II SA/KE 567/24

II SA/Ke 567/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /sprawozdawca/
Beata Ziomek /przewodniczący/
Jacek Kuza
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Sędzia WSA Jacek Kuza po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2024 r. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nakazu wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz M. L. kwotę 191 (sto dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2024 r. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "ŚWINB"), po rozpatrzeniu zażalenia A. D. i J. J. - D. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. (dalej "PINB") z dnia 10 kwietnia 2024 r. znak: [...], którym postanowiono wstrzymać w terminie natychmiastowym ww. inwestorom roboty budowlane polegające na budowie wiaty drewnianej zlokalizowanej częściowo na działce nr ewid. [...] i częściowo na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w K., ponieważ roboty te prowadzone są bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego zgłoszenia, z jednoczesnym poinformowaniem inwestorów o możliwości złożenia w PINB, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy, wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego lub jego części, a następnie, w dalszej kolejności, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji tego obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej, a w przypadku niezłożenia w wyznaczonym terminie wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego lub jego części, wydana zostanie decyzja na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia - i umarzył postępowanie organu pierwszej instancji w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.
W uzasadnieniu ŚWINB wyjaśnił, że przy ul. [...] w K. znajduje się pięć budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej oznaczonych nr 16A, 16B, 16C, 16D, 16E. Współwłaścicielami tych budynków są odpowiednio 16A - D. L. i M. L., 16B - I. G. i M. G., 16C - E. L. i M. L., 16D - K. Z. i J. Z., a budynku nr 16E J. J. - D. i A. D.. Teren bezpośrednio przylegający do budynków od strony północnej i umożliwiający dojazd do nich od ul. [...] stanowią działki nr [...] i [...] będące współwłasnością wszystkich właścicieli ww. budynków.
Jak wskazał ŚWINB, z ustaleń PINB wynika, że od października 2022 r. bezpośrednio na działce nr [...] wybudowane są dwie wiaty metalowe. Wiata metalowa usytuowana w północno - zachodnim narożniku działki, naprzeciwko budynku nr 16E, została wybudowana legalnie, na podstawie zgłoszenia z 12 grudnia 2012 r. dokonanego przez A. D. i J. J. - D.. Wiata metalowa usytuowana w środkowej części działki, na wprost budynku nr 16B, istniejąca od kilkunastu lat została objęta decyzją PINB z 28 listopada 2023 r. nakazującą jej rozbiórkę, utrzymaną w mocy przez ŚWINB.
M. L. (dalej "skarżący") pismem z 31 stycznia 2024 r. poinformował PINB, że częściowo na działce nr [...] istniał do maja 2023 r. drewniany budynek gospodarczy, usytuowany przy budynku nr 16E, , jednak w dniach 25 - 27 maj 2023 r. właściciele rozebrali ścianę budynku i część dachu - w efekcie tej przeróbki obiekt został podczas kontroli PINB w 2023 r. uznany za pergolę, na której następnie został wykonany dach.
Podczas kontroli 27 lutego 2024 r. PINB ustalił, że przy budynku nr 16E od północnej strony tego budynku istnieje wiata konstrukcji drewnianej. Południowa część wiaty położona jest na działce nr ewid [...] stanowiącej wyłączną własność inwestorów. Natomiast północna część wiaty położona jest na działce nr ewid [...] stanowiącej współwłasność wszystkich ww. współwłaścicieli, w tym między innymi inwestorów oraz D. L. i M. L.. Dach wiaty jest konstrukcji drewnianej, dwuspadowy, niesymetryczny. Niewielka połać dachu od strony wschodniej pokryta jest gontem, a połać dachu od strony zachodniej pokryta jest płytami poliwęglanowymi. Wiata posiada ściany od strony zachodniej, północnej i wschodniej, ściany te są ażurowe, wykonane z listew drewnianych, zaś na odcinku około 1,54 m przy wejściu do budynku nr 16E ściana wschodnia wiaty jest ścianą pełną. Wody opadowe z dachu odprowadzone są poprzez rynny i rury spustowe na teren nieruchomości oraz od strony zachodniej - do betonowego korytka. Wiata użytkowana jest jako pomieszczenie do przechowywania między innymi stołu do ping-ponga, amfory na deszczówkę, narzędzi ogrodniczych oraz doniczek. Wiata ma kształt niesymetryczny, największa szerokość od strony południowej wynosi około 4,10 m, a od strony północnej wynosi około 2,28 m, długość wynosi około 5,10 m. Wysokość wiaty jest zróżnicowana i wynosi od około 2,40 m do około 3,28 m. Odległość wiaty od ogrodzenia od strony zachodniej wynosi około 0,50 m. Do wiaty przylega od strony północnej obiekt określony przez PINB jako obiekt małej architektury służący do utrzymania porządku. Obiekt ten położony jest na działce nr ewid [...] i stanowi przedmiot odrębnego postępowania. Do protokołu kontroli D. L. i M. L. oświadczyli, że od czasu powstania obiekt większy (wiata) pełnił rolę drewutni i miał zabudowane wszystkie ściany i dach kryty w całości gontem. Około 20 maja 2023 r., został zdemontowany dach. Inwestor zgłosił do PINB 6 czerwca 2023 r., że obiekty mają charakter pergoli i śmietnika, a na jesieni 2023 r. wykonał nową połać dachową. Inwestorzy w piśmie z 29 lutego 2024 r. wyjaśnili, że budowla drewniana wybudowana została w całości w 2012 r. i składała się z pergoli i mniejszej części - obiektu małej architektury, służącej do przechowywania łopat do odśnieżania i piasku do posypywania posesji w zimie oraz huśtawek ogrodowych. Wskazali, że zgłosili zamiar wykonania zadaszenia pergoli i tym samym wybudowania wiaty, załączając do pisma złożone 17 sierpnia 2023 r. do Urzędu Miasta K. zgłoszenie zamiaru budowy wiaty wolnostojącej drewnianej o wymiarach 3,9 x 4,1 x 2,3 x 5,1 m o powierzchni 12,71 m2 na działce nr ewid [...], dach z poliwęglanu i gontu. Prezydent Miasta K. pismem z 1 września 2023 r. poinformował inwestorów, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., zwanej dalej "P.b.") nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 P.b., budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Z treści tego pisma wynika, że działka nr [...] obręb 0023 położona jest na obszarze objętym ustaleniami mpzp "K. Południe - Obszar 1" (w rejonie ulic: [...]) oznaczona symbolem [...] Przeznaczenie podstawowe terenu [...] "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej", dopuszczające zgodnie § 17 ust. 2 pkt 5 lokalizację obiektów małej architektury (altany, wiaty, zadaszenia, kapliczki itp.). Organ stanął na stanowisku, że działka nr [...], obręb 0023 w K., przy ul. [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, budowa wiaty o powierzchni zabudowy do 50 m2 nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami mpzp z tych powodów zgłoszenie jest bezprzedmiotowe.
W piśmie z 29 lutego 2024 r. inwestorzy wyjaśnili, że po otrzymaniu pisma Prezydenta Miasta K., pokryli pergolę położoną na ich działce [...] od strony zachodniej poliwęglanem. Uznali, że powstała wiata będzie miała przeznaczona na cele rolnicze: przechowywanie narzędzi rolniczych, amfory do zbiórki deszczówki, doniczek do celów rolniczych i w związku z tym zadaszyli także niewielką część pergoli położonej na wspólnej działce [...].
Natomiast skarżący pismem z 26 marca 2024 r. poinformował PINB m.in., że nie jest prawdą, iż inwestorzy dokonali zgłoszenia zamiaru zadaszenia pergoli. Zgłoszenie z 17 sierpnia 2023 r. dotyczyło zamiaru budowy wiaty, choć obiekt już istniał, wprawdzie po przebudowie w maju 2023 r., ale nawet wówczas posiadał jedną połać dachową (od strony wschodniej pokrytą od czasu wybudowania w 2012 r. gontem) i trzy ściany, więc zastosowano niewłaściwą procedurę legalizacji. W zgłoszeniu określono planowane położenie wiaty na działce nr [...], choć inwestor wiedział, że obiekt jest już wybudowany na dwóch działkach tj. nr [...] i [...], przy czym nie uzyskał zgody na tę inwestycję od współwłaścicieli działki nr [...], nadto zaniżył powierzchnię obiektu choć jego obrys w planie nie zmienił się od 2012 r. i powierzchnia wynosi wg szkicu z protokołu kontroli około 16,4 m2, a nie 12,71 m2. W zgłoszeniu błędnie określono odprowadzenie wód opadowych z wiaty na działkę nr [...], choć w rzeczywistości istniejący od 2012 r. na obiekcie system odprowadzenia wód opadowych za pomocą rynien i rur spustowych zrzuca wody opadowe na działkę nr [...]. W zgłoszeniu wskazano planowany termin rozpoczęcia inwestycji na 30 września 2023 r., choć obiekt już istniał od 2012 r. Skarżący stwierdził, że Prezydent Miasta K. w piśmie z 1 września 2023 r. błędnie wskazał, że budowa wiaty nie wymaga zgłoszenia powołując się na art. 29 ust. 2 pkt. 2 P.b., choć zgłaszany obiekt o pow. 16,4 m2 miał zostać wybudowany na działce nr [...] o pow. 68 m2, na której wybudowany jest jeszcze dom mieszkalny, właściwie część domu o powierzchni około 22 m2. Nie jest też prawdą, aby inwestorzy prowadzili działalność rolniczą w myśl ustawy, więc budowa wiaty na wspólnej działce nie ma związku z produkcją rolniczą.
Po analizie dowodów PINB 10 kwietnia 2024 r. wydał postanowienie, które stanowiło przedmiot postępowania zażaleniowego, zakończonego zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem.
Na skutek wystąpienia skarżącego do PINB pismem z 22 kwietnia 2024 r. z informacją o zmianie w stanie faktycznym obiektu, na którym zamontowane zostały na wiacie budki lęgowe dla ptaków, ŚWINB pismem z 31 maja 2024 r. zwrócił akta sprawy PINB celem ich uzupełnienia, poprzez wykonania kontroli, w celu ustalenia aktualnego stanu omawianego obiektu wiaty drewnianej.
W wyniku kontroli przeprowadzonej 27 czerwca 2024 r. PINB stwierdził, że na wiacie zamontowane są dwie budki lęgowe dla ptaków, usunięto jedną płytę poliwęglanową z dachu wiaty, a w odległości 3,42 m od wejścia do wiaty od strony południowej wykonano w wiacie ściankę - przegrodę o wysokości około 2,05 m wykonaną z desek drewnianych i palet drewnianych. Od strony zachodniej w ażurowej ścianie wiaty wykonano wejście o szerokości około 1,51 m do pomieszczenia powstałego po wykonaniu ścianki i nad tą częścią usunięta jest płyta z poliwęglanu. Sprecyzowano, że konstrukcję nośną wiaty stanowią słupy drewniane w ilości 7 szt. o przekroju 11,5 x 11,5 cm. Belki poziome wiaty także posiadają przekrój 11,5 x 11,5 cm. Od strony wschodniej brak orynnowania dachu.
Inwestorzy w piśmie z 27 czerwca 2024 r. oświadczyli zaś, że na działce nr [...] stanowiącej ich wyłączną własność znajduje się wiata drewniana, która jest konstrukcją wolnostojącą, posiadającą własną konstrukcję nośną, pokryta poliwęglanem od strony zachodniej, posiada ozdobny daszek z gontu drewnianego od strony wschodniej. Wybudowana została od 30 września 2023 r. do 14 października 2023 r. przez pokrycie dachem poliwęglanowym od strony zachodniej już istniejącej pergoli z ozdobnym daszkiem, z gontu drewnianego (wybudowanej w 2012 r. i zaakceptowanej przez PINB postanowieniem z 19 czerwca 2023 r. i decyzją z 28 listopada 2023 r. oraz decyzją ŚWINB z 5 lutego 2024 r.). Wiata wybudowana została po wcześniejszym bezpośrednim zgłoszeniu do Urzędu Miasta w K. 17 sierpnia 2023 r. i jest budowlą legalną. Wiata przeznaczona jest i użytkowana do produkcji rolnej na własne potrzeby, to jest do przechowywania narzędzi rolniczych i przechowywania płodów rolnych, gdyż posiadają oni własny ogródek na posesji w skład której wchodzi działka [...], a także są właścicielami nieruchomości niezabudowanej, nieogrodzonej o charakterze rolnym znajdującej się w powiecie kieleckim, a wymieniona wiata jest niezbędna do prowadzenia działalności rolniczej na własne potrzeby, podnosząc, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 33 P.b. wiata o tym przeznaczeniu nie wymaga zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Dodali, że na działce [...], której są współwłaścicielami znajduje się budowla drewniana o charakterze małej architektury, składająca się z zadaszonej części od strony północnej przeznaczonej na łopaty, piasek, huśtawki ogrodowe, segregowane śmieci, oraz niezadaszonej części południowej, posiadającej od strony wschodniej ozdobny daszek z gontu drewnianego, przeznaczoną na drabiny aluminiowe i pojemnik na wodę (amforę) w okresie zimowym. Obiekt wybudowany został w 2012 r., a zadaszony poliwęglanem w części południowej 14 października 2023 r. Po kontroli PINB 27 lutego 2024 r. usunięta została część dachu z poliwęglanu, o czym pismem z 19 kwietnia 2024 r. poinformowano PINB.
Skarżący pismem z 26 czerwca 2024 r. wniósł do PINB o usunięcie budek lęgowych z nielegalnej wiaty.
W toku postępowania odwoławczego inwestorzy złożyli do PINB pismo z 15 lipca 2024 r., informując o kolejnej zmianie stanu faktycznego - w wyniku nawałnicy w nocy z 13 na 14 lipca 2024 r. uszkodzony został dach z poliwęglanu na tej części wiaty, która położona jest na działce nr ewid [...] i w efekcie pokrycie z poliwęglanu zostało w całości z wiaty usunięte. Wskazali, że drewniana budowla na działkach [...] i [...] na dzień 15 lipca 2024 r. to pergola - mała zabudowa architektoniczna zgodna ze stanem budowli sprzed 30 września 2023 r., przed założeniem poliwęglanowego dachu na istniejącą pergolę. Oświadczyli również, że nie będą ponownie zakładać dachu na pergolę, a stan obecny jest ostateczny.
PINB 23 lipca 2024 r. przeprowadził kontrolę w sprawie demontażu daszku z poliwęglanu na spornej wiacie, potwierdzając demontażu tego daszku.
Dokonując ponownej oceny zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego ŚWINB powołał się na treść art. 48 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3, ust. 4 i ust. 5 Prawa budowlanego z 1994 r. i podkreślił, że z ustaleń postępowania wynika, iż sporna wiata istniejąca w dacie wydania zaskarżonego postanowienia w wyniku pokrycia zachodniej połaci dachu uprzednio istniejącego obiektu płytami poliwęglanowymi, położona w części południowej na działce nr ewid [...] stanowiącej wyłączną własność inwestorów oraz położona w części północnej na działce nr ewid [...] stanowiącej współwłasność dziesięciu osób. Tymczasem PINB wskazał, że inwestorzy dostarczyli zgłoszenie budowy wiaty wolnostojącej o powierzchni zabudowy 12,71 m2 na działce nr [...] przy ul. [...] dokonane 17 sierpnia 2023 r. oraz pismo Prezydenta Miasta K. z 1 września 2023 r. informujące ich, że ww. działka jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, zatem budowa wiaty o powierzchni zabudowy do 50 m2 nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani znoszenia, a zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami mpzp, zatem zgłoszenie jest bezprzedmiotowe. Jednocześnie PINB podał, że w rejestrach Urzędu Miasta K. - Wydziału Urbanistyki i Architektury figuruje zgłoszenie przez inwestorów budowy wiaty z 12 grudnia 2012 r., usytuowanej w północno-zachodnim narożniku działki nr [...], pod którą w dniu kontroli 27 lutego 2024 r. znajdowały się krzesełka, stolik oraz drewniane palety. PINB powołał art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b. i stwierdził, że przepis ten nie ma zastosowania w stosunku do części przedmiotowej wiaty znajdującej się na działce nr ewid [...] ponieważ działka ta posiada powierzchnię 264 m2, na której znajduje się już wiata wybudowana na podstawie powyższego zgłoszenia. Jednocześnie PINB stwierdził, że art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b. nie mają zastosowania w stosunku do części wiaty znajdującej się na działce nr [...] ponieważ działka ta posiada powierzchnię 68 m2.
W pierwszej kolejności ŚWINB omówił kwestię części wiaty położonej na działce nr ewid [...]. Wskazał, że właściciele tej działki bezspornie dokonali zgłoszenia zamiaru budowy wiaty na tej działce, a Prezydent Miasta K. poinformował ich, że działka ta jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, budowa wiaty o powierzchni zabudowy do 50 m2 nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami mpzp i z tych powodów zgłoszenia jest bezprzedmiotowe.
ŚWINB wyjaśnił, że z treści art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. wynika, że ograniczenie budowy na podstawie zgłoszenia obiektów wskazanych tym przepisem dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy budowli tych jest więcej niż jedna, bo wówczas powierzchnia minimalna działki powinna wynosić 500 m2. Ustawodawca w tym przepisie zawarł wskaźnik zagęszczenia (liczbę) obiektów budowlanych na podstawie zgłoszenia, stanowiąc, iż nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2, co oznacza, iż minimalna powierzchnia działki dla dwóch obiektów, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. wynosi 500 m2 . W przypadku zgłoszenia budowy jednego obiektu wskazanego w art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. ustawodawca nie przewidział ograniczeń powierzchni działki. ŚWINB zaznaczył, że ograniczenie powierzchni działki omawiany przepis przewidywał przed nowelizacją tj. do 26 września 2005 r. Przenosząc powyższe na obecny art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b. ŚWINB wywiódł, na działce o powierzchni mniejszej niż 1000 m2, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, można wybudować bez pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia jedną wiatę o powierzchni do 50 m2. Prezydent Miasta K. poinformował właścicieli, że mogą na swojej działce o powierzchni 68 m2 wybudować bez pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia jedną wiatę o powierzchni do 50 m2.
Zdaniem ŚWINB, rozważania PINB, że art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b. nie mają zastosowania w stosunku do części przedmiotowej wiaty znajdującej się na działce nr ewid [...] są niewłaściwe, skoro organ właściwy w sprawie przyjmowania zgłoszeń zamiaru budowy wypowiedział się w tej sprawie. ŚWINB stwierdził zatem, że stosunku do części wiaty położonej na działce nr ewid [...] nie było podstaw do wszczynania przez PINB postępowania administracyjnego.
Odnośnie natomiast części wiaty położonej na działce nr ewid [...] ŚWINB uznał, że skoro na działce tej istnieje już jedna wiata wybudowana legalnie na podstawie zgłoszenia z 2012 r. i jedna wiata objęta nakazem rozbiórki to na pewno nie może znaleźć zastosowania w tym przypadku art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b., czyli nie może na tej działce zastać wybudowana bez pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia jeszcze jedna wiata. ŚWINB zauważył, że brak jest jakiegokolwiek zgłoszenia zamiaru wykonania wiaty na działce nr ewid [...].
Wobec powyższego zasadnym było wszczęcie przez PINB postępowania w sprawie samowoli budowlanej w stosunku do części wiaty położonej na działce nr ewid [...]. Postanowienie PINB z 10 kwietnia 2024 r. wydane zostało w określonym stanie faktycznym i prawnym - istniała wybudowana samowolnie wiata, utworzona przez przerobienie istniejącego wcześniej obiektu, określonego przez PINB jako pergola.
ŚWINB wyjaśnił, że z uwagi na niesymetryczny dach dwuspadowy i bardzo mocno nachyloną niewielką połać pokrytą gontem, obiekt w aktualnym stanie faktycznym bez pokrycia płytami poliwęglanowymi połaci wschodniej rzeczywiście odpowiada pergoli, która jako obiekt małej architektury w miejscu niebędącym miejscem publicznym mogła być uznana za obiekt niewymagający pozwolenia na budowę i zgłoszenia. W stanie faktycznym istniejącym 10 kwietnia 2024 r. postanowienie PINB w stosunku do części wiaty leżącej na działce nr ewid [...] było zatem zasadne.
Niemniej, jak wskazał ŚWINB, w toku postępowania zażaleniowego wyszło na jaw, że pokrycie dachu z płyt poliwęglanowych zostało rozebrane, a obiekt ponownie pełni funkcję jedynie pergoli. Postępowanie PINB miało na celu legalizację samowolnie wybudowanej wiaty, zgodnie zaś z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. organ odwoławczy zobligowany jest uwzględnić wszelkie zmiany stanu faktycznego, jakie powstały po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ
I instancji, a przed wydaniem rozstrzygnięcia w II instancji.
Zdaniem ŚWINB, zmiana stanu faktycznego, która nastąpiła w toku postępowania zażaleniowego polegająca na przywróceniu obiektu do stanu sprzed wykonania wiaty powoduje, że nakaz wstrzymania robót budowlanych związanych z budową wiaty stał się bezprzedmiotowy. Nadto ŚWINB wyjaśnił, że pergola zaliczana jest do kategorii architektury ogrodowej służącej rozmieszczeniu zieleni i zagospodarowaniu przestrzeni rekreacyjnej - jest to lekka, ażurowa budowla ogrodowa, składająca się najczęściej z szeregu kolumn (podpór, słupków) i ułożonej na nich lekkiej, najczęściej drewnianej kratownicy lub układu belek podtrzymujących rośliny, najczęściej pnące. Zaklasyfikowanie obiektu jako "pergoli" wyklucza uznanie go "wiatę".
ŚWINB oceniło, że w aktualnym stanie faktycznym sporny obiekt to lekka, ażurowa budowla ogrodowa składająca się z szeregu kolumn opleciona pnącymi roślinami. Daszek z gontem ze względu na niewielką powierzchnię i duży kąt nachylenia stanowi jedynie swoisty dodatek.
Biorąc pod uwagę powyższe ŚWINB uchylił postanowienie PINB i umorzył postępowanie w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie M. L. zarzucił w szczególności, że ŚWINB pominął fakt zgłoszenia 16 maja 2023 r. uchybienia, jakiego dopuścił się PINB podczas prowadzenia postępowania, w którym całkowicie pominął istnienie obiektu drewnianego objętego postanowieniem z 10 kwietnia 2024 r. Podniósł, że istotą jego zgłoszenia był fakt, iż podczas kontroli przeprowadzonej 22 listopada 2022 r. obiekt drewniany pełnił funkcję budynku gospodarczego, posiadał dach, cztery pełne ściany i dwie pary drzwi (brak okien). Jego wygląd można obecnie zobaczyć na stronie www.4d kielce.eu (najlepiej wybrać rok 2016). Istnienie obiektu miało olbrzymi wpływ na określenie legalności pozostałych obiektów na działce nr [...] jak i jego samego - dlatego zostało celowo pominięte podczas kontroli PINB.
Skarżący zarzucił, że zgłoszenie dokonane przez inwestorów 17 stycznia 2024 r. było wadliwe, gdyż zgłoszenia należy dokonać przed rozpoczęciem robót, a w dniu zgłoszenia obiekt drewniany już istniał (wprawdzie uznany wówczas przez PINB za pergolę, co zdaniem skarżącego, również było i jest błędną kwalifikacją obiektu). Dodał, że nie było kontroli w roku 2023, a PINB dokonał wadliwej oceny obiektu wyłącznie na podstawie oświadczenia inwestora do protokołu z 6 czerwca 2023 r. oraz przedstawionych przez niego zdjęć - bez weryfikacji na obiekcie. Swoje stanowisko w tej sprawie PINB przedstawił w postanowieniu z 19 czerwca 2023 r., określając przedmiotowy obiekt jako obiekt małej architektury w postaci pergoli-śmietnika, ale nie budynku gospodarczego, co umożliwiło pominięcie tego obiektu w protokole z kontroli z 22 listopada 2022 r. (wówczas był to budynek gospodarczym, dokładnie drewutnia).
W odniesieniu do stwierdzenia przez ŚWINB, że sporny budynek stanowi pergolę skarżący podniósł, iż mocno nachylona niewielka połać dachu pokryta gontem ma wymiary 5,11 m x 1,25 m co daje powierzchnię 6,3 m2; układ belek zastępujący lekką kratownicę wykonany jest z belek o przekroju 6 x 11 cm, podczas gdy domy pod tym samym adresem co obiekt mają krokwie więźby dachowej o przekroju 6 x 19 cm, choć muszą przenieść obciążenie śniegiem z 3 strefy, obciążenie wiatrem ze strefy I oraz ciężaru własnego pokrycia dachowego i łat dachowych; wskaźnik wytrzymałości belek obiektu jest tylko 3 razy mniejszy od wskaźnika domowych krokwi; kolumny tej lekkiej pergoli mają przekrój 11,5 x 11,5 cm, podczas gdy pergola w ogródku ma zarówno słupki jak i belki kratownicy o przekroju 4 x 4 cm, istnieje od ok. 10 lat, nigdy nie była wzmacniana i przetrwała bez uszczerbku burzę, uznaną na naszym terenie za największą w ostatnich kilkudziesięciu latach i przede wszystkim wypełnia określenie "lekkiej" i jest opleciona przez krzak róży.
Skarżący podniósł nadto, że ŚWINB nie poruszył wątpliwości, jakie miał, a których wyjaśnienie polecił PINB pismem z 31 maja 2024 r. tj. ustalenie, czy obiekt objęty decyzją z 10 kwietnia 2024 r. jest całkowicie odrębny konstrukcyjnie od wiaty objętej postanowieniem z 10 kwietnia 2024 r. Wskazał, że chodzi o ustalenie, czy obiekt objęty posiada samodzielną konstrukcję i po ewentualnej rozbiórce wiaty mógłby samodzielnie istnieć, czy też stanowi część wiaty.
Skarżący nadmienił, że PINB zweryfikował powyższe wątpliwości, co opisał w protokole z 27 czerwca 2024 r., że obiekt służący utrzymaniu porządku przymocowany jest do słupów wiaty (skrajnych od strony północnej). Wyjaśnił, że wyższa część obiektu posiada 7 słupów i 6 wiązarów dachowych. Wszystkie 7 słupów stoi na podłożu do którego zostały zamocowane mechanicznie. Dwa słupki zostały wykonane z desek i stanowią podparcie prowizorycznej przegrody i nie przenoszą obciążeń. Cała konstrukcja niższej części obiektu jest zawieszona na słupach wyższej części obiektu. Jest to jeden obiekt składający się z części wyższej i niższej. Część niższa na całości posiada dach o pow. ok. 2,65 m2, co sumarycznie dla całego obiektu daje powierzchnię dachu ok. 9,0 m2. Dodał, że podczas kontroli nie zweryfikowano, iż pnące rośliny są przeciągnięte z sąsiedniej nieruchomości.
W ocenie skarżącego, zarówno organy obu instancji błędnie określiły rodzaj spornego obiektu, jak również błędnie dokonały jego podziału na dwa obiekty (co było możliwe na "pierwszy rzut oka", jednak w trakcie prowadzenia postępowania takie wątpliwości co do kwestii, czy faktycznie mamy do czynienia z dwoma obiektami - pojawiły się i zostały całkowicie pominięte w późniejszym etapie postępowania).
Mając powyższe na uwadze, skarżący uznał, że zaskarżone postanowienie z 2 sierpnia 2024 r., jak i związana z nim decyzja z 2 sierpnia 2024 r. są wadliwe i wniósł o ich uchylenia.
W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Jednocześnie, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Jej przedmiotem była wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienie odwoławczego organu nadzoru budowlanego, którym uchylono w całości postanowienie organu I instancji i umorzono postępowanie tego organu w przedmiocie wstrzymania inwestorom A. D. i J. J. - D. robót budowlanych polegających na budowie wiaty drewnianej zlokalizowanej częściowo na działce nr ewid. [...] i częściowo na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w K.. Przyczyną umorzenia postępowania było stwierdzenie bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania z powodu zmiany stanu faktycznego, która nastąpiła w toku postępowania zażaleniowego polegająca na przywróceniu obiektu do stanu sprzed wykonania wiaty. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, w toku postępowania zażaleniowego wyszło na jaw, że pokrycie dachu z płyt poliwęglanowych zostało rozebrane, a obiekt ponownie pełni funkcję jedynie pergoli. ŚWINB stwierdził, że w przedmiotowej sprawie w aktualnym stanie faktycznym sporny obiekt to lekka, ażurowa budowla ogrodowa składająca się z szeregu kolumn opleciona pnącymi roślinami. Daszek z gontem ze względu na niewielką powierzchnię i duży kąt nachylenia stanowi jedynie swoisty dodatek.
Wynika z powyższego, że organ drugiej instancji dokonał własnej prawno-budowlanej kwalifikacji przedmiotowego obiektu na podstawie zmienionego stanu faktycznego ujawnionego w postępowaniu zażaleniowym. Nie może być wątpliwości, że kwalifikacja prawno-budowlana obiektu jest kwestią kluczową, a wręcz podstawową dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Na skutek działań samych inwestorów ale - jak twierdzą - także wpływu sił przyrody doszło do istotnych zmian konstrukcyjnych w ramach spornego obiektu. Odnośnie tej części wiaty, która położona jest na działce nr [...] pokrycie dachu z płyt poliwęglanowych zostało rozebrane i zdaniem ŚWINB obiekt ponownie pełni funkcję jedynie pergoli.
Ponowna kwalifikacja prawno-budowlana obiektu przez organ odwoławczy w oparciu o własne nowe ustalenia faktyczne w kwestiach zasadniczych dla wyniku sprawy, w ocenie Sądu, nastąpiła z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Pozbawiono bowiem strony tego postępowania, w tym skarżącego, prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, istota wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności sprowadza się do spoczywającego na organie odwoławczym obowiązku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Celem postępowania odwoławczego nie jest więc sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji. Istota dwuinstancyjności nie polega bowiem tylko na wydaniu dwóch decyzji w sprawie przez organy obu instancji, ale na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej, czyli na przeprowadzeniu dwóch postępowań, w których stronie umożliwiono udział. Chodzi bowiem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. wyroki NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1147/10, Lex nr 1083547, z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11, Lex nr 1145626; z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10, Lex nr 1081834; z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt II FSK 1852/09, Lex nr 1081276).
PINB nie miał możliwości dokonania własnej oceny prawnomaterialnej w świetle przepisów prawa budowlanego w zmienionych okolicznościach faktycznych tej sprawy. Nawet w przypadku, gdy ocena organu pierwszej instancji będzie zbieżna z tą dokonaną przez ŚWINB, to nie może takie przypuszczenie zwolnić organów z przestrzegania zasady dwuinstancyjności postępowania. Trzeba przy tym zauważyć, że inwestorzy w ramach robót rozbiórkowych pokrycia dachu wiaty w tej części, która znajduje się na działce nr [...], pozostawili daszek z gontem, który ze względu na niewielką powierzchnię i duży kąt nachylenia organ drugiej instancji zakwalifikował jako jedynie swoisty dodatek. Nie sposób stwierdzić, czy PINB podobnie oceniłby te okoliczności faktyczne.
Podsumowując, organ odwoławczy – zważywszy na treść art. 15 k.p.a. – powinien był uchylić postanowienie organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy doszło do istotnej zmiany stanu faktycznego w sprawie i sformułować wytyczne dla PINB adekwatne do tego zmienionego stanu. Umorzenie postępowania administracyjnego było nieprawidłowe, zważywszy także na dodatkowe okoliczności, o których mowa poniżej.
Otóż nie można tracić w niniejszej sprawie z pola widzenia, że przed PINB toczyły się odrębne postępowania administracyjne dotyczące po pierwsze - obiektu o który chodzi w tej sprawie, czyli wiaty drewnianej zlokalizowanej częściowo na działce nr ewid. [...] i częściowo na działce nr ewid. [...] przy ulicy [...] w K., po drugie - obiektu małej architektury połączonego z wiatą, znajdującego się na ww. działce nr ewid. [...], służącego do utrzymania porządku.
Przesądzające znaczenie dla prawno-budowlanej kwalifikacji tego drugiego obiektu (i wynika stąd, że w efekcie też dla rozdzielania tych postępowań) miały jego przeznaczenie i wielkość. Za nieistotną natomiast uznano jego konstrukcję i sposób jego wzniesienia. W konsekwencji doszło w sprawie do zakwalifikowania obiektu, który według niezweryfikowanych przez organy twierdzeń M. L. i według samych inwestorów (pismo z 29 lutego 2024 r. k. I - 2 akt administracyjnych załączonych do sprawy tut. Sądu sygn. II SA/Ke 568/24) - stanowi techniczną i konstrukcyjną całość i został w całości wzniesiony w ramach jednego zamierzenia budowlanego i w jednym czasie – jako dwóch odrębnych obiektów budowlanych. Te cechy mogą natomiast przesądzać o kwalifikacji przedmiotowego obiektu jako jednego obiektu łącznie z niewielkim obiektem służącym do utrzymywania porządku i segregacji śmieci położonym na działce nr ewid. [...]. W szczególności istotne jest, czy konstrukcyjne powiązanie obu wspomnianych obiektów (lub części jednego obiektu) powoduje, że północna część objęta postępowaniem zakończonym decyzją Inspektor Nadzoru Budowlanego z 2 sierpnia 2024 r. znak: [...] nie może samodzielnie funkcjonować bez pozostałej części wykorzystywanej obecnie jako pergola. Takie powiązanie natomiast może wskazywać na to, że jest to jeden obiekt budowlany.
Wskazanych okoliczności jednak organy obu instancji nie wyjaśniły, choć mogą ona mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem jedną z cech obiektu budowlanego pozwalającą na jego kwalifikację jako obiektu małej architektury jest jego wielkość, to ustalenie, czy przedmiotem sprawy powinien być obiekt o wymiarach 2,28 m x 1,16 m i wysokości od 2,03 m do 2,5 m, czy też obiekt o łącznych wymiarach 4,10 m x 6,27 m i wysokości od ok. 2,03 m do 3,28 m może mieć znaczenie dla prawidłowej kwalifikacji tego obiektu. To natomiast, czy jest to obiekt małej architektury, czy też inny rodzaj obiektu budowlanego ma znaczenie dla oceny, czy istotnie jego budowa nie wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę, ani też zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego. Trzeba dodać, że sama funkcja danego obiektu nie może przesądzać o jego kwalifikacji jako obiektu małej architektury, skoro konieczną cechą takiego obiektu w myśl art. 2 pkt 4 Prawa budowlanego jest też to, aby był to obiekt "niewielki". Ponadto funkcje, które pełni obiekt małej architektury (w sprawie sygn. akt II SA/Ke 568/24), tj. utrzymanie porządku, mogą też pełnić inne rodzaje obiektów budowlanych niż tylko obiekty małej architektury.
W konsekwencji nie można podzielić poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że jeden obiekt budowlany, przez to tylko, że pełni różne funkcje, może być traktowany jako kilka różnych obiektów budowlanych.
Organ odwoławczy, jak wynika z uzasadnienia decyzji z 2 sierpnia 2024 r. znak: [...], dostrzegł, że obiekt ten rzeczywiście przykręcony jest do słupów obecnie istniejącej pergoli, ale uznał, że obowiązujące przepisy nie oznaczają zakazu uznania za obiekt małej architektury obiektu, który wykorzystuje dla swojego oparcia elementy sąsiadującego obiektu małej architektury, ale spełnia wyłącznie swoje funkcje śmietnika i utrzymania porządku, podczas, gdy pergola o lekko ażurowej konstrukcji, do której jest on zamocowany, spełnia swoją odrębną rolę rekreacyjną.
Taka kwalifikacja nie znajduje oparcia w ustaleniach poczynionych przez organy nadzoru budowlanego. Brak wyjaśnienia przez organy obu instancji, czy przedmiotem postępowania jest cały obiekt budowlany znajdujący się na działkach nr [...] i [...] położonych w K. przy ulicy [...], czy też tylko ta jego część, która wcześniej pełniła funkcję wiaty a obecnie pergoli i objęcie zaskarżonym rozstrzygnięciem tylko tej części, świadczy o naruszeniu przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zresztą takie wątpliwości powziął również ŚWINB, co wynika z pisma skierowanego do organu I instancji z 31 maja 2024 r. (k. II-7 akt adm.). Poczynione ustalenia kontrolne w dniu 27 czerwca 2024 r. (protokół kontroli z załącznikami z 27.06.2024 r. – akta adm. I inst.) nie stały się jednak przyczyną uchylenia wydanych przez PINB aktów w obu sprawach.
Dlatego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji obarczone analogicznymi naruszeniami prawa (pkt I wyroku).
Rozstrzygając sprawę ponownie, organ I instancji ustali w pierwszym rzędzie, czy północna część obiektu budowlanego znajdującego się na działce nr [...] jest częścią obiektu położonego również na sąsiedniej działce nr [...] objętego niniejszym postępowaniem, czy też stanowi samodzielny obiekt budowlany. W tym celu wyjaśni, czy obie te części były objęte jednym zamierzeniem budowlanym, czy są ze sobą połączone konstrukcyjnie w sposób, który uniemożliwia istnienie północnej części bez części południowej, a także, czy są lub były wcześniej funkcjonalnie ze sobą powiązane. W razie uznania, że obie części tego obiektu objęte dwoma odrębnym postępowaniami administracyjnymi są jednak jednym obiektem budowlanym, organ obejmie ten obiekt jednym postępowaniem, dokona jego kwalifikacji do odpowiedniej kategorii obiektów budowlanych i w zależności od tej kwalifikacji oceni, czy prowadzenie wobec niego postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego w ramach ich kompetencji określonych w art. 84 i nast. Prawa budowlanego, rzeczywiście jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Organ pierwszej instancji dokona ponownej kwalifikacji obiektu w świetle przepisów prawa budowlanego z uwzględnieniem zmian w pokryciu dachu wiaty i pozostawieniem na części obiektu skośnego daszka. Ponadto organ uwzględni to, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 18 grudnia 2024 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Ke [...], decyzja ŚWINB w K. z 2 sierpnia 2024 r., znak: [...] i utrzymana nim w mocy decyzja PINB dla Miasta K. dotycząca obiektu budowlanego zakwalifikowanego jako obiekt małej architektury służący do utrzymania porządku, znajdującego się na działce nr [...] położonej w K. przy ulicy [...], zostały uchylone, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt II wyroku). Na koszty te złożył się wpis od skargi (100 zł) i opłata kancelaryjna (91 zł).