I instancji do wydania ponownego postanowienia, o którym stanowi art. 35 ust. 1 Pr.bud., wykracza poza zakres wznowienia postępowania, zwłaszcza gdy organ administracji wykazał bezsprzecznie brak podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Spółka podkreśliła także, że postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Takiej kontroli służy co do zasady możliwość wniesienia odwołania, a następnie zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.) nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Wydanie takiej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Zdaniem Spółki w ogóle nie wystąpiły przesłanki do wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej albowiem decyzja organu I instancji była prawidłowa zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym. Przede wszystkim brak było podstaw prawnych do jakiejkolwiek analizy merytorycznej projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Na tej też analizie powinien zakończyć swój wywód organ II instancji. Ponadto zdaniem skarżącej dla objęcia danej nieruchomości obszarem oddziaływania inwestycji musi rzeczywiście wystąpić prawne ograniczenie w możliwości jej zabudowy, a nie tylko potencjalna możliwość jakiegokolwiek oddziaływania danego obiektu. Sam fakt bezpośredniego sąsiedztwa nieruchomości z planowaną inwestycją nie powinien automatycznie powodować uznania jej właściciela (współwłaściciela czy użytkownika wieczystego) za stronę postępowania. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć.
Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotów kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie.
Wyrokiem z 8 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Ke 186/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił sprzeciw Spółki od ww. decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 18 marca 2025 r., podzielając stanowisko tego organu co do konieczności zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a.
Wyrokiem z 8 października 2025 r. o sygn. akt II OSK 1962/25 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Spółki, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach (pkt 1) – na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu stwierdzono, że wniesiony przez pełnomocnika sprzeciw obarczony był brakiem formalnym (wadliwe pełnomocnictwo). Ustalenie, że w sprawie zachodziła jedna z przyczyn nieważności postępowania oznaczało, że przedwczesne było odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zagadnienia, które stało się przyczyną uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzedniego wyroku tut. Sądu z dnia 8 maja 2025 r. oddalającego wniesiony sprzeciw. Sąd odwoławczy w uzasadnieniu ww. wyroku z 8 października 2025 r. dostrzegł mianowicie, że do sprzeciwu dołączono pełnomocnictwo procesowe datowane na 12 listopada 2024 r. upoważniające pełnomocnika skarżącej Spółki, tj. r.pr. J. M., do działania w imieniu Spółki. Zostało ono udzielone przez M. K. (Menadżer ds. Nieruchomości i Ekspansji) oraz W. P. (Kierownik Zespołu Nieruchomości i Ekspansji). Z analizy dołączonego z urzędu przez Sąd Wojewódzki do akt sądowych wydruku informacji z KRS nie wynika natomiast, aby podmioty te, stosownie do art. 28 § 1 p.p.s.a., były uprawnione do reprezentowania Spółki, a tym samym do udzielenia pełnomocnictwa procesowego. Przedłożone do sprzeciwu pełnomocnictwo nie pozwala na uznanie, że wymienieni w nim pełnomocnicy posiadali umocowanie do reprezentowania mocodawcy (B) w postępowaniu przed Sądem I instancji oraz do podjęcia w tym postępowaniu jakichkolwiek działań procesowych w oparciu o to pełnomocnictwo. Potwierdzeniem tego był dołączony także przez Sąd I instancji z urzędu wydruk informacji z KRS (karta 123 - informacja odpowiadająca odpisowi pełnemu - pobrana w trybie art. 4 ust. 4aa ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym). WSA w Kielcach nie wezwał pełnomocnika skarżącej Spółki do nadesłania prawidłowego dokumentu pełnomocnictwa podpisanego zgodnie ze sposobem reprezentacji. Rozpoznał natomiast sprzeciw pomimo nienależytego umocowania pełnomocnika strony. Sąd I instancji zaniechał także wezwania pełnomocnika, mając na uwadze dyspozycję art. 29 p.p.s.a., do nadesłania dokumentu z którego wynika sposób reprezentacji strony.
W trakcie ponownego rozpoznania sprawy przez tut. Sąd pełnomocnik skarżącej Spółki r.pr. J. M. przy piśmie z dnia 24 listopada 2025 r., w nawiązaniu do uzasadnienia wyroku NSA z dnia 8 października 2025 r. w sprawie II OSK 1962/25, nadesłała uwierzytelnione elektronicznie pełnomocnictwo (wraz z aktualnym odpisem KRS) upoważniające ją (oraz r.pr. J. S.) do reprezentowania skarżącej Spółki przed sądami administracyjnymi, w tym do wniesienia sprzeciwu od decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 18 marca 2025 r. znak IR.I.7840.10.2.2025 oraz reprezentacji Spółki w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dokument pełnomocnictwa, datowany na 1 kwietnia 2025r., został podpisany przez prokurentów T. G. i Ł. M. Z nadesłanego odpisu KRS wynika, że obaj ci prokurenci są uprawnieni do reprezentowania Spółki w ramach prokury łącznej (z członkiem zarządu lub innym prokurentem). Z informacji odpowiadającej odpisowi pełnemu z KRS (k. 123 i nast.) wynika, że wpisy dotyczące osób T. G. i Ł. M. jako prokurentów Spółki miały miejsce odpowiednio 16 listopada 2011 r. i 7 grudnia 2017r. Do akt sprawy został nadesłany także odpis tego samego dokumentu pełnomocnictwa uwierzytelniony w sposób "tradycyjny" (k. 219-220).
Zgodnie z art. 1091 § 1 k.c. prokura jest pełnomocnictwem udzielonym przez przedsiębiorcę podlegającego obowiązkowi wpisu do Centralnej Ewidencji i
Informacji o Działalności Gospodarczej albo do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, które obejmuje umocowanie do czynności sądowych i pozasądowych, jakie są związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa. Według zaś art. 1091 § 2 k.c. nie można ograniczyć prokury ze skutkiem wobec osób trzecich, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zakres tego umocowania jest więc określony ustawowo i nie może być (poza wyjątkiem tzw. prokury oddziałowej) skutecznie modyfikowany (ograniczany) w treści oświadczenia o udzieleniu prokury. Dokonując wykładni powołanego przepisu w nauce prawa podkreśla się, że prokura jest pełnomocnictwem szerszym niż pełnomocnictwo ogólne (uprawniające jedynie do czynności zwykłego zarządu). Prokura upoważnia bowiem do dokonywania czynności przekraczających zwykły zarząd w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z powyższym prokurenci skarżącej Spółki byli uprawnieni do udzielenia pełnomocnictwa procesowego radcy prawnemu reprezentującemu skarżącą w niniejszej sprawie.
Ubocznie należy zaznaczyć, że w aktach sprawy (k. 144 v.) znajduje się także dokument pełnomocnictwa z 10 lipca 2025 r., złożony na etapie postępowania międzyinstancyjnego, uwierzytelniony w sposób elektroniczny i potwierdzający umocowanie do występowania w sprawie dla r.pr. J. M., a podpisany przez członka zarządu W. Ł., który zgodnie z odpisem z KRS jest uprawniony do samodzielnego reprezentowania Spółki (data wpisu 1 luty 2022 r.).
Sprzeciw w ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 249), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższa zasada podlega jednak wyłączeniu w przypadku sprzeciwu, gdyż jak stanowi art. 64e p.p.s.a., "rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego". Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z jej treści może wnieść od niej sprzeciw. Z kolei art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wynikający z art. 64e p.p.s.a. zakres sądowej kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. wskazuje zatem, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny i służy wyłącznie sprawdzeniu, czy kasatoryjna decyzja organu drugiej instancji oparta została na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zawarte w tym przepisie określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym, niemniej oznacza, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Równoznaczne jest to z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Jak już wskazano wyżej, wyraźne ograniczenie zakresu kontroli wyłącznie do zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w postępowaniu ze sprzeciwu na taką decyzję pozostają kwestie właściwego rozumienia i zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego, co odróżnia sprzeciw od skargi.
Jednocześnie należy zauważyć, że zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a., w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 powołanej ustawy nie stosuje się. Art. 32 p.p.s.a. stanowi, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Z
kolei w art. 33 p.p.s.a. wskazuje się, kto jeszcze jest lub może być uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym na prawach strony. Wyłączenie stosowania art. 33 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia sprzeciwu od decyzji oznacza więc, że stronami tego postępowania są jedynie wnoszący sprzeciw oraz organ administracji, którego działanie (wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.) jest przedmiotem sprzeciwu, gdyż uczestnikami na prawach strony w tym postępowaniu nie mogą być podmioty wymienione w art. 33 p.p.s.a. W związku z tym art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. m.in. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 1319/18, wyrok NSA z 18 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2384/20, wyrok WSA w Krakowie z 22 grudnia 2020 r., sygn. II SA/Kr 1196/20).
W rozpoznawanej przez Sąd sprawie jej istotą było zatem rozstrzygnięcie, czy zaistniały określone w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki do uchylenia przez Wojewodę Świętokrzyskiego decyzji organu I instancji – odmawiającej we wznowionym postępowaniu uchylenia własnej ostatecznej decyzji wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W ocenie Sądu zasadne jest stanowisko Wojewody co do konieczności zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a.
W badanej sprawie doszło do wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W takim przypadku po wznowieniu postępowania organ winien zbadać czy wnioskodawcy przysługiwał przymiot strony tego postępowania i ewentualnie czy (jeżeli organ potwierdzi przymiot strony względem wnioskodawcy) brak jego udziału w postępowaniu miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Pr. bud. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicja legalna pojęcia "obszar oddziaływania obiektu", którym to zwrotem posłużono się w art. 28 ust. 2 Pr. bud., zamieszczona została w art. 3 pkt 20 Pr. bud. Przepis ten obecnie (od dnia 19 września 2020 r.) stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu musi być doprecyzowane przy każdej inwestycji na podstawie cech indywidualnych obiektu oraz jego przeznaczenia w odniesieniu do przepisów odrębnych, na podstawie których można ustalić obszar wokół realizowanej inwestycji, który będzie wprowadzał związane z tym obiektem budowlanym ograniczenia w zabudowie tego terenu (zob. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1872/09). Zadaniem organów w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest ustalenie, przy uwzględnieniu rodzaju i charakterystyki planowanego obiektu budowlanego, wszystkich przepisów odrębnych, które wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie znajdującego się w jego otoczeniu terenu, oraz wyznaczenie na ich podstawie obszaru oddziaływania, którego granice powinny być wyraźnie zakreślone w uzasadnieniu podjętej przez organ decyzji. Wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia, czy też utrudnienia w zabudowie tego terenu, w tym w szczególności (m.in.) przepisy techniczno-budowlane (por. wyrok NSA z 17 września 2025 r., sygn. II OSK 694/23).
Zgodnie z § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia, pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, klubie dziecięcym, przedszkolu, innych formach opieki przedszkolnej oraz szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach 8.00-16.00, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 7.00-17.00. W mieszkaniach wielopokojowych wymagania ust. 1 powinny być spełnione przynajmniej dla jednego pokoju.
W rozpatrywanym przypadku organ odwoławczy ustalił, że z rysunków dotyczących czasu nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, znajdujących się w budynkach mieszkalnych na działkach nr ewid. [...], załączonych do wyjaśnień dostarczonych przez inwestora w piśmie z 9 stycznia 2025r. nie wynika, dla których lokali znajdujących się w budynkach na działkach nr ewid. [...] została sporządzona załączona analiza. Z przedłożonych wyjaśnień nie wynika, że projektant wytypował mieszkania najbardziej narażone na brak nasłonecznienia, ustalił ilość pokoi w tych mieszkaniach i rozkład tych mieszkań w układzie południowy-zachód i północny-wschód, po czym przeanalizował ich nasłonecznienie, zgodnie z § 60 rozporządzenia. Zdaniem Wojewody należy wytypować mieszkania narażone na brak nasłonecznienia po realizacji przedmiotowej inwestycji, sporządzić szkic elewacji południowo-zachodniej budynku na działce nr [...] z oznaczeniem oświetlenia tej elewacji przez słońce, zgodnie z § 60 ust. 1 rozporządzenia, ustalić, czy badane okna usytuowane są w płaszczyźnie ściany, czy w loggiach balkonowych. Należy stosownie do tego przepisu określić czas nasłonecznienia pomieszczeń w mieszkaniach, ze szczególnym uwzględnieniem mieszkań znajdujących się na dolnych kondygnacjach we wschodniej części analizowanego budynku.
Wykazanie zgodności inwestycji w zakresie minimalnego nasłonecznienia pomieszczeń powinno być dokonane przez przedłożenie analizy nasłonecznienia, zawierającej stosowne rysunki i opis,co pozwoli na dokładne zobrazowanie organowi administracji architektoniczno-budowlanej oraz pozostałym stronom postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, że zamierzenie spełnia wymagania, o których mowa w § 60 rozporządzenia. Analiza ta wpływa także na ocenę, które działki sąsiadujące z terenem inwestycji znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Prawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania obiektu ma więc w tej sprawie istotne znaczenie dla zbadania, czy realizacja projektowanego budynku wpłynie na ustalenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją z 18 czerwca 2024 r. W rozpatrywanym przypadku dokonanie ustaleń wskazywanych przez Wojewodę dla poszczególnych mieszkań ma znaczenie tym bardziej istotne, że wnioski o wznowienie postępowania pochodzą od osób zajmujących właśnie poszczególne lokale. Dlatego uzupełnienie materiału dowodowego o stosowną, szczegółową analizę, do jakiej zobowiązał Wojewoda, a która pozwoli ocenić, czy realizacja
nowego obiektu doprowadzi do ograniczeń w zabudowie terenu (ewentualnie pozbawienia dostępu do światła już istniejących budynków), w konsekwencji pozwoli na dokonanie kluczowych dla sprawy ustaleń, czy wnioskujący mogą zostać uznani za strony postępowania w świetle art. 28 ust. 2 Pr.bud. Zatem dopiero dokonana przez Starostę ocena przedstawionej przez inwestora analizy nasłonecznienia wykonanej zgodnie z powyższymi wytycznymi pozwoli na ustalenie, czy zaistniała wskazana przez wnioskujących przesłanka jako przyczyna wznowienia postępowania, tj. czy wnioskującym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją z 18 czerwca 2024 r.
W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie uchylenie przez Wojewodę na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia należy uznać za prawidłowe. Trafna jest bowiem konkluzja organu odwoławczego, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane przedwcześnie i wymaga przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. To oznacza, że do wydania decyzji przez organ I instancji doszło z naruszeniem przepisów postępowania istotnym na tyle, że nie było możliwości wydania przez organ odwoławczy decyzji co do istoty sprawy. Przypomnieć zaś trzeba, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Co do zasady istotne dla wyniku sprawy okoliczności faktyczne powinny zostać ocenione dwukrotnie w kontekście przepisów prawa materialnego.
Mając na uwadze powyższe, zarzuty zawarte w sprzeciwie są nieuzasadnione. Z tych powodów Sąd orzekł jak w wyroku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.