II SA/KE 576/06

II SA/Ke 576/06 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2007-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /sprawozdawca/
Dorota Chobian /przewodniczący/
Sylwester Miziołek
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 138 par. 1 pkt 1, art. 113 par. 1, art. 138 par. 2, art. 105, art. 79, art. 7, art. 77, art. 67, art. 68, art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
art. 102 ust. 1, art. 105, art. 107
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Asesor WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi M.C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] znak: [...] po rozpatrzeniu zażalenia M. C. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 26 czerwca 2006r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia inwestorowi: M. C. opłaty legalizacyjnej w kwocie 50000zł za samowolną rozbudowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 26/2 położonej przy ul. R. w O.
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. podjął postanowienie na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Na postanowienie złożył zażalenie M. C. podnosząc, iż opłata legalizacyjna jest wygórowana i nieadekwatna do wartości dokonanej rozbudowy. Przybudówka stanowi 1/6 wielkości całego domu (3,50 x 7,55m) i nie powinna być tak samo traktowana jak budowa całego domu mieszkalnego jednorodzinnego.
Rozpatrując zażalenie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że fakt samowoli budowlanej został ujawniony w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 25.09.2001r. na działce nr 26/2 położonej przy ul. R. w O. m. Ustalono, że na działce istnieje budynek mieszkalny o konstrukcji drewnianej, jednokondygnacyjny, z częściowo obmurowanymi ścianami zewnętrznymi. Od strony północnej do budynku dobudowano część o wymiarach: 3,50m x 7,55m i wysokości do okapu 2,45m, w której zlokalizowano kuchnię oraz łazienkę. Obiekt był zadaszony. M. C. oświadczył, że dobudowę od strony północnej zrealizowano w 2000r., na fundamentach wybudowanych ok. 8 lat temu.
Decyzją z dnia [...]. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. m nakazującą w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego dokonanie rozbiórki samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego.
Wyrokiem z dnia 22.02.2002 sygn.akt II SA/Kr 86/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił opisane wyżej decyzję wskazując, że organy nie zapewniły wszystkim stronom czynnego udziału w toku prowadzonego postępowania.
W dniu 27.02.2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. m przeprowadził ponowne oględziny na przedmiotowej działce ustalając, że inwestor poza instalacją c.o. nie wykonywał w dobudowanej części żadnych robót budowlanych.
Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. m nakazał M. C. wstrzymać roboty budowlane przy samowolnej rozbudowie budynku mieszkalnego i jednocześnie zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do dnia 31.05.2006r. 4 egzemplarzy projektu budowlanego obejmującego rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nadto organ wskazał, że skutkiem niewykonania nałożonych obowiązków będzie wydanie decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (rozbiórka), natomiast po przedłożeniu wymaganych dokumentów zostanie naliczona w trybie art. 49 opłata legalizacyjna.
Po wykonaniu nałożonych obowiązków organ I instancji uznał, że istnieje możliwość legalizacji przedmiotowej rozbudowy, a ocenę tę podzielił również Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Spełniły się bowiem przesłanki przewidziane art. 49 ust. 1 i 2 Prawa Budowlanego wedle których organ przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii i uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, oraz ustala w drodze postanowienia wysokość opłaty legalizacyjnej. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar o których mowa w art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, z tym, że stawka opłaty ( zgodnie z ust. 2 art. 59f wynosząca 500zł) podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wymierzenie opłaty legalizacyjnej następuje według wzoru: iloczyn stawki opłaty x 50 x współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) i x współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w). Zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane realizowany obiekt został zaliczony do kategorii I, dla której współczynnik kategorii obiektu wynosi 2,00 a współczynnik wielkości obiektu wynosi 1,0.
Określając wysokość opłaty legalizacyjnej organ II instancji wskazał, że jej naliczenie nie zależy od woli organu lecz wynika wprost z przepisów, które nie określają zależności pomiędzy wymiarami samowolnej rozbudowy a wysokością opłaty legalizacyjnej. Bez względu na wymiary współczynnik wielkości obiektu przy budynkach mieszkalnych wynosi 1,0.
W skardze na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 sierpnia 2006r. M. C. wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie utrzymanego nim w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. m z dnia [...]. Skarżący podtrzymał zarzuty odnośnie nieadekwatności ustalonej opłaty legalizacyjnej w stosunku do wielkości dokonanej rozbudowy twierdząc, że jednakowa kara dotyka osoby, które wybudowały dom jak i te które dokonały niewielkiej rozbudowy. Zdaniem skarżącego opłata legalizacyjna w wysokości 50.000zł za dobudowę powierzchni stanowiącej ok. 1/6 całego domu jest rażąco wygórowana, co budzi zastrzeżenia czy art. 49 Prawa budowlanego i inne dotyczące wysokości opłaty legalizacyjnej nie naruszają postanowień art. 32 Konstytucji. Niemniej jednak uważa, że organy administracji nie wskazały podstawy prawnej dla ustalania opłaty legalizacyjnej jednakowej dla samowolnie wybudowanego domu mieszkalnego jak i rozbudowy o niewielkiej powierzchni.
Skarżący podnosi, iż za ten sam czyn został już ukarany w trybie art. 90 Prawa budowlanego w postępowaniu karnym i skazany na karę kilku miesięcy pozbawienia wolności w zawieszeniu.
W piśmie z dnia 19 marca 2007r. uzupełniającym skargę M. C. powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006r., zgodnie z którym przepisy dotyczące nakładania opłat legalizacyjnych wobec osób, które przed 11 lipca 2003r. spełniały przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego są niezgodne z Konstytucją. Twierdzi, że poglądy wyrażone przez Trybunał znajdują w pełni zastosowanie do sytuacji w jakiej się znalazł na skutek niezawinionej przez niego przedłużającej się procedury i braku decyzji ostatecznej przed 11 lipca 2003r.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.
Zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu I instancji nie narusza prawa, a stosownie do treści art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), tylko w takim zakresie możliwa jest kontrola sądowa tych rozstrzygnięć. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W rozpatrywanej sprawie kontrola sądowa takich naruszeń prawa nie wykazała.
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, protokołów kontroli z dnia 25 września 2001r. i z dnia 27 lutego 2006r. oraz sporządzonego do tego protokołu szkicu sytuacyjnego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że M. C. rozbudował samowolnie budynek mieszkalny położony na działce przy ul. R. w O. m, poprzez dobudowę części o wymiarach: 3,50m x 7,55m z wysokością okapu 2,45m. Wykonany zakres robót budowlanych należało zatem stosownie do art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. - cytowanej dalej jako ustawa) zakwalifikować jako budowę, dla której zgodnie z art. 29 ustawy wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Pozostaje bezspornym, że wymaganego prawem pozwolenia inwestor nie uzyskał. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. zasadnie podjął działania zmierzające do legalizacji samowoli budowlanej poprzez nałożenie na inwestora obowiązków postanowieniem z dnia 8 marca 2006r. znak: PINB-7155/1/36/01-06 wydanym w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 i 3 ustawy w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Wykonanie wymienionych w tym postanowieniu obowiązków pozwoliło organom administracji publicznej na dokonanie oceny możliwości legalizacji samowoli budowlanej w aspekcie przesłanek z art. 49 ust. 1 ustawy i w konsekwencji wymierzenie opłaty legalizacyjnej zgodnie z dyspozycją ust. 2 art. 49 w zw. z art. 59f ustawy.
Wedle art. 49 ust. 2 ustawy, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przepis art. 59 f ustawy określa, że wymierzana kara stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w). Kategorię obiektów, współczynnik kategorii obiektu budowlanego oraz współczynnik wielkości obiektu budowlanego określa załącznik do ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718).
Zarzut skarżącego w kwestii braku podstawy prawnej do ustalania opłaty legalizacyjnej w jednakowej wysokości dla samowolnie wybudowanego domu mieszkalnego jak i rozbudowy o niewielkiej powierzchni, jest nieuzasadniony. Skoro bowiem w załączniku ustawodawca w odniesieniu do budynków mieszkalnych jednorodzinnych oznaczonych kategorią "I" , określił współczynnik kategorii obiektu (k): 2 i współczynnik wielkości obiektu (w): 1, nie precyzując dalszego określania wielkości obiektu tak jak to zrobił dla obiektów o innej kategorii (od kategorii IX do XXX ) to oznacza, że przy ustalaniu wysokości opłaty legalizacyjnej dla budynku mieszkalnego, wielkość samowolnie dokonanej rozbudowy nie ma znaczenia. W tej sytuacji należy uznać, że ustalona przez organ administracyjny w oparciu o przepis art. 59f ustawy kwota opłaty legalizacyjnej jest zgodna z prawem.
Za nieuzasadniony należy również uznać zarzut skarżącego odnośnie dwukrotnego ukarania za ten sam czyn. Ustawa Prawo budowlane oprócz norm materialnego prawa administracyjnego zawiera także przepisy prawa karnego materialnego, które się wzajemnie nie wykluczają. Oznacza to, że postępowanie karne i postępowanie w trybie nadzoru budowlanego są względem siebie autonomiczne, odrębne, albowiem czym innym jest ukaranie inwestora za wybudowanie obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej a czym innym jest sankcja z art. 49 ust. 1 w zw. z 49 ust. 2 ustawy umożliwiająca inwestorowi legalizację samowoli budowlanej.
Skarżący błędnie interpretuje wyrok z dnia 18 października 2006r. w sprawie sygn.akt P 27/05, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) w zakresie w jakim wyłączają stosowanie przepisu art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003r. (Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) do budowy obiektu budowlanego lub jego części mimo, że termin pięcioletni od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003r. są niezgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W myśl art. 49 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003r. nie można było nakazać rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części. Na właścicielu spoczywał wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Nowe regulacje, które weszły w życie z dniem 11 lipca 2003r. "do postępowań - dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ - wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych ostateczną decyzją - nakazywały stosowanie nowych przepisów, w zakresie określonym w art. 1 pkt 37 - 39 oraz w części odnoszącej się do art. 48 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1 - art. 1 pkt 41." Powyższe oznaczało, że osoby, które pod rządami przepisów obowiązujących przed 11 lipca 2003r. spełniały przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, mogły przed tym dniem ubiegać się o takie pozwolenie bez wnoszenia opłat legalizacyjnych. Jeżeli jednak osoby te nie wystąpiły o wydanie stosownego pozwolenia lub też postępowanie w tej sprawie nie zostało zakończone ostateczną decyzją należało stosować nowe regulacje, które uzależniły zatwierdzenie projektu budowlanego od wniesienia opłaty legalizacyjnej.
Orzeczona przez Trybunał Konstytucyjny niezgodność z art. 32 Konstytucji dotyczy wyłącznie przepisów przejściowych ustawy Prawo budowlane, które nakazywały niejednakowe traktowanie podmiotów, które przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed 11 lipca 2003r. spełniały przesłanki do uzyskania pozwolenia na użytkowanie bez obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego przesądził w istocie o tym, że w postępowaniach dotyczących obiektów wybudowanych do 10 lipca 1998r. które zostały wszczęte i nie zakończone wydaniem decyzji ostatecznej przed nowelizacją ustawy, znajduje zastosowanie przepis art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003r. Tylko bowiem obiekty wybudowane do 10 lipca 1998r. mogły spełniać warunek dotyczący upływu 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części do dnia 11 lipca 2003r. Wprawdzie postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy przedmiotowego budynku zostało wszczęte i niezakończone wydaniem decyzji ostatecznej do dnia 11 lipca 2003r. nie mniej jednak inne okoliczności wskazują, że w konkretnej sprawie organ nie mógł zastosować powołanego przepisu w pierwotnym brzmieniu. Z niekwestionowanych ustaleń organu dokonanych w toku postępowania wyjaśniającego wynika, że rozbudowa budynku mieszkalnego nastąpiła w 2000r. Okoliczność ta została również potwierdzona przez skarżącego na rozprawie sądowej. Pozostaje zatem bezspornym, że M. C. z chwilą wejścia w życie nowych regulacji prawnych nie spełniał przesłanek do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, a w tej sytuacji znajdują zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane w wersji obowiązującej po nowelizacji czyli legalizacja samowoli budowlanej wymagała uprzedniego wniesienia opłaty legalizacyjnej.
Instytucja opłat legalizacyjnych jest surowa i nacechowana automatyzmem, ale nie wykracza poza granice wyznaczone normami konstytucyjnymi. Podobny pogląd wyraził WSA w wyroku z dnia 27 stycznia 2006r. sygn. VII SA/Wa 854/05 opubl. LEX nr 196409,
Trybunał Konstytucyjny potwierdził, że zjawisko samowoli budowlanej ze względu na swą dużą szkodliwość społeczną wymaga zdecydowanego przeciwdziałania ze strony ustawodawcy, który może - przy poszanowaniu norm konstytucyjnych - zmieniać dotychczasowe regulacje, poszukując optymalnych form przeciwdziałania naruszeniom prawa. Osoby, które pod rządami prawa budowlanego rozpoczynały i prowadziły budowę wbrew przepisom powinny liczyć się z ujemnymi konsekwencjami i nie mogły zasadnie oczekiwać, że nowe regulacje prawne nie zmienią zasad legalizacji samowoli budowlanej.
Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).