II SA/Ke 565/06

II SA/Ke 565/06 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2007-07-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Jacek Kuza /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art.156 par. 1 pkt. 1,2,3,4,5,6 i 7, art.160 par. 2 art. 75 par. 1, art.77 par. 1, art. 157 par. 1 , art. 127 par. 3 art. 24 par. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Jacek Kuza (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lipca 2007 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza na rzecz E. M. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] odmawiającej przyznania na wniosek E.M., R. K., M. M., M. S., G. S., M. K., M. B., W. D., W. O., K. K., Z. L., M. J., Z. Ś., R. S., B. Ś., E. T. i S. Ś., odszkodowania za szkodę poniesioną na skutek wydania decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z [...] zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w K. przy ulicy R., co do której SKO decyzją z dnia [...]. stwierdziło, że wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
W uzasadnieniu swej decyzji organ II instancji ustalił co następuje:
Prawomocną decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z dnia [...]., zatwierdzony został podział nieruchomości położonej w K. przy ulicy R. o pow. 43.236 m² przedstawiony na planie nieruchomości przyjętym do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu 5 kwietnia 1960 r. W wyniku tego podziału z nieruchomości o pow. 43.236 m² powstało 46 działek. Jednocześnie w decyzji tej stwierdzono, że przy przeniesieniu na osoby trzecie prawa własności lub użytkowania którejkolwiek z wydzielonych działek, właściciel nieruchomości, zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach( Dz. U. Nr 31/58 poz. 138 ze zm.) przekaże na rzecz Skarbu Państwa działki wydzielone pod ulice, oznaczone numerami: 3a, 4, 10, 16, 21, 26, 42 i 44 o łącznej pow. 14.115 m²; w decyzji tej podano także, że działka nr 43 nie jest działką budowlaną do czasu podjęcia decyzji przez PMRN w K. co do przeznaczenia tego terenu.
Ostateczną decyzją z dnia [...]. SKO po rozpatrzeniu wniosku E.M. stwierdziło nieważność decyzji PMRN w K. z dnia [...] w części dotyczącej powstałych w wyniku podziału działek nr: 3a, 4, 10, 16, 21, 26, 42 i 44, a w części dotyczącej działek nr: 1,2,3,5,6,7,8,9,11,12,13,14,15,17,18,19,20,22,23,24,25,27,28,29,30,31,32,33,34,35,36,37,38,39,40,41 i 43 Kolegium, z uwagi na nieodwracalne skutki prawne uznało, że badana decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa.
We wniosku z dnia 9 maja 2005 r. E.M., R. K., M. M., M. S., G. S., M. K., M. B., W. D., W. O., K. K., Z. L., M. J., Z. Ś., R. S., B. Ś., E. T. i S. Ś. wystąpili do SKO o przyznanie odszkodowania za:
1. wyrządzoną szkodę z winy urzędu czynem niedozwolonym czym naruszono przepis art. 417 kc, przez pozbawienie współwłaścicieli prawa własności, do nieruchomości stanowiącej spadek o powierzchni 14.115 m², położonej w K. przy ulicy R., w wyniku błędnej decyzji o podziale, wydanej bez podstawy prawnej przez PMRN w K. dnia [...], zapisaną na planie podziału nr 21/60,
2. błędy planistyczne i wymuszone trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, spowodowane decyzją z [...] r., które wypaczyły sens dokonanego podziału wg planu 21/60, pozbawiając właścicieli w ten sposób terenów budowlanych,
3. pozbawienie właścicieli uprawnienia do zniesienia współwłasności 18,4 % gruntu objętego podziałem poprzez wydzielenie działki nr 43 bez jej podziału na działki budowlane oraz wyłączenie tego gruntu spod budownictwa na okres 12 lat,
4. niezgodne z prawem zachowanie właściwego organu, polegające na zaniechaniu regulacji prawnych w zakresie trwającego od 1977 r. postępowania w trybie przepisów art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz kpa, co spowodowało poniesienie przez wnioskodawców wydatków w postaci kosztów porad prawnych i opinii do prowadzonego postępowania o zwrot własności gruntów zbędnych na cel wywłaszczenia.
SKO po stwierdzeniu, że wniosek odszkodowawczy stron zawiera jedynie ich własne szacunki odnośnie wielkości szkody, wezwało E.M. reprezentującego wszystkich wnioskodawców, do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie wysokości żądanego odszkodowania popartego odpowiednimi dowodami. W odpowiedzi na to wezwanie E.M. wskazał w 7 punktach kwoty jakich domaga się tytułem odszkodowania podając uzasadnienie do każdej z nich. Łączne straty wnioskodawców wyliczył na 8.060.000 zł. na podstawie, jak sam stwierdził, własnych realnych szacunków.
SKO w K. decyzją z dnia [...] odmówiło przyznania odszkodowania podnosząc, że nie ma związku przyczynowego pomiędzy wskazaną przez wnioskodawców szkodą spowodowaną wywłaszczeniem części gruntu w działkach budowlanych pod potrzeby budowy ulicy Ł., czy też wydzieleniem działki nr 43 bez jej podziału na działki budowlane, a decyzją wydaną z naruszeniem art. 156 § 1 kpa. SKO zauważyło, że:
1. ponieważ stwierdzono, iż decyzja PMRN w K. z dnia [...] wydana została bez podstawy prawnej gdyż nieruchomość przy ulicy R., której podziału dokonano tą decyzją, nie leżała na terenie budownictwa jednorodzinnego wyznaczonego w trybie określonym art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach i przez to nie mógł nastąpić jej podział na podstawie przepisów tej ustawy, a więc i nie mogły zostać z niej wydzielone jakiekolwiek działki budowlane – to nieuzasadnione jest twierdzenie stron, iż poniosły szkodę z powodu nie podzielenia działki nr 43 na działki budowlane. Działka ta o pow. 7.963 m², stanowiąca współwłasność S. S., J. L., R. S. i A. M., aktem notarialnym z dnia [...]. została sprzedana na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę centralnej ciepłowni w K., w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości,
2. w sprawie zwrotu udziału wynoszącego ¾ części w tej nieruchomości, a także w sprawie zwrotu na rzecz spadkobierców J. S. nieruchomości położonej przy ul. Ł. oznaczonej jako działka nr 42 o pow. 1,1209 ha, toczą się odrębne postępowania administracyjne, które nie mają związku z decyzją PMRN w K. z dnia [...]. Przez to również żądanie odszkodowania za przewlekłe prowadzenie tamtych postępowań nie ma w niniejszej sprawie żadnego uzasadnienia,
3. nie może się odnieść do żądania odszkodowania ponieważ strony nie dowiodły wysokości poniesionej szkody. Takim dowodem nie mogą bowiem być własne wyliczenia stron oparte na dokonanych przez nie symulacjach, a tylko operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, na co organ zwrócił uwagę stronie w wezwaniu do uzupełnienia wniosku o odszkodowanie. Ponadto strony w piśmie z dnia 25 czerwca 2005 r. odmówiły poniesienia kosztów ustalenia odszkodowania,
E.M., mimo stosownego pouczenia zawartego w uzasadnieniu decyzji o odmowie przyznania odszkodowania, nie skorzystał z jedynej drogi dalszego dochodzenia odszkodowania, tj. z prawa złożenia pozwu do sądu powszechnego, o czym stanowi art. 160 § 5 kpa. Zamiast tego w piśmie z dnia 20 marca 2006 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]. Odmawiając stwierdzenia nieważności w I instancji SKO dokonało analizy przepisów dotyczących przyznania odszkodowania na podstawie art. 160 kpa i przepisów regulujących instytucję stwierdzenia nieważności oraz wyjaśniło, że na podstawie art. 160 § 2 kpa w związku z art. 6 kc, stronę dochodzącą odszkodowania obciążą ciężar udowodnienia wszystkich przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej. Ponieważ strony nie wykazały wszystkich przesłanek warunkujących tę odpowiedzialność, nie było podstaw do przyznania odszkodowania. Ponieważ decyzja odmawiająca przyznania odszkodowania nie jest dotknięta żadną wadą określoną w art. 156 § 1 kpa, nie było również podstaw do stwierdzenia jej nieważności.
W tak ustalonym stanie faktycznym SKO rozpatrując sprawę ponownie stwierdziło, że zarzucana przez strony nieważność decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania mogła by być stwierdzona w razie wykazania istnienia w niej jednej z enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa wad. Analizując sprawę pod tym kątem Kolegium stwierdziło, że decyzji tej nie można zarzucić naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 kpa dotyczącego właściwości, ponieważ zgodnie z art. 160 § 4 kpa o odszkodowaniu z tytułu wydania nieważnej decyzji orzeka ten organ administracji, który stwierdził tę nieważność, albo stwierdził w myśl art. 158 § 2 kpa wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Skoro zatem to SKO stwierdziło nieważność decyzji PMRN w K. z dnia [...] oraz uznało iż w części zapadła ona z naruszeniem prawa, to także Kolegium było właściwe do orzekania o odszkodowaniu.
Decyzji SKO z dnia [...]. nie można również, zdaniem organu, zarzucić naruszenia art. 156 § 1 pkt 3,4,5,6 i 7 kpa, ponieważ decyzja ta była pierwszą decyzją wydaną w sprawie przyznania odszkodowania, została skierowana do właściwych osób będących stronami w sprawie, nadaje się do wykonania, jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.
Obszerniejszej analizy decyzji o odmowie przyznania odszkodowania organ dokonał z punktu widzenia istnienia w niej wady o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. czy nie została ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie SKO stwierdziło, że podstawą prawną procedowania Kolegium był przepis art. 160 kpa, który stanowił, że stronie która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie oraz, że do odszkodowania stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem art. 418 tego kodeksu. Choć przepis ten już nie obowiązuje, gdyż został skreślony ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162/04 poz. 1692), to z mocy przepisu przejściowego – art. 5 tej ustawy, ma on zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z przywołanym przepisem przejściowym, do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., tj. przed dniem 1 września 2004 r., stosuje się przepis art. 160 kpa. Przez "zdarzenia i stany prawne" należy natomiast rozumieć nabycie cechy ostateczności przez decyzję wydaną z naruszeniem art. 156 § 1 kpa oraz – w przypadku wystąpienia szkód w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji – nabycie cechy ostateczności przez decyzję stwierdzającą nieważność decyzji dotychczasowej. Decyzja PMRN w K. z której nieważności strony wywodziły swoje roszczenie odszkodowawcze, stała się ostateczna przed dniem 1 września 2004 r. Dlatego podstawą rozpatrywania zgłoszonego w sprawie roszczenia odszkodowawczego był przepis art. 160 kpa.
Analizując kwestię czy przy rozpatrywaniu roszczenia odszkodowawczego organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, Kolegium zwróciło uwagę, że z mocy art. 160 § 2 kpa odsyłającego przy rozpatrywaniu roszczenia odszkodowawczego do kodeksu cywilnego, miał w sprawie zastosowanie również art. 6 kc stanowiący, że ciężar udowodnienia faktu obciąża stronę, która z faktu tego wywodzi skutki prawne. Skoro zatem E.M. z faktu wydania przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. decyzji podziałowej z naruszeniem art. 156 § 1 kpa wywodzi szkodę, to winien on udowodnić jej wysokość oraz związek przyczynowy pomiędzy szkodą, a wydaniem decyzji. Tymczasem E.M. występując o odszkodowanie nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości wysokości poniesionej szkody, gdyż podał ostatecznie jej orientacyjną wysokość w kwocie 8.060.000 zł, opartą na własnych wyliczeniach, a nie na dowodach. Organ wyraził pogląd, że nie może on zastępować strony dochodzącej odszkodowania w jej obowiązkach wynikających z art. 160 § 2 kpa w zw. z art. 6 kc. W konkluzji organ stwierdził, że nie było w sprawie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...]. odmawiającej przyznania odszkodowania.
W skardze z dnia 19 września 2006 r. E.M. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia [...] a także poprzedzającej ją decyzji tego samego organu z dnia [...] Równocześnie wniósł też o uchylenie obu tych decyzji a także decyzji SKO z dnia [...] odmawiającej przyznania odszkodowania i przekazanie sprawy o przyznanie tego odszkodowania do ponownego rozpoznania przez SKO .
Skarżący przedstawił w skardze szereg zarzutów dotyczących zarówno decyzji PMRN w K. z dnia [...] jak i decyzji SKO z dnia [...]. odmawiającej przyznania odszkodowania z tytułu stwierdzenia nieważności decyzji PMRN w K. oraz z tytuły wydania jej z naruszeniem prawa. Odnośnie natomiast zaskarżonej decyzji zarzucił, że:
1. obowiązek ustalenia skutków prawnych stwierdzenia nieważności decyzji PMRN w K. spoczywa na organie administracji publicznej. Obowiązku tego organ nie może przerzucać na stronę. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, to organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić. Tymczasem SKO "kierowało do stron postępowania odszkodowawczego wymogi postępowania przyjęte w prawie cywilnym stanowiące o odszkodowaniu", sprzeniewierzając się w ten sposób zasadom postępowania administracyjnego określonym w art. 6 kpa,
2. organ administracji wadliwie nie dostrzegł związku przyczynowego pomiędzy wydaniem nieważnej decyzji PMRN w K. z dnia [...] a szkodą poniesioną przez strony, gdyż związek ten jest oczywisty, skoro w wyniku tej decyzji rodziny stron utraciły w sumie 51 % terenu objętego podziałem o pow. 22.078 m²,
3. SKO wadliwie wyłączyło z postępowania odszkodowawczego Prezydenta Miasta K. pełniącego zlecone obowiązki starosty, choć jako podmiot odpowiedzialny za wypłacenie odszkodowania za wywłaszczone mienie miał on przymiot strony z art. 28 kpa,
4. nie uznanie przez Kolegium dokonanej przez strony wyceny poniesionych szkód powinno zostać potwierdzone stosownym postanowieniem wydanym na podstawie art. 123 lub 64 kpa,
5. SKO ani w decyzji z dnia [...] ani też w decyzji z dnia [...] nie wskazało decyzji PMRN w K. z 1960 r. jako podstawy prawnej przystąpienia Skarbu Państwa do spadku po J. S. (poprzedniku prawnym stron) w postępowaniu spadkowym w sprawie 1364/60 Sądu Powiatowego w K., a postanowienie to wykorzystywane jest w złej wierze nie tylko przez Prezydenta Miasta K.,
6. uzasadnienie decyzji Kolegium nie zawiera należnego odniesienia do zmian stanu prawnego przedmiotowych działek wywłaszczonych na potrzeby celu publicznego, nie zawiera szerokiego wyjaśnienia podstawy prawnej. Dokonana przez organ interpretacja art. 160 kpa i 361 kc pozbawiona jest wykładni systemowej oraz jest sprzeczna z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego.
W dniu 21 maja 2007 r. E.M. złożył pismo, w którym zarzucił dodatkowo, że:
1. E.M. nie został dopuszczony do czynnego udziału w postępowaniu pomiędzy zakończeniem postępowania wyjaśniającego, a wydaniem decyzji, kiedy to organ prowadził własne ustalenia z Urzędem Miasta, o których wyniku nie powiadomił stron. Strony nie zostały również prawidłowo zawiadomione o zakończeniu postępowania, czym organ naruszył obowiązek o jakim mowa w art. 10 kpa,
2. o istnieniu związku przyczynowego pomiędzy wydaniem nieważnej decyzji PMRN w K. z dnia [...] a szkodą poniesioną przez strony świadczy to, że decyzja ta została przedłożona Sądowi Powiatowemu w K. w sprawie o dział spadku po J. S., w wyniku czego Skarb Państwa wszedł w posiadanie 8 działek o pow. 14.115 m². Postanowienie tego Sądu wydane w sprawie 1364/60 nie zostało unieważnione, mimo unieważnienia decyzji PMRN w K. z dnia [...]
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, częściowo z przyczyn w niej wskazanych .
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że
w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.).
Na wstępie, w związku z częścią zarzutów skargi dotyczących wadliwości decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w K. przy ulicy R. jak i decyzji SKO z dnia [...] odmawiającej przyznania odszkodowania z tytułu stwierdzenia nieważności decyzji PMRN w K. oraz z tytułu wydania jej z naruszeniem prawa – należy stwierdzić, że przedmiotem postępowania administracyjnego, w wyniku którego została wydana zaskarżona decyzja, była ocena, czy przy wydawaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] odmawiającej przyznania odszkodowania, doszło do rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 kpa. Nie była natomiast przedmiotem postępowania bezpośrednia ocena legalności tamtych decyzji. Takie określenie zakresu rozpoznania sprawy powodowało, że organ miał obowiązek sprawdzić, czy przy wydawaniu decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania nie doszło do spełnienia którejkolwiek z przesłanek nieważności decyzji administracyjnej wymienionej w punktach 1 – 7 art. 156 § 1 kpa i w razie jej stwierdzenia miał obowiązek stwierdzić nieważność decyzji z dnia [...], co powodowało by jedynie konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku stron o przyznanie odszkodowania. Organ nie mógł więc w kontrolowanym postępowaniu zajmować się kwestią wysokości ewentualnie należnego odszkodowania, ani tym bardziej go przyznawać.
Dokonując wskazanej kontroli własnej decyzji, SKO niewadliwie uznało, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 1,3,4,5,6 i 7 kpa, ani też wadą o jakiej mowa w pierwszej części punktu 2 tego przepisu.
W tym zakresie Sąd w całości podziela wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Istotne wątpliwości natomiast dotyczą oceny przez SKO co do nieistnienia w decyzji z dnia [...] wady o jakiej mowa w drugiej części art. 156 § 1 pkt 2 kpa., tj. tego, czy decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
O rażącym naruszeniu prawa przy wydaniu decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania za szkodę poniesioną na skutek wydania decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w K. przy ulicy R., co do której stwierdzono, że wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa - można by mówić wtedy, gdyby organ administracji odmówił przyznania tego odszkodowania, choć w sposób oczywisty się ono należało, choćby z tytułu jednej ze wskazywanych przez stronę szkód. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
Jedną z przyczyn odmowy przyznania przedmiotowego odszkodowania było stwierdzenie przez organ administracji, że pomiędzy wskazaną przez wnioskodawców szkodą, a decyzją wydaną z naruszeniem art. 156 § 1 kpa brak jest związku przyczynowego. Analizując przy ponownym rozpoznaniu sprawy własną decyzję z dnia [...] pod kątem ewentualnego rażącego naruszenia prawa przy jej wydaniu, SKO nie zajęło się w ogóle tą kwestią, relacjonując jedynie rozważania na ten temat zawarte we wcześniejszych decyzjach.
Nie dostrzegając istnienia związku przyczynowego pomiędzy decyzją PMRN w K. z dnia [...] a co najmniej jedną ze szkód wskazanych przez stronę (o czym będzie mowa niżej), SKO dopuściło się rażącego naruszenia prawa, tj. art. 160 § 1 kpa. Organ administracji nie zauważył mianowicie związku przyczynowego pomiędzy decyzją PMRN w K. z dnia [...] a szkodą polegającą na utracie korzyści z tytułu użytkowania nieruchomości zajętych pod drogi, za okres od dnia wejścia w życie Konstytucji RP, tj. od dnia 17 października 1997 r. Ocenę istnienia takiego związku przyczynowego SKO w swych analizach w ogóle pominęło. Tymczasem związek przyczynowy pomiędzy wydaniem nieważnej decyzji z dnia [...] a tak określoną szkodą jest oczywisty. Jeśliby bowiem nie doszło do wydania tej decyzji, to spadkobiercy J. S. nie utracili by własności działek przeznaczonych w tej decyzji pod ulice (co nastąpiło z mocy art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach Dz. U. Nr 31/58 poz. 138 z chwilą uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału) i w konsekwencji nie byliby pozbawieni możliwości czerpania korzyści wynikłych z tytułu władania gruntem, którego tą decyzją ich pozbawiono. Oceniając zakres tej szkody należy pamiętać, że zgodnie z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r. (sygn. akt K 20/02), odpowiedzialność odszkodowawcza z art. 160 kpa obejmuje pełną szkodę (damnum emergens i lucrum cessans czyli szkodę rzeczywistą i zysk utracony). Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił jednak również, że w odniesieniu do stanów z przeszłości, skutki jego orzeczenia aktualne są dopiero od dnia wejścia w życie nowej Konstytucji, tj. od dnia 17 października 1997 r. Od tej też daty spadkobiercy J.S. mogą domagać się odszkodowania obejmującego utracone zyski z tytułu niemożności korzystania z nieruchomości utraconych przez nich w wyniku decyzji z dnia [...]
Jako zasadniczy powód odmowy przyznania odszkodowania SKO wskazało nie wykazanie przez strony domagające się tego odszkodowania, wysokości poniesionej szkody. Zdaniem organu obowiązek taki wynikał z treści art. 6 kc, do którego przy rozpatrywaniu odszkodowania za szkodę poniesioną na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 kpa albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, odsyła art. 160 § 2 kpa.
Wskazany pogląd organu rażąco narusza prawo, tj. art. 160 § 2 kpa.
Zgodnie z tym powołanym przez organ przepisem (który istotnie, obok pozostałych paragrafów tego artykułu ma zastosowanie w sprawie z mocy przepisu przejściowego - art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 162/04 poz. 1692), do odszkodowania, o jakim mowa w art. 160 § 1 kpa, stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, z wyłączeniem art. 418 tego kodeksu. Z przepisu tego nie można jednak wywodzić, że wyłącza on stosowanie przy dochodzeniu takich odszkodowań przepisów postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza ogólnych zasad tego postępowania wyrażonych w art. 6 do 14 kpa. Przepis ten należy bowiem odczytywać jako dotyczący stosowania tych materialnych przepisów kodeksu cywilnego, które wpływają na ustalenie rozmiaru odszkodowania (tj. przepisów określających rodzaj szkody, związek przyczynowy czy ewentualne przyczynienie się poszkodowanego). O takiej intencji ustawodawcy świadczy użyte w tym przepisie sformułowanie "do odszkodowania stosuje się przepisy kc", a nie "do ustalenia odszkodowania", a także to, że odesłanie dotyczy kodeksu cywilnego, a nie kodeksu postępowania cywilnego regulującego zasady postępowania przed sądami powszechnymi. Poza tym nawet w postępowaniu przed sądem cywilnym norma wyrażona w art. 6 kc nie oznacza, że sąd rozpatrujący roszczenie odszkodowawcze sprecyzowane co do kwoty i rodzaju szkód, jest zwolniony z przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę dowodu z opinii biegłych na okoliczność rozmiaru poniesionych szkód i zamiast tego może domagać się przedstawienia takiego dowodu przez samą stronę. Taki dowód byłby najczęściej nieprzydatny w postępowaniu sądowym choćby z tego powodu, że miałby charakter tzw. prywatnej opinii sporządzonej na zlecenie samej strony, a przez to pozbawionej waloru obiektywności. Tym bardziej w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji publicznej, nie można przyjmować, że to sama strona ma obowiązek ściśle udowodnić wysokość poniesionej szkody, zwłaszcza, że zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 75 § 1 kpa nakazuje organowi dopuszczać jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Art. 77 § 1 kpa nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego nie może w żadnym razie polegać na obarczeniu tym obowiązkiem strony, skoro dowody ma zebrać organ. Jest to szczególnie istotne zwłaszcza w tak wielowątkowej, sięgającej daleko w przeszłość i trudnej pod względem prawnym sprawie jak niniejsza. To organ więc, a nie strona, ma obowiązek ustalić w trakcie postępowania wyjaśniającego rozmiar ewentualnego odszkodowania z uwzględnieniem przewidzianych w k.c. okoliczności wpływających na wysokość odszkodowania, takich jak związek przyczynowy, ewentualne przyczynienie się poszkodowanego itp. oraz rozważyć, czy strona nie ponosi winy za powstanie sytuacji określonej w hipotezie art. 160 § 1 k.p.a. (Komentarz do art. 160 kpa, A. Matan [w:], Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005). Przerzucając ten obowiązek na stronę organ rażąco naruszył prawo – tj. powołane przepisy art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 kpa przez to, że ich w sprawie nie zastosował, stosując zamiast nich wadliwie rozumiany art. 6 kc w zw. z art. 160 § 2 kpa.
Oceniając sposób postępowania SKO w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie zakończonej decyzją odmawiającą przyznania odszkodowania, należy zwrócić też uwagę na kolejne rażące naruszenie przepisów postępowania, którego nie dostrzegł organ wydając zaskarżoną decyzję.
Zgodnie z art. 262 § 1 kpa, stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony bądź zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Według natomiast art. 262 § 2 i 263 § 1 kpa w uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania, a do kosztów postępowania zalicza się m. in. koszty należności biegłych.
Z przytoczonych przepisów, a także z innych przepisów działu IX kpa wywieść należy, że koszty postępowania (wydatki) ponosi organ prowadzący postępowanie. Wynika to z obowiązków dowodowych organu (art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 kpa) oraz ze ściśle określonych przypadków, kiedy koszty postępowania obciążają stronę (art. 262 § 1 kpa) – por. wyrok NSA z 6 grudnia 2000 r., II SA/Gd 2016/98 - nie publ.
Kwestię kosztów postępowania, a w szczególności kosztów przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, SKO skwitowało w uzasadnieniu swej decyzji stwierdzeniem, że ponieważ wnioskodawcy wyrazili negatywne stanowisko co do poniesienia kosztów ustalenia kwoty odszkodowania (pismo z dnia 25.06.2005 r. str. 2), to Kolegium Odwoławcze orzekło na podstawie posiadanych akt" – k.187 akt administracyjnych odwrót. Jak z tego stwierdzenia , a także z akt przeprowadzonego postępowania wynika, organ administracji ani nie rozważył, czy istotnie zachodził w sprawie uzasadniony przypadek przemawiający za obciążeniem strony tymi kosztami postępowania, ani nawet nie zażądał od strony złożenia jakiejkolwiek zaliczki. W tej sytuacji organ nie mógł uzależnić przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego od wpłacenia przez stronę zaliczki, ale powinien ten dowód przeprowadzić z urzędu. To naruszenie przepisów postępowania uniemożliwiło stronie uzyskanie należnego jej odszkodowania. Świadczy to o rażącym charakterze tego naruszenia prawa.
Kontrolowana decyzja podlegała uchyleniu jeszcze z jednej przyczyny.
Zgodnie z art. 157 § 1 kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Zgodnie z powyższym przepisem Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnęło wniosek o stwierdzenie nieważności jego własnej decyzji z dnia [...] o odmowie przyznania odszkodowania.
Stosownie do treści art. 127 § 3 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Znowu w zgodzie z tym przepisem SKO rozpatrzyło wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej odmownie decyzją z dnia [...] W składzie Kolegium, które decyzją z dnia [...] rozstrzygnęło ten wniosek, znalazły się jednak dwie osoby, które zasiadały również w składzie tego Kolegium, który odmownie załatwił wniosek tej samej strony o przyznanie odszkodowania. Wśród tych dwóch członków SKO był również Przewodniczący obu składów – W. O.. W efekcie okazało się, że wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez skład SKO , rozstrzygnął odmownie ten sam w 2/3 skład tego kolegium.
Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wyłączenia pracowników organu administracji publicznej nie rozstrzygają wprost takiej sytuacji. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu m. in. w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Z kolei zgodnie z art. 24 § 3 kpa bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności nie wymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. W doktrynie zaprezentowano pogląd, że przesłanka wyłączenia pracownika organu administracji o jakiej mowa w art. 24 § 1 pkt 5 kpa, dotyczy również przypadku ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa (por. Andrzej Wróbel [w:], Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II, teza 9 do art. 24 kpa). Taka wykładnia znalazła również akceptację w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06). Pogląd, że przesłanka wyłączenia pracownika organu administracji o jakiej mowa w art. 24 § 1 pkt 5 kpa, dotyczy również przypadku ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ, o czym mowa w art. 127 § 3 kpa należy, zdaniem Sądu, tym bardziej odnieść do sytuacji rozpatrzenia przez ten sam organ wniosku o stwierdzenie nieważności wydanej przez niego decyzji, o czym mowa w art. 157 § 1 kpa. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której pracownik biorący udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brał udział w postępowaniu, którego celem jest ocena czy przy wydaniu takiej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa oraz będzie brał udział w wydaniu decyzji kończącej takie postępowanie. Zasada ta powinna dotyczyć postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji tym bardziej, że postępowanie to ma charakter nadzwyczajnej kontroli, w której uwzględnia się enumeratywnie wyliczone w art. 156 kpa, najcięższe naruszenia prawa, tj. takie które potencjalnie najbardziej mogą obciążyć pracowników wydających obarczone takimi wadami decyzje. Powinno to więc skłaniać organy administracji publicznej do zachowania najwyższych standardów bezstronności przy rozpatrywaniu spraw dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych.
W uzasadnieniu takiego poglądu składu orzekającego w niniejszej sprawie, należy również przytoczyć fragment motywów powołanej uchwały 7 sędziów NSA.
"Przepis art. 2 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza według tej zasady jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei sprawiedliwość wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. (...)Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle identyfikuje się przy jego ponownej ocenie. Omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny.(...) Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ trzeba bezwzględnie ocenić, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Dokonując tego należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie na podstawie stosunku pracy umocowanego od wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa. Przepisy o wyłączeniu pracownika mają więc również zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu. Te same przepisy o wyłączeniu pracownika i pracownika organu kolegialnego (art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 zdanie pierwsze kpa) mają zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego, który wcześniej brał udział w wydaniu pierwszoinstancyjnej decyzji"
Wszystkie przytoczone uwagi można, zdaniem sądu odnieść i do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy do rozstrzygnięcia takiej sprawy właściwe jest z mocy art. 157 § 1 kpa samorządowe kolegium odwoławcze, które wydało zaskarżoną decyzję.
Wskazane naruszenie przepisów prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 kpa, określającego przesłankę wznowienia postępowania tożsamą z naruszeniem prawa (por. J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 2000 r., III SA 4728/97, OSP 2000, z. 1, s. 51 i n.), spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji wydanej przez SKO w I instancji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 135 u.p.p.s.a.
Konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji wydanej przez SKO w dniu [...]. wynikła również z naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (statuującego instytucję procesową stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej i będącego przez to przepisem postępowania administracyjnego). Naruszenie wskazanego przepisu polegało na tym, że SKO nie dostrzegło wskazanych wyżej, popełnionych przy wydawaniu decyzji z dnia [...] rażących naruszeń prawa, tj. naruszeń art. 160 § 1 kpa, 6 kc w zw. z art. 160 § 2 kpa i 262 § 2 kpa. Wskazane naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w ocenie Sądu, w sprawie powinno dojść do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] odmawiającej przyznania odszkodowania, a więc odwrotnej niż decyzja, która w sprawie zapadła. Podstawą prawną dla takiego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego był art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 u.p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji I instancji, rozpatrzy ponownie wniosek stron o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]. odmawiającej przyznania odszkodowania za szkodę poniesioną na skutek wydania decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z dnia [...]. zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w K. przy ulicy R., co do której SKO decyzją z dnia [...] stwierdziło, że wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ uwzględni przy tym wszystkie przedstawione wyżej uwagi i wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.
Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku oparte zostało na przepisie art. 152 u.p.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 u.p.p.s.a.