II SA/Ke 574/25

II SA/Ke 574/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2026-02-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek
Krzysztof Armański /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Detka
Symbol z opisem
6360 Biblioteki
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 § 1, art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2001 nr 13 poz 123
art. 12 ust. 2 pkt 3 , art. 13 ust. 2 pkt 3, art. 15  w
Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Miejskiej w Staszowie z dnia 25 września 2007 r. nr XVII/132/07 w przedmiocie zmian w statucie biblioteki publicznej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Staszowie w dniu 25 września 2007 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., aktualny Dz.U. z 2025 r., poz. 1153 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", w zw. z art. 13 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm., aktualny Dz.U. z 2024 r. poz. 87 ze zm.), dalej jako "u.o.p.d.k.", oraz art. 11 i 20a ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz.U. Nr 85, poz. 539 z późn. zm., obecnie Dz.U. z 2022 r. poz. 2393), dalej jako "ustawa o bibliotekach", podjęła uchwałę Nr XVII/132/07 w sprawie zmian w Statucie Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy w Staszowie.
W § 1 powyższego aktu postanowiono, że: "W załączniku do Uchwały Nr XXII/213/2000 Rady Miejskiej w Staszowie z dnia 18 lipca 2000 roku w sprawie zmiany Statutu Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy w Staszowie wprowadza się następujące zmiany:
1) uchyla się dotychczasową treść § 1 pkt 2 i nadaje nową o brzmieniu następującym: "Ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.)"
2) do § 1 dodaje się pkt 5 w brzmieniu: "Ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.)
3) uchyla się dotychczasową treść § 2 i nadaje nową o brzmieniu: "Siedzibą Biblioteki jest miasto Staszów a terenem działalności miasto i gmina Staszów oraz powiat staszowski"
4) uchyla się dotychczasową treść § 9 i nadaje nową o brzmieniu: "Na czele Biblioteki stoi dyrektor, który kieruje jej działalnością, reprezentuje Bibliotekę na zewnątrz i jest za nią odpowiedzialny. Dyrektora powołuje i odwołuje Burmistrz Miasta i Gminy"
5) uchyla się dotychczasową treść § 16 i nadaje nową o brzmieniu "Biblioteka finansowana jest z budżetu Miasta i Gminy Staszów, z dochodów własnych a w części dotyczącej realizacji powierzonych jej zadań powiatowej biblioteki publicznej - z budżetu Powiatu Staszowskiego.""
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę (a także na uchwałę Rady Miejskiej w Staszowie Nr XXII/213/2000 z dnia 18 lipca 2000 r., rozpatrywaną oddzielnie pod sygn. II SA/Ke 558/25) – wniósł Prokurator Rejonowy w Staszowie, zaskarżając ją w zakresie § 1 pkt 4 i zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 13 ust. 3 u.o.p.d.k., albowiem regulacja ustawowa uprawnia lokalnego prawodawcę do określenia organów zarządzających i doradczych oraz sposobu ich powoływania (jednego z trzech ujętych w u.o.p.d.k.), jednakże nie daje kompetencji do ich odwoływania (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2021 roku, sygn. II OSK 52/21).
W związku z powyższym naruszeniem Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. odnośnie § 1 pkt 4.
Odnosząc się do treści skargi w powyższym zakresie organ w piśmie z dnia 18 lutego 2026 r. podniósł, że stanowisko zaprezentowane przez Prokuratora nie zasługuje na uwzględnienie i brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Stwierdził, że zapis o tym, iż odwołanie dyrektora następuje przez Burmistrza jest jedynie potwierdzeniem, że ten sam organ który powołał dyrektora, dokonuje jego odwołania. Skoro dopuszczalne jest wskazanie w statucie, że powołanie dyrektora następuje przez Burmistrza, to tym samym dopuszczalne jest wskazanie również, że odwołanie następuje przez Burmistrza, zważywszy że organizatorem instytucji kultury w tym przypadku jest jednostka samorządu terytorialnego - gmina (art. 10 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 u.o.p.d.k.), która ma dwa organy jeden wykonawczy, a drugi uchwałodawczy, a które to organy wykonują różne czynności w zakresie instytucji kultury. Organ wskazał również, że np. statut Biblioteki Narodowej w § 25 ust. 1 zawiera zapis cyt.: "Dyrektora Biblioteki powołuje i odwołuje Minister." (Zarządzenie Nr 21 Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 lipca 2007 r. w sprawie nadania statutu Bibliotece Narodowej, Dz.Urz. MKiDN z 2015 poz. 42 t.j. z dnia 30 września 2015 r.), a co nie jest kwestionowane przez odpowiednie organy państwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, zawiera bowiem normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Nie ulega zatem wątpliwości, że podlega kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Jak wynika z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).
W ocenie Sądu za zasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, którym uchylono dotychczasową treść § 9 załącznika do uchwały Nr XXII/213/2000 Rady Miejskiej w Staszowie z dnia 18 lipca 2000 roku w sprawie zmiany Statutu Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy w Staszowie i nadano temu przepisowi nową treść o brzmieniu: "Na czele Biblioteki stoi dyrektor, który kieruje jej działalnością, reprezentuje Bibliotekę na zewnątrz i jest za nią odpowiedzialny. Dyrektora powołuje i odwołuje Burmistrz Miasta i Gminy". Zasadny jest zarzut Prokuratora, zgodnie z którym określając w ww. przepisie, iż dyrektora Biblioteki odwołuje Burmistrz Miasta i Gminy, organ uchwałodawczy gminy Staszów przekroczył delegację ustawową, która nie przewiduje uprawnienia dla Rady Miejskiej w Staszowie do wskazania organu odwołującego dyrektora tej jednostki kultury. W art. 12 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. mowa jest jedynie o sposobie powoływania organów zarządzających i doradczych. Tymczasem zdanie drugie nowego brzmienia zmienianego przepisu Statutu nie wskazuje sposobu powołania dyrektora Biblioteki, co odpowiadałoby delegacji ustawowej z art. 13 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, lecz określa organ powołujący i odwołujący dyrektora, do czego Rada Miejska nie była upoważniona. Ponadto kwestie związane z powołaniem i odwołaniem dyrektora instytucji kultury reguluje ustawa o działalności kulturalnej, która w art. 15 ust. 1 stanowi, że dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony lub nieokreślony, po zasięgnięciu opinii właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Odwołanie następuje w tym samym trybie.
Wskazanie podmiotu powołującego i odwołującego dyrektora Biblioteki
pozostawało zatem poza delegacją ustawową, gdyż podmiot ten określony został w ustawie o działalności kulturalnej, zaś wskazanie organu jednostki samorządu terytorialnego uprawnionego do powołania i odwołania dyrektora biblioteki wynika z przepisów u.s.g.
Niezależnie od zasadności podniesionego przez Prokuratora zarzutu należy zauważyć, że w dniu 19 lutego 2026 r. w sprawie o sygn. II SA/Ke 558/25 został wydany wyrok stwierdzający w całości nieważność uchwały Rady Miejskiej w Staszowie z dnia 18 lipca 2000 r. nr XXII/213/2000 w sprawie zmiany Statutu Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy w Staszowie, a zatem tej uchwały, do której zmiany w pięciu kolejnych punktach wprowadziła uchwała zaskarżona w niniejszej sprawie, tj. uchwała Nr XVII/132/07 Rady Miejskiej w Staszowie z dnia 25 września 2007 r.
Utrata mocy obowiązującej uchwały z dnia 18 lipca 2000 r. powoduje w ocenie Sądu konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały nowelizującej z 25 września 2021 r. Byt prawny aktu prawnego, którego przedmiotem jest wprowadzenie zmian do innego aktu prawnego, zależy bowiem od istnienia w systemie prawnym aktu nowelizowanego. Jedyną funkcją aktu nowelizującego jest modyfikacja treści normatywnej aktu nowelizowanego. Ten skutek prawny aktu nowelizującego realizuje się zaś w chwili wejścia w życie takiego aktu. Jeżeli więc akt nowelizowany utraci moc obowiązującą, pozbawione mocy obowiązującej stają się również normy prawne wprowadzone do takiego aktu w przeszłości przez akt nowelizujący. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała miała charakter wtórny do uchwały Rady Miejskiej w Staszowie z dnia 18 lipca 2000 r. Skoro więc stwierdzono nieważność pierwotnej uchwały (ze skutkiem ex tunc), to tym samym skutki prawne jakie wywoływała zostały cofnięte wstecz tak jakby akt ten nigdy nie wszedł do obrotu prawnego. W konsekwencji akt późniejszy, wydany w następstwie unieważnionej uchwały, został dotknięty wadą nieważności, ponieważ brak było podstawy do jego wydania. Zmiany aktu prawnego, który został prawomocnie uznany za nieważny, uznać należy za bezprzedmiotowe, gdyż w obrocie prawnym nie istnieje przedmiot tej zmiany. Uchwała zmieniająca uchwałę, odnośnie do której stwierdzono nieważność, nie wywołuje natomiast osobno i samodzielnie skutków prawnych. W konsekwencji jest ona dotknięta, podobnie jak uchwała zmieniana, istotną wadą powodującą konieczność stwierdzenia jej nieważności (por. m.in. wyroki WSA w Poznaniu z 25 września 2024 r., sygn. IV SA/Po 534/24, z 3 października 2024 r., sygn. IV SA/Po 553/24, wyrok WSA we Wrocławiu z 29 listopada 2022 r., sygn. III SA/Wr 286/22).
Mając na uwadze powyższe, zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, do czego Sąd był uprawniony w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w wyroku.