II SA/Ke 564/23

II SA/Ke 564/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /przewodniczący/
Dorota Pędziwilk-Moskal
Jacek Kuza /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 141
art. 2 ust. 3, 15, 15b, c i ust. 3d
Ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t. j.)
Sentencja
Dnia 30 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Protokolant Starszy Inspektor Sądowy Karolina Chrapkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lipca 2023 r. [...] w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 17 lipca 2023 r., [...] sprostowaną postanowieniem z 21 września 2023 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój z 19 grudnia 2022 r., znak: [...] orzekającej o odmowie przyznania M. K. dodatku węglowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.), dalej k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę wydanej w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 05 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 141 ze zm.), które określają zasady i tryb przyznawania, wypłacania, wysokość dodatku węglowego oraz właściwość organów w tych sprawach. Zgodnie z art. 2 tej ustawy dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438 ze zm.), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Stosownie zaś do art. 2 ust. 3 cyt. ustawy przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pellet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego. Zgodnie z art. 2 ust. 8 i ust. 9 cyt. ustawy o dodatku węglowym, dodatek węglowy dla gospodarstwa domowego wynosi [...] złotych, natomiast wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w terminie do dnia 30 listopada 2022 r.
Dokonując wykładni tych przepisów organ stwierdził, że z dodatku węglowego mogą skorzystać gospodarstwa domowe, w których głównym źródłem ogrzewania jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe. Dodatkowo urządzenia te muszą być zasilane węglem kamiennym, brykietem lub pelletem, zawierającym co najmniej 85% węgla kamiennego. Ponadto warunkiem koniecznym do uzyskania dodatku jest uzyskanie wpisu lub zgłoszenie źródła ogrzewania do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków tzw. CEEB. Obowiązek złożenia takiej deklaracji ciążył na każdym właścicielu lub zarządcy budynku do dnia 30 czerwca 2022 r.
Odnosząc się do nowelizacji ustawy o dodatku węglowym, która weszła w życie 3 listopada 2022 r. organ wyjaśnił dalej, że dotychczas obowiązywała zasada wynikająca z art. 2 ust. 3b ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym - dalej u.d.w., że w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożyło więcej niż jedno gospodarstwo domowe zamieszkujące pod tym samym adresem, to dodatek węglowy jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawiało się bez rozpoznania.
Obecnie, po dokonanej nowelizacji ustawy, obowiązkiem gminy jest weryfikacja, czy rodzinom zamieszkującym pod jednym adresem przysługuje kilka dodatków węglowych. Przepisy art. 2 ust. 3c również dodane ustawą zmieniającą stanowią, iż w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. Zauważyć należy, że przepisami tymi wprowadzono wyłączenie stosowania przepisów art. 2 ust. 3a i 3b ustawy, do przypadków, gdy pod jednym adresem zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i nie jest możliwe do 30 listopada 2022 r. ustalenie odrębnego adresu dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym samym adresem ale w odrębnych lokalach. Zatem ustawodawca umożliwił ubieganie się o przyznanie dodatku poszczególnym gospodarstwom domowym zamieszkującym pod tym samym adresem, ale ustanowił dodatkowe warunki, a mianowicie warunek gospodarowania poszczególnych gospodarstw w odrębnych lokalach, a także brak możliwości ustalenia w terminie do 30 listopada 2022 r. odrębnych adresów zamieszkania poszczególnych gospodarstw gospodarujących w tych odrębnych lokalach. Z kolei art. 2 ust. 3d stanowi, że w przypadku, o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło niebyło wcześniej zgłoszone do tej ewidencji, bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji. Art 2 ust. 3e. stanowi zaś, że w przypadku gdy w lokalu, o którym mowa w ust. 3d, zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących w tym lokalu.
Z powyższego zaś przepisu wynika, że dodatek należy przyznać gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego niemożliwe było ustalenie odrębnego adresu, z tym, że decyzja w przedmiocie przyznania musi zostać w tym przypadku poprzedzona wywiadem środowiskowym, w trakcie którego obowiązkiem pracowników organu jest ustalenie, że w odrębnych lokalach pod tym samym adresem prowadzone jest kilka (czyli co najmniej dwa), gospodarstw domowych i z jakich źródeł ciepła korzystają poszczególne gospodarstwa domowe, przy czym źródło ciepła może być współdzielone przez gospodarstwo domowe. Nadto dane źródło ciepła musiało zostać zgłoszone do CEEB.
W ustawie o dodatku węglowym nie zdefiniowano także pojęcia "odrębności lokalu", wobec tego organ każdorazowo powinien dokonać oceny, czy mimo braku odrębnego adresu dany lokal da się niejako "wyodrębnić" przede wszystkim pod względem funkcjonalnym w sposób pozwalający danemu gospodarstwu domowego osobne od drugiego gospodarstwa domowego zamieszkującego pod tym samym adresem zamieszkania gospodarowanie. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że odrębność lokalu charakteryzuje się tym, iż właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a także tym, że korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z innych lokali. Nie przekreśla tej samodzielności konieczność korzystania z pomieszczeń, będących elementem nieruchomości wspólnej (G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2013 r., str. 429). Zdaniem Kolegium lokal posiada cechę odrębności, jeżeli funkcjonalnie nie stanowi części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. O tym, czy dany lokal może być uznany za odrębny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami w obrębie budynku, swobodny dostęp do niego właściciela, czy mieszkańca i możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela (mieszkańca).
Jeżeli natomiast nie jest możliwe funkcjonalne wyodrębnienie lokalu to w myśl art. art. 2 ust. 3e ustawy, nawet jeżeli dany lokal zamieszkuje kilka gospodarstw domowych to przysługuje jeden dodatek węglowy.
Odnosząc taki stan prawny do okoliczności sprawy organ wyjaśnił, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji w Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków znajdowała się deklaracja złożona przez A. G. dla budynku położonego w K. 24, gm. B.-Z., w której jako zainstalowane i eksploatowane źródło ciepła zadeklarowano kominek/koza/ogrzewacz powietrza na paliwo stałe (drewno, pellet lub inny rodzaj biomasy, węgiel). We wniosku o wypłatę dodatku węglowego strona podała, że głównym źródłem ogrzewania jest kuchnia węglowa.
Organ I instancji wydał decyzję o odmowie przyznania P. M. K. prawa do dodatku węglowego, bowiem wniosek złożony przez nią, jest kolejnym wnioskiem gospodarstwa domowego mającego ten sam adres zamieszkania. Organ wyjaśnił, że pracownik socjalny udał się pod adres K. 24 celem weryfikacji i ustalił, że w jednym budynku mieszkają trzy rodziny i nie ma możliwości fizycznego i administracyjnego podziału na odrębny lokal. Z akt sprawy wiadomo, że M. K. zamieszkuje pod tym samym adresem co osoba, która uzyskała już dodatek węglowy –tj. A. G.. Wobec powyższego organ I instancji prawidłowo przed wydaniem decyzji przeprowadził wywiad środowiskowy pod adresem: K. 24, gmina B.-Z..
W ocenie Kolegium, na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach przedmiotowej sprawy oraz ustaleń pracownika przeprowadzającego wywiad środowiskowy nie można uznać, iż odwołujący zamieszkuje w odrębnym od pozostałych gospodarstw domowych lokalu mieszkalnym. Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego pod adresem K. 24 ustalono, że w jednym budynku mieszkają 3 rodziny - tj. 1) M. K. wraz z mężem, 2) jej brat - T. N. oraz 3) A. G. (na którą został już wypłacony dodatek węglowy) wraz z mężem i córką. Na terenie posesji znajduje się jeden budynek mieszkalny z jednym wejściem, jest to parterowy dom ogrzewany kuchnią węglową. W budynku znajduje się jedna kuchnia, jedna lodówka, a łazienka znajduje się w budynku gospodarczym, który nie jest zamieszkały.
W tak ustalonym stanie faktycznym w ocenie Kolegium zasadna jest odmowa przyznania P. M. K. dodatku węglowego nie został bowiem spełniony warunek zamieszkiwania przez stronę w odrębnym lokalu. Analizując wniosek o wypłatę dodatku węglowego należy dokonać oceny, czy mimo braku odrębnego adresu dany lokal da się niejako "wyodrębnić" przede wszystkim pod względem funkcjonalnym w sposób pozwalający danemu gospodarstwu domowemu osobne od drugiego gospodarstwa domowego, zamieszkującego pod tym samym adresem zamieszkania, gospodarowanie. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że odrębność lokalu charakteryzuje się tym, że właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a także tym, że korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z innych lokali. Nie przekreśla tej samodzielności konieczność korzystania z pomieszczeń, będących elementem nieruchomości wspólnej. Wobec tego, skoro w przedmiotowym budynku mieszkalnym wnioskodawca zajmuje pomieszczenie kuchenne (ma w nim miejsce do spania), natomiast kuchnia ta jest wspólna dla wszystkich domowników, to bezsprzecznie taki "zestaw" pomieszczeń nie stanowi odrębnego lokalu w rozumieniu wyżej przedstawionym.
Wspomnianym wyżej postanowieniem z 21 września 2023 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z 26 października 2023 r., SKO w K., na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. sprostowało z urzędu oczywistą omyłkę na 5 stronie decyzji Kolegium z 17 lipca 2023 r., znak [...], przez zastąpienie akapitu o brzmieniu: "Wobec tego, skoro w przedmiotowej sprawie ustalono, że pod w/w adresem w przedmiotowym budynku mieszkalnym wnioskodawca zajmuje pomieszczenie kuchenne (ma w nim miejsce do spania), natomiast kuchnia ta jest wspólna dla wszystkich domowników, to bezsprzecznie taki "zestaw" pomieszczeń nie stanowi odrębnego lokalu w rozumieniu wyżej przedstawionym", brzmieniem następującym: "Wobec tego, skoro w przedmiotowej sprawie ustalono, że pod w/w adresem w przedmiotowym budynku mieszkalnym wnioskodawca zajmuje jedno pomieszczenie - pokój (ma w nim miejsce do spania), natomiast kuchnia i łazienka jest wspólna dla wszystkich domowników, to bezsprzecznie taki "zestaw" pomieszczeń nie stanowi odrębnego lokalu w rozumieniu wyżej przedstawionym".
Skargę na ww. decyzję SKO w K. z 17 lipca 2023 r. złożyła w dniu 19 sierpnia 2023 r. M. K.. Domagając się "odrzucenia" zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie w istotnym stopniu: art.2 pkt 1 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej z 12.03.2004 r.,§ 4 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 08.04.2021 r. oraz art. 2 i 32 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że Kolegium odwoławcze nie zapoznało się z aktami sprawy, bowiem z kontekstu uzasadnienia decyzji wynika wiele absurdów np. stwierdzenie, że jest jedna tradycyjna kuchnia bez systemu rozprowadzania ciepła, która rzekomo ogrzewa 4 pomieszczenia oddzielone trwałymi ścianami, że ta sama kuchnia (palenisko) miałaby ogrzewać równocześnie pokój jej córki z mężem, do którego wchodzi się z przedpokoju oraz sypialnię jej brata i duży pokój, w którym mieszkam z mężem. Zauważyła, że nawet przy wymuszonej konwekcji ciepła, wydajność tradycyjnej kuchni jest za mała, a straty ciepła byłyby tak duże, że aby utrzymać temperaturę powyżej 0°C, konieczne byłoby wyburzenie ścian działowych. Całe uzasadnienie odmowy przyznania dodatku węglowego jest, zdaniem skarżącej, absurdalne, toczy się wokół motywu braku możliwości administracyjnego wydzielenia lokalu, z całkowitą ignorancją praw fizyki, człowieka jako podmiotu i elementarnych praw zapewniających godne traktowanie obywatela zgodnie z Konstytucją RP. Skarżąca wyraziła też pogląd, że nie można stosować współczesnych kryteriów w odniesieniu do budowli sprzed 70 lat. Uważa, że użyte przez ustawodawcę określenie "lokal" w odniesieniu do wiejskiej chaty jest niekonstytucyjne, jest wynikiem ubóstwa językowego, braku znajomości tradycji i budownictwa wiejskiego oraz realiów i poziomu życia na wsi, przez co dyskryminuje prawa starszego, uboższego pokolenia zasiedlającego pomieszczenia o innym rozkładzie funkcjonalnym. Zakwestionowała pogląd organu odwoławczego dotyczący swobodnego dostępu do lokalu jako elementu definicji odrębnego lokalu. Kolegium powinno, jej zdaniem, uzasadnić i wskazać przeszkodę którą skarżąca posiada w swobodzie korzystania z pomieszczenia mieszkalnego, skoro wejście ma z korytarza. Zarzuciła też, że uzasadnienie Kolegium zawiera niezgodny z obiektywną rzeczywistością opis istniejących budynków, ilości źródeł ciepła oraz ich funkcjonalności. Wbrew stwierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji bowiem, w jej budynku mieszkalnym są 3piece węglowe, wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków. W efekcie każde pomieszczenie posiadające funkcję sypialni jest ogrzewane odrębnym źródłem ciepła, co pokazywał w czasie wywiadu środowiskowego. Wskazywała ponadto sąsiedni budynek położony 10 m obok, wyposażony w jadalnię, kuchnię, łazienkę, który jest ogrzewany piecem centralnego ogrzewania, wspomaganym panelami słonecznymi. O funkcjonalnej odrębności tych pomieszczeń świadczą głównie niezależne źródła ciepła. Pomieszczenie określone przez MOPS/Kolegium jako kuchnia, pod względem funkcjonalnym podzielone jest na pół na dwa pomieszczenia:sypialnię z niezależnym oknem na ogród i pomieszczenie, w którym znajduje się trzon grzewczy z tradycyjną kuchnią/kominkiem z oknem na taras. Pomieszczenie od strony tarasu, pełni funkcję korytarza. Odnośnie zarzutu Kolegium, że jedna lodówka świadczy o wspólnym prowadzeniu gospodarstw domowych stwierdziła, że nie znajduje to potwierdzenia w powszechności życia codziennego. Poza tym lodówka stoi w korytarzu, jest duża (ok. 2m wysokości), a druga znajduje się w sąsiednim budynku w jadalni.
W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 30 listopada 2023 r. Sąd dopuścił dowód z akt sprawy II SA/Ke 316/23 ze skargi T. N., na decyzję SKO w K. z 17 kwietnia 2023 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza [...] i Gminy Busko-Zdrój z 19 grudnia 2022 r., znak: [...], orzekającą o odmowie przyznania T. N. dodatku węglowego wnioskowanego w związku z zamieszkiwaniem pod jednym adresem ze skarżącą i jej mężem, oraz z córką skarżącej z mężem i małym dzieckiem. W sprawie tej w dniu 27 czerwca 2023 r. zapadł prawomocny wyrok WSA w Kielcach oddalający skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 poz. 2492) wykazała, że decyzja ta narusza wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. Nr 1634) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde uchybienie ze strony organu administracji uzasadnia uwzględnienie skargi, a jedynie takie, które miało lub mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie został wyjaśniony w sposób umożliwiający podjęcie finalnego rozstrzygnięcia, a interpretacja norm prawnych mających zastosowanie w sprawie oraz zestawienie ich ze stanem faktycznym pozwala dostrzec, że organy administracji wydały rozstrzygnięcia bez prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. W konsekwencji stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja utrzymująca w mocy odmowę przyznania M. K. dodatku węglowego, sprostowana ostatecznym postanowieniem SKO w Kielcach z 26 października 2023 r. Zasadniczym powodem tej odmowy było uznanie przez organy obu instancji, że skarżąca oraz mieszkający z nią jej mąż, nie zamieszkują w odrębnym lokalu w rozumieniu przepisów ustawy o dodatku węglowym, ponieważ "w przedmiotowym budynku mieszkalnym wnioskodawca zajmuje jedno pomieszczenie – pokój (ma w nim miejsce do spania), natomiast kuchnia i łazienka jest wspólna dla wszystkich domowników". Takie ustalenie zostało, w ocenie Sądu, oparte na niewystarczających podstawach, a nadto organy nie poczyniły niezbędnych ustaleń odnośnie innych jeszcze przewidzianych w art. 2 ust. 3c i ust. 3d ustawy przesłanek warunkujących przyznanie tego dodatku.
Pojęcie zamieszkiwania w odrębnych lokalach, o jakim mowa w art. 2 ust. 3c i 3d ustawy, nie zostało zdefiniowane w ustawie o dodatku węglowym. W tej sytuacji trafnie organy uznały za miarodajne dla dokonania wykładni tego określenia posłużenie się definicjami wypracowanymi w orzecznictwie i doktrynie. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 11 października 2017 r. (sygn. akt: II OSK 2920/16) lokal posiada cechę samodzielności, jeżeli funkcjonalnie nie stanowi on części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami, swobodny dostęp do niego właściciela czy mieszkańca oraz możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela, mieszkańca.
Odrębność lokalu charakteryzuje się tym, że właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a także tym, że korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z innych lokali. Nie przekreśla tej samodzielności konieczność korzystania z pomieszczeń, będących elementem nieruchomości wspólnej (G. Bieniek, S. Rudnicki Nieruchomości. Problematyka prawna. Warszawa 2013, str. 429).
Aby rzetelnie ocenić posiadanie cechy samodzielności przez lokal, na który M. K. domagała się przyznania dodatku węglowego, konieczne było szczegółowe ustalenie ilości, układu, wyposażenia i funkcjonalnych powiązań pomieszczeń znajdujących się na nieruchomości skarżącej znajdującej się w K. 24, gmina B.-Z.. Obligatoryjnym środkiem służącym temu celowi, przewidzianym wprost w przepisach ustawy o dodatku węglowym jest wywiad środowiskowy, z którego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d zd. 1 i 2 ustawy). Warto zauważyć, że fakultatywne przeprowadzenie takiego wywiadu przewiduje również art. 2 ust. 15b. ustawy w sytuacji, gdy podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy. Takiej weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, dokonuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 2 ust. 15 ustawy). Wspomniany wywiad ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych (art. 2 ust. 15 b ustawy). Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (art. 2 ust. 15c ustawy). W jego toku ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 2 ust. 15d. ustawy).
W niniejszej sprawie został przeprowadzony wywiad środowiskowy, z którego sporządzono notatkę służbową (k. 5 akt administracyjnych). Pracownik socjalny stwierdził w niej jednak jedynie, że pod adresem K. [...] w jednym budynku mieszkają 3 rodziny, tj: T. N., M. K. wraz z mężem oraz A. G. z rodzina, na którą został już wypłacony dodatek węglowy. Na terenie posesji znajduje się jeden budynek mieszkalny z jednym wejściem, jest to stary, parterowy dom, ogrzewany kuchnią węglową. W budynku znajduje się jedna kuchnia, jedna lodówka, łazienka znajduje się w budynku gospodarczym. W ocenie pracownika socjalnego nie ma możliwości wyodrębnienia trzech lokali mieszkalnych. Stojący na podwórku budynek gospodarczy nie jest zamieszkały, znajduje się tam łazienka.
Należy zauważyć, że przytoczona notatka z wywiadu środowiskowego, na której organy oparły swoje ustalenia, nie zawiera informacji o ilości pomieszczeń znajdujących się na przedmiotowej posesji, sposobie ich wydzielenia w przestrzeni, ich przeznaczeniu, funkcjonalnym powiązaniu ze sobą, czy też sposobie komunikacji między nimi oraz z zewnątrz. Zamieszczona w niej, bezwzględnie konieczna ze względu na treść art. 2 ust. 3c in fine oraz art. 2 ust. 3d zd. 1 in fine ustawy, informacja o źródłach ogrzewania gospodarstw domowych w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, zamieszkujących tę nieruchomość, jest sprzeczna z załączoną do akt sprawy deklaracją dotyczącą źródeł ciepła i źródeł spalania paliw w budynku położonym w K. nr [...] (k. 3 akt administracyjnych). W tej deklaracji stwierdzono bowiem, że liczba zainstalowanych i eksploatowanych w tym budynku źródeł ciepła wynosi łącznie 4, przy czym 1 kolektor słoneczny do ciepłej wody użytkowej lub z funkcją wspomagania ogrzewania, 1 trzon kuchenny/piecokuchnia/kuchnia węglowa i 2 kominki, kozy/ogrzewacze powietrza na paliwo stałe, drewno, pellet lub inny rodzaj biomasy, węgiel. Brak jest też w tej notatce informacji na temat ewentualnych źródeł ogrzewania budynku gospodarczego, w którym – według ustaleń organów - znajduje się łazienka wykorzystywana przez gospodarstwa domowe zamieszkujące w budynku mieszkalnym położonym w K. nr [...]. Nie wiadomo też czy i ewentualnie w jaki sposób ten budynek gospodarczy z łazienką, jest funkcjonalnie powiązany ze znajdującym się na tej samej posesji budynkiem mieszkalnym zamieszkałym, przez 3 rodziny, w którym to budynku mieszkalnym nie ma łazienki. Te niekompletne ustalenia organów w żaden sposób nie zostały skonfrontowane i zweryfikowane z twierdzeniami M. K. zawartymi w jej odwołaniu, gdzie wywodzi między innymi, że "protokół pokontrolny potwierdza, że w domu są trzy sypialnie oddzielne dla każdej rodziny, a każda z nich jest ogrzewana odrębnym tradycyjnym piecem węglowym". Organy zaniechały też jakiegokolwiek odniesienia się do ustaleń poczynionych w prowadzonej częściowo równolegle, a częściowo wcześniej, sprawy z wniosku T. N. o przyznanie mu dodatku węglowego jako osobie w gospodarstwie domowym zamieszkującej pod tym samym adresem, co skarżąca w niniejszej sprawie jego siostra M. K.. Ustalenia te byłyby pomocne nie tylko ze względu na ujawnione w tamtej sprawie istotne okoliczności faktyczne dotyczące ilości pomieszczeń znajdujących się na przedmiotowej posesji, sposobu ich wydzielenia w przestrzeni, ich przeznaczenia, funkcjonalnego powiązania ze sobą, czy też sposobu komunikacji między nimi oraz z zewnątrz, ale również ze względu na to, że wniosek T. N. został załatwiony w tamtej sprawie odmownie, a zapadła w dniu 17 kwietnia 2023 r. decyzja stała się ostateczna, a następnie na skutek niezaskarżenia jej do sądu administracyjnego – również prawomocna. Oznacza to bowiem prawomocne potwierdzenie, że pomieszczenia zajmowane w budynku mieszkalnym w K. 24 przez T. N., nie mają charakteru odrębnego lokalu w rozumieniu art. 2 ust. 3c i 3d ustawy, co nie przesądza jednak, że takiego charakteru nie mogą mieć pomieszczenia zajmowane przez skarżącą i jej męża.
Trzeba też zauważyć, że opierając się na przytoczonej notatce służbowej z wywiadu środowiskowego, organy powtórzył stwierdzenie, że "w ocenie pracownika socjalnego nie ma możliwości wyodrębnienia trzech lokali mieszkalnych", choć taka ocena nie należy do pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad środowiskowy, tylko do rozstrzygających sprawę organów administracji, a nadto musi być umotywowana, a nie tylko sprowadzać się do samej konkluzji.
Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania pozwalają stwierdzić, że zaskarżona decyzja jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem postanowień art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz wskazanych wyżej przepisów ustawy o dodatku węglowym. Spowodowało to uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ I instancji dokona ponownej weryfikacji wniosku M. K. o wypłatę dodatku węglowego w zakresie o jakim mowa w art. 2 ust. 15 ustawy. W związku ze stwierdzonymi wątpliwościami dotyczącymi gospodarstwa domowego wnioskodawczyni, oraz w związku ze wskazanymi powyżej wadliwościami postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w sprawie, organ I instancji ponownie przeprowadzi wywiad środowiskowy, o jakim mowa w art. 2 ust. 3d ustawy, ustalając w jego toku, czy rzeczywiście pod jednym adresem - K. 24, [...] zamieszkuje w odrębnych lokalach więcej niż jedno gospodarstwo domowe wykorzystujące oddzielne lub współdzielone źródła ogrzewania. Z wywiadu tego winna zostać sporządzona notatka służbowa, która będzie zawierać wszystkie wskazane powyżej, a pominięte w toku dotychczasowego postępowania, informacje pozwalające na rozstrzygnięcie sprawy. Sporządzając tę notatkę organ weźmie też pod uwagę, że jej niesprecyzowana w ustawie forma, może w razie potrzeby, mieścić w sobie również graficzne przedstawienie pomieszczeń, czy budynków znajdujących się pod jednym adresem, co do których konieczna jest weryfikacja, czy mają cechy odrębnych lokali zamieszkiwanych przez więcej niż jedno gospodarstwo domowe w rozumieniu przepisów ustawy o dodatku węglowym. Po wyjaśnieniu wskazanych okoliczności organ ponownie rozstrzygnie wniosek strony o przyznanie dodatku węglowego uwzględniając wszystkie zgromadzone dowody i weryfikując go pod kątem wszystkich ustawowych przesłanek warunkujących przyznanie uprawnienia do dodatku węglowego.