II SA/Ke 563/25

II SA/Ke 563/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2026-02-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /sprawozdawca/
Krzysztof Armański
Sylwester Miziołek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6360 Biblioteki
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 85 poz 539
art. 11 ust. 3
Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach.
Dz.U. 2024 poz 87
art. 13 ust. 2
Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. j.)
Dz.U. 2026 poz 143
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 27 sierpnia 2003 r. nr X/60/03 w przedmiocie nadania statutu bibliotece publicznej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
W dniu 27 sierpnia 2026 r. Rada Miejska w Połańcu, m.in. na podstawie art. 9, art. 10 i art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. j. - w dacie podjęcia uchwały - Dz. U. z 2001 r., Nr 13, poz. 123, ze zm., dalej "ustawa o działalności kulturalnej"), art. 2, art. 8 ust. 2 pkt 2 i art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (w treści obowiązującej w dacie wydania uchwały - Dz. U. Nr 85, poz. 539, ze zm., dalej "ustawa o bibliotekach"), podjęła uchwałę nr X/60/03 w sprawie nadania Statutu Miejsko-Gminnej Biblioteki Publicznej im. A. Mickiewicza w Połańcu (dalej "Biblioteki") - w brzmieniu załącznika do niniejszej uchwały (§ 1 uchwały), zwanego dalej "Statutem".
W § 1 Statutu postanowiono: "Miejsko-Gminna Biblioteka Publiczna im. Adama Mickiewicza w Połańcu zwana dalej "Biblioteką" działa na podstawie: 1. Ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 1997 r. Nr 85, poz. 539 z późn. zm.),
2. Ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 z późn. zm.), 3. Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.),
4. Niniejszego Statutu".
W treści § 3 ust. 1 Statutu wskazano, że nadzór nad organizacją
i funkcjonowaniem Biblioteki sprawuje Burmistrz Miasta i Gminy Połaniec.
Zgodnie z § 7 Statutu, do szczegółowego zakresu działań Biblioteki należy:
1. Gromadzenie, opracowywanie i przechowywanie materiałów bibliotecznych,
z uwzględnieniem materiałów dotyczących własnego regionu.
Opracowywanie materiałów informacyjnych.
3. Udostępnianie zbiorów bibliotecznych na miejscu, wypożyczanie do domu oraz prowadzenie wypożyczeń międzybibliotecznych, z uwzględnieniem szczególnych potrzeb dzieci, młodzieży, osób dokształcających się i niepełnosprawnych.
4. Prowadzenie działalności informacyjnej, bibliograficznej, udostępnianie informacji własnych i zewnętrznych.
Popularyzacja książki, informacji, wiedzy i czytelnictwa.
6. Współdziałanie z bibliotekami innych sieci, instytucjami upowszechniania kultury, organizacjami i towarzystwami, w rozwijaniu i zaspokajaniu potrzeb oświatowych i kulturalnych społeczeństwa.
Doskonalenie form i metod pracy bibliotecznej.
Stosownie do § 8 Statutu, Biblioteka może podejmować inne działania wynikające z potrzeb środowiska lokalnego.
W § 9 Statutu uchwalono, że pracą Biblioteki kieruje Dyrektor, który także reprezentuje Bibliotekę na zewnątrz i jest za nią odpowiedzialny. Dyrektora powołuje i odwołuje Burmistrz Miasta i Gminy Połaniec.
Na podstawie § 12 ust. 1 Statutu, Biblioteka prowadzi: wypożyczalnię, czytelnię, oddział dla dzieci, filię biblioteczną w Ruszczy.
Zgodnie zaś z § 13 Statutu, szczegółową organizację wewnętrzną Biblioteki ustala Dyrektor w regulaminie organizacyjnym, po zasięgnięciu opinii Burmistrza.
W § 16 Statutu wskazano: "Działalność Biblioteki finansowana jest z: budżetu Miasta i Gminy w formie dotacji, dochodów własnych, oraz innych źródeł".
Z kolei w § 20 Statutu zapisano: "Podstawą gospodarki finansowej Biblioteki jest roczny plan finansowy, zatwierdzony przez Dyrektora, z zachowaniem wysokości dotacji".
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Rejonowy w Staszowie zaskarżył powyższą uchwałę w części "Rozdział 1 § 1 i 3 ust. 1, Rozdział 2 § 8, Rozdział 3 § 9, 12 i 13, Rozdział 4 § 16 i 20". Prokurator uchwale tej zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:
I. art. 11 ust. 1 ustawy o bibliotekach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z
§ 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), zwanego dalej "rozporządzeniem", jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40), zwanej dalej "u.s.g." polegające na niedopełnieniu upoważnienia ustawowego poprzez niewskazanie aktu o utworzeniu biblioteki jako jednej z podstaw jej działalności (§ 1 Statutu);
II. art. 13 ustawy o działalności kulturalnej oraz art. 11 ustawy o bibliotekach w zw.
z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z
§ 143 oraz § 149 rozporządzenia, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez nadanie kompetencji Burmistrzowi Miasta i Gminy w Połańcu do nieograniczonego przedmiotowo nadzoru nad działalnością Biblioteki (§ 3 ust. 1 Statutu);
III. art. 4 ust. 1 ustawy o bibliotekach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. polegające na nieuprawnionej ingerencji w przepis ustawowy poprzez zawężenie zakresu podstawowych zadań wchodzących w ramy działalności Biblioteki (§ 7 Statutu);
IV. art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o działalności kulturalnej oraz art. 11 ustawy
o bibliotekach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez dopuszczenie podejmowania przez Bibliotekę dowolnych działań wynikających
z potrzeb środowiska lokalnego (§ 8 Statutu);
V. art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o działalności kulturalnej w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez nadanie Burmistrzowi Miasta i Gminy
w Połańcu kompetencji do odwoływania Dyrektora Biblioteki (§ 9 Statutu);
VI. art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o bibliotekach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw.
z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. polegające na niedopełnieniu upoważnienia ustawowego przez niewskazanie w Statucie zakresu działania oraz lokalizacji fili i oddziałów działających w ramach tego podmiotu (§ 12 ust. 1 Statutu);
VII. art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. polegające na niedopełnieniu upoważnienia ustawowego poprzez niewskazanie w Statucie organów doradczych Biblioteki;
VIII. art. 13 ust. 3 ustawy o działalności kulturalnej w zw. z art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 i § 137 w zw. z § 143 oraz §149 rozporządzenia jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g polegające na nieuregulowaniu materii obejmującej organizację wewnętrzną Biblioteki w jej statucie (§ 13 Statutu);
IX. art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności kulturalnej w zw. z art. 11 ust. 3 pkt 4 ustawy o bibliotekach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez przyznanie innemu podmiotowi kompetencji do dookreślenia źródeł finansowania Biblioteki (§ 16 Statutu);
X. art. 27 ust. 3 ustawy o działalności kulturalnej w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 115 oraz § 119 ust 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia
i art. 18 ust. 2 pkt 15 iart. 40 ust 1 u.s.g. polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez nieuprawnioną modyfikację przepisu zawartego w akcie wyższego rzędu i przeniesienie jego treści do Statutu (§ 20 Statutu).
Podnosząc takie zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta i Gminy w Połańcu nr IV/19/2018 z dnia 29 grudnia 2018 roku w sprawie nadania Statutu Miejsko - Gminnej Biblioteki Publicznej im. A. Mickiewicza w Połańcu w całości.
W odpowiedzi Rada Miejska w Połańcu wniosła o oddalenie skargi, odnosząc się do jej zarzutów następująco:
Ad. 1. Organ nie podzielił argumentu, że § 1 i § 3 ust. 1 Statutu narusza prawo w sposób istotny, tym bardziej że wbrew twierdzeniom Prokuratury nie było prawnego obowiązku zamieszczania regulacji, której domaga się skarżący;
Ad. 2. Zdaniem organu, zapis § 3 ust. 1 Statutu nie stał w sprzeczności z art. 11 ust. 3 pkt 3 ustawy o bibliotekach, który dotyczy tylko bibliotek wchodzących
w skład ogólnokrajowej sieci bibliotecznej, gdyż przepis ten w żadnej mierze nie zabraniał, aby nadzór był realizowany przez Burmistrza. Wręcz przeciwnie w Statucie podzielono ten nadzór na nadzór administracyjny i merytoryczny - § 3 pkt 1 i pkt 2 Statutu. Tym samym nie ma tutaj nieograniczonego przedmiotowo nadzoru. Zapis Statutu nie narusza prawa, a przynajmniej nie czyni tego w stopniu istotnym uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
Ad. 3. Organ nie podzielił poglądu, aby umieszczenie zapisu § 7 Statutu skutkowało koniecznością eliminacji całej uchwały z obrotu prawnego. W wypadku podzielenia przez Sąd poglądu Prokuratury środkiem zdecydowanie wystarczającym byłoby stwierdzenie nieważności jedynie tego rozdziału Statutu.
Ad. 4. W ocenie organu, nie sposób jest wyspecyfikować konkretnie określonych działań wynikających z potrzeb środowiska lokalnego, które mogłaby wspierać biblioteka. Dlatego też przygotowana konstrukcja była na tyle ogólna, aby nie ograniczać biblioteki w działaniach lokalnych, ale działania te miały charakter lokalny i związane były z działalnością biblioteki, a zakres jej działalności jest uregulowany ściślej w Statucie.
Ad. 5. Organ podzielił pogląd wyrażony przez orzecznictwo, że "zbyt daleko idący jest wywód Prokuratora jakoby to Statut przyznawał kompetencję do odwołania dyrektora naczelnego Prezydentowi Miasta. Uregulowanie § 6 ust. 4 Statutu nie kreuje nowych kompetencji dla organu wykonawczego gminy, lecz wyłącznie uwzględnienia kompetencje wynikające już z przepisów ustaw" - wyrok WSA w Szczecinie z 17 kwietnia 2019 r., II SA/Sz 249/19.
Ad. 6. W pkt II. Cele i zadania biblioteki § 6 i 7 Statutu z 2003 r. zostały wskazane ogólne cele i zadania całej Biblioteki w tym też filii i oddziałów, przez co zakres działania dotyczy tych struktur, co potwierdza, że zakres przedmiotowy był uregulowany.
Ad. 7. Organ wskazał, że powołanie organów doradczych jest prawem, ale nie obowiązkiem, a co za tym idzie ten wymóg należy potraktować jako fakultatywny zapis. Biblioteka w 2003 r. nie była i nadal nie jest rozbudowanym tworem wymagającym tego typu organów. Dlatego też powoływanie takiego ciała doradczego doprowadziłoby do paraliżu jednostki, szczególnie przy małej strukturze stanowisk pracy.
Ad. 8. Zdaniem organu, to dyrektor w ramach swoich zarządzeń kreował strukturę organizacyjną, gdyż taki sposób zarządu i działania jest najlepszym sposobem na sprawne i rzetelne funkcjonowanie biblioteki. W konsekwencji to właśnie dyrektor otrzymał taką kompetencję, czym scedowano na jego osobę prawną możliwość organizacji struktury organizacyjnej. Sztywna regulacja tego zagadnienia
w Statucie powodowała brak możliwości odpowiedniego działania.
Ad. 9. W ocenie organu, zarzut ten nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały w całości, ale jedynie w części;
Ad. 10. Organ uważa, że wskazana w Statucie regulacja § 20 Statutu nie odbiega w znaczący sposób od treści ustawowej. Jak powszechnie wiadomo, to Dyrektor ustala plan finansowy, a co za tym idzie musi go zatwierdzać.
Reasumując zdaniem Rady Miasta i Gminy w Połańcu podniesione powyżej uchybienia nie stanowią o istotnym naruszeniu przepisów prawa, a w przypadku uznania ich istotności, to wystarczające jest wyeliminowanie jedynie części regulacji ujętych w Statucie.
Odpowiadając na wezwanie do usunięcia braków formalnych skargi przez wskazanie przedmiotu zaskarżenia, Prokurator w piśmie z 27 października 2025 r. wskazał, że we wnioskach skargi powinien znaleźć się zapis "uchwała Rady Miasta
i Gminy w Połańcu nr X/60/03 z dnia 27 sierpnia 2003 roku", a tym samym uchwała ta stanowi przedmiot zaskarżenia.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej "p.p.s.a." Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania
w takim trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W tym przypadku wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył organ w odpowiedzi na skargę, a skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego
i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Wyjaśnić należy, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie
i doktrynie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. przykładowo wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2021 r., VIII SA/Wa 281/21, LEX nr 3312403 i przywołane tam orzecznictwo oraz stanowisko wyrażone w doktrynie).
Zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o przepisy art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o działalności kulturalnej, które stanowią, że instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora (ust. 1). Statut zawiera:
1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury,
2) zakres działalności,
3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania,
4) sposób uzyskiwania środków finansowych,
5) zasady dokonywania zmian statutowych,
6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić (ust. 2).
Nadto skarżony akt został uchwalony z zastosowaniem art. 11 ust. 1 i 3 ustawy o bibliotece, który stanowi, że biblioteka stanowiąca samodzielną jednostkę organizacyjną działa na podstawie aktu o utworzeniu biblioteki oraz statutu nadanego przez organizatora (ust. 1).
Statut określa w szczególności:
1) cele i zadania biblioteki;
2) organy biblioteki i jej organizację, w tym zakres działania i lokalizację filii oraz oddziałów;
3) nazwę jednostki sprawującej nadzór merytoryczny nad działalnością biblioteki - w odniesieniu do biblioteki wchodzącej w skład ogólnokrajowej sieci bibliotecznej;
4) źródła finansowania działalności biblioteki (ust. 3).
Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały i jednocześnie odpowiadając na twierdzenia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, Sąd wyjaśnia, co następuje.
Niezasadny jest zarzut zawarty w pkt I petitum skargi, bowiem z art. 11 ust. 1 ustawy o bibliotekach wynika, że biblioteka działa na podstawie aktu o jej utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. Przepis ten wyraźnie rozróżnia oba te akty. Nie przewiduje on obowiązku zamieszczania w statucie informacji o akcie utworzenia, dlatego sam tylko brak wskazania numeru i daty uchwały stanowiącej akt o utworzeniu biblioteki w treści jej statutu nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Na tle ustawy o bibliotekach podkreśla się w orzecznictwie, że skoro ustawodawca wyraźnie rozróżnia działanie na podstawie aktu o utworzeniu oraz statutu, to oznacza to dwa odrębne źródła umocowania, a nie obowiązek powtarzania treści jednego w drugim. Pamiętać należy, że zakres obligatoryjnych elementów statutu wynika z art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach. Jeżeli powołany przepis nie nakłada obowiązku zamieszczenia określonej treści w statucie nie można takiego obowiązku konstruować w drodze wykładni rozszerzającej (zob. np. WSA w Kielcach w wyroku z 29 kwietnia 2025 r., sygn. II SA/Ke 54/25 podkreśla różnicę między zakresem statutu a zakresem aktu o utworzeniu biblioteki, dostępny na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/ - CBOSA). Z pewnością jednak art. 11 ust. 1 ustawy o bibliotekach wymaga obowiązywania w obrocie prawnym aktu o utworzeniu biblioteki. W niniejszej sprawie prawodawca lokalny w § 2 uchwały wskazał, że tracą moc uchwała Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 30 czerwca 1992 r. w sprawie utworzenia i nadania Statutu ww. Bibliotece oraz uchwała ją zmieniająca z 29 czerwca 2000 r. To oznacza, że skutkiem kontrolowanej obecnie uchwały w obrocie prawnym nie pozostaje żaden akt o utworzeniu Miejsko-Gminnej Biblioteki Publicznej im. Adama Mickiewicza w Połańcu, co w świetle powołanych przepisów prawa jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności. Skutkiem stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały i jej wyeliminowania ze skutkiem ex tunc, przywrócony zostanie stan prawny obowiązujący przed podjęciem tej uchwały, w którym obowiązywać będą obie wymienione wyżej uchwały z 20 czerwca 1982 r. i 29 czerwca 2000 r., które zawierały w sobie akt o utworzeniu niniejszej biblioteki.
Na uwzględnienie zasługuje natomiast zarzut podniesiony w pkt II petitum skargi dotyczący § 3 ust. 1 Statutu, w którym wskazano, że nadzór organizacją i funkcjonowaniem Biblioteki sprawuje Burmistrz Miasta i Gminy Połaniec. Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wymienia biblioteki jako jedną z form organizacyjnych działalności kulturalnej (art. 2), która gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania (art. 27). Z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora uzyskuje osobowość prawną, co wynika z art. 14 tej ustawy. Dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz (art. 17). Miejsko-Gminna Biblioteka Publiczna im. Adama Mickiewicza w Połańcu jest zatem samorządową instytucją kultury, którą kieruje Dyrektor Biblioteki, a nie jest gminną jednostką organizacyjną. Żaden z przepisów ustawy o działalności kulturalnej czy ustawy o bibliotekach nie przyznaje organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego kompetencji nadzorczych w odniesieniu do posiadającej osobowość prawną biblioteki będącej instytucją kultury. Zasadnie więc zarzuca Prokurator, że przepis § 2 ust. 1 Statutu wykracza poza delegację ustawową i daje organowi wykonawczemu kompetencje nieprzewidziane w żadnej z ustaw, co niewątpliwie stanowi istotne naruszenie prawa (zob. np. wyrok WSA w Kielcach z 3 grudnia 2025r., II SA/Ke 557/25, dostępny w CBOSA).
Zasadny jest również zarzut zawarty w pkt III petitum skargi dotyczący § 7 Statutu, a polegający na nieuprawnionej modyfikacji przepisu ustawy poprzez zawężenie zakresu działań Biblioteki. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o bibliotekach, do podstawowych zadań bibliotek należy: gromadzenie, opracowywanie, przechowywanie i ochrona materiałów bibliotecznych (pkt 1), obsługa użytkowników, przede wszystkim udostępnianie zbiorów oraz prowadzenie działalności informacyjnej, zwłaszcza informowanie o zbiorach własnych, innych bibliotek, muzeów i ośrodków informacji naukowej, a także współdziałanie z archiwami w tym zakresie (pkt 2). Uregulowanie w postanowieniach Statutu podstawowych zadań Biblioteki w sposób odmienny od przewidzianego w ustawie stanowi istotne naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o bibliotekach. Ustawa nakazuje, aby do zadań biblioteki należała ochrona materiałów bibliotecznych, a skarżony Statut tego nie przewiduje.
Trafny okazał się zarzut zawarty w pkt IV petitum skargi dotyczący treści § 8 Statutu, zgodnie z którym "Biblioteka może podejmować inne działania wynikające z potrzeb środowiska lokalnego". Regulacja ta jest zbyt generalna i może sugerować, że Miejsko-Gminna Biblioteka Publiczna im. A. Mickiewicza w Połańcu może podejmować nieograniczone przedmiotowo działania wynikające z potrzeb środowiska lokalnego. Wskazanie zakresu działalności biblioteki należy do niezbędnych elementów określonych w statucie instytucji kultury, o czym stanowi wprost art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o działalności kulturalnej. W kontekście tego przepisu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2013/12 podnosząc, że z przepisu tego nie wynika nakaz kazuistycznego unormowania zakresu działania instytucji kultury. Jednakże Sąd zauważył, że postanowienia statutu powinny odnosić się do celu działania tej instytucji kultury, dla realizowania którego została ona utworzona, a postanowienia w tej materii powinny mieć bezsprzecznie rozbudowany charakter i dotyczyć zasadniczych aspektów zamierzonej działalności. Akceptując powyższe stanowisko uznać należy, że użyte przez lokalnego prawodawcę w § 8 Statutu sformułowanie "może podejmować inne działania" jako zbyt ogólne i nieprecyzyjne, co stanowi o istotnym naruszeniu art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o działalności kulturalnej (zob. wyrok WSA w Kielcach z 19 marca 2025 r., II SA/Ke 75/25, dostępny w CBOSA). Te inne działania muszą bowiem pozostawać w związku z celami i zadaniami biblioteki wynikającymi z ww. ustaw. Oczywistym jest, że nie realizuje tego celu i tych zadań każde działanie wynikające z potrzeb środowiska.
Zarzut zawarty w pkt V petitum skargi dotyczy wskazania w § 9 zd. drugie Statutu, że "Dyrektora powołuje i odwołuje Burmistrz Miasta i Gminy Połaniec".
W ocenie Sądu zapis ten również istotnie narusza prawo. Art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy
o działalności kulturalnej w zw. z art. 2 ustawy o bibliotekach stanowi, że statut instytucji kultury, jaką jest biblioteka, zawiera organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania. Rację ma Prokurator zarzucając, że określając w § 9 zd. 2 Statutu, że dyrektora Biblioteki odwołuje Burmistrz, organ uchwałodawczy gminy przekroczył delegację ustawową, która nie przewiduje uprawnienia dla Rady Miejskiej w Połańcu do wskazania organu odwołującego dyrektora tej jednostki kultury. W art. 12 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej mowa jest jedynie o sposobie powoływania organów zarządzających i doradczych. Tymczasem w § 9 zd. 2 Statutu nie wskazuje się sposobu powołania dyrektora Biblioteki, co odpowiadałoby delegacji ustawowej z art. 13 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, lecz określa się organ powołujący i odwołujący dyrektora, do czego Rada Miejska nie była upoważniona. Nadto kwestie związane z powołaniem i odwołaniem dyrektora instytucji kultury reguluje ustawa o działalności kulturalnej, która w art. 15 ust. 1 stanowi, że dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony lub nie określony, po zasięgnięciu opinii właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Odwołanie następuje w tym samym trybie.
Wskazanie podmiotu powołującego i odwołującego dyrektora Biblioteki
w zdaniu drugim § 9 Statutu pozostawało zatem poza delegacją ustawową, gdyż podmiot ten określony został w ustawie o działalności kulturalnej, zaś wskazanie organu jednostki samorządu terytorialnego uprawnionego do powołania i odwołania dyrektora biblioteki wynika z przepisów u.s.g.
Jeśli chodzi o zarzut zawarty w pkt VI petitum skargi stwierdzić należy, że postanowienia zaskarżonego Statutu nie wypełniają delegacji ustawowej zawartej
w art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o bibliotekach, co stanowi o istotnym naruszeniu tego przepisu. W powołanym przepisie ustawodawca wymaga, aby to statut określał "organy biblioteki i jej organizację, w tym zakres działania i lokalizację filii oraz oddziałów". Tymczasem w zaskarżonym § 12 ust. 1 Statutu postanowiono, że "Biblioteka prowadzi: wypożyczalnię, czytelnię, oddział dla dzieci, filię biblioteczną w Ruszczy", jednak nie wskazano, jaki jest zakres działania tej filii, a także nie wskazano siedziby oddziału i jego zakresu działania, czego wymaga art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o bibliotekach.
Niezasadny okazał się zarzut z pkt VII petitum skargi, że niewskazanie w Statucie organu doradczego Biblioteki stanowi o niedopełnieniu wymogu ustawowego określonego w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej. W tym zakresie zwrócić trzeba uwagę na treść art. 15 ustawy o bibliotekach, zgodnie z którym przy bibliotece może działać rada biblioteczna lub inny organ o charakterze doradczym i opiniodawczym, na zasadach określonych w statucie. Powołany przepis ustawy o bibliotekach, posługując się sformułowaniem "może" nie wskazuje na obowiązek powołania organu doradczego w instytucji kultury jaką jest biblioteka, ale jedynie na taką możliwość. Tym samym braku ustanowienia takiego organu w kontrolowanym Statucie nie można uznać za istotne naruszenie prawa. Podkreślić jednocześnie trzeba, że art. 2 ustawy o bibliotekach stanowi, że jedynie w zakresie nieuregulowanym tą ustawą stosuje się do bibliotek odpowiednio przepisy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Skoro zgodnie z art. 15 ustawy o bibliotekach przy bibliotece może, ale nie musi działać organ doradczy, to art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej nie będzie miał zastosowania.
Z kolei w treści § 13 Statutu, którego dotyczy zarzut VIII skargi wskazano, że szczegółową organizację wewnętrzną Biblioteki ustala Dyrektor w regulaminie organizacyjnym, po zasięgnięciu opinii Burmistrza. Z przyjętych przez uchwałodawcę lokalnego postanowień wynika zatem wprost, że kwestie dotyczące organizacji wewnętrznej biblioteki zostały skierowane do uregulowania poza statutem, co istotnie narusza art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o bibliotekach. Postanowienia zawarte w regulaminie organizacyjnym nadawanym przez Dyrektora, o jakim mowa w § 13 Statutu, winny znaleźć się bowiem w Statucie Biblioteki. Co prawda Statut ten zawiera Rozdział III zatytułowany "Organizacja i zarządzanie Biblioteką", jednak treść tego Rozdziału z jednoczesnym odwołaniem się do regulaminu organizacyjnego, który ma być odrębnie ustalony wskazuje na to, że regulacje te nie są kompletne. Stosownie do treści art. 14 ust. 4 ustawy o bibliotekach, regulamin nadany przez dyrektora (kierownika) określa zasady i warunki korzystania z biblioteki. W świetle powyższego nie ma podstaw do zastosowania w omawianym zakresie postanowień art. 13 ust. 3 ustawy o działalności kulturalnej, zgodnie z którym organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców (por. wyrok WSA w Kielcach z 28 stycznia 2026r., II SA/Ke 659/25, dostępny w CBOSA). W efekcie kontrolowany Statut nie wypełnia delegacji ustawowej z art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o bibliotekach, gdyż kwestie związane z organizacją biblioteki nie zostały ujęte w Statucie, skoro odesłano w tej materii także do aktu pozaustawowego.
Z kolei na uwzględnienie zasługuje zarzut istotnego naruszenia art. 11 ust. 3 pkt 4 ustawy o bibliotekach w zw. z art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności kulturalnej (IX petitum skargi). Oba przepisy nakazują, aby w statucie biblioteki określone zostały źródła jej finansowania. W § 16 kontrolowanego Statutu w trzech tiretach wskazano różne źródła finansowania Biblioteki, w tym "inne źródła", co uznać należy za regulację istotnie naruszającą prawo. Pogląd o braku podstaw do wprowadzenia otwartego katalogu źródeł finansowania instytucji kultury został wyrażony w orzecznictwie i Sąd akceptuje to stanowisko. Trzeba zgodzić się z uzasadnieniem między innymi wyroku WSA w Łodzi z 26 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 117/24 (dostępnym w CBOIS), w którym stwierdzono, że skoro ustawodawca wymaga od prawodawcy miejscowego określenia źródeł finansowania instytucji kultury, to prawodawca ten nie może - poprzez użycie sformułowania o finansowaniu działalności biblioteki z "innych źródeł" - pozostawić otwartego katalogu źródeł finansowania. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ma możliwości przekazania kompetencji do określania dalszych źródeł finansowania instytucji kultury innemu podmiotowi. Użycie zwrotu "innych źródeł" sprawia, że katalog wskazujący źródła finansowania ma charakter otwarty, co oznacza, że możliwe jest finansowanie Biblioteki w zakresie nieprzewidzianym w uchwale i inny organ niż rada gminy, w drodze innego aktu niż uchwała, będzie mógł doprecyzować nieprzewidziane przez uchwałę źródła finansowania. Tymczasem z art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy wynika, że wyłącznie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest uprawniony do ich określenia. Słuszny jest więc wniosek, że Rada Miejska w Połańcu w § 16 tiret trzecie Statutu, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, przekazała innemu podmiotowi kompetencję do dookreślenia źródeł finansowania Biblioteki i tym samym w sposób istotny naruszyła prawo.
Na akceptację zasługuje zarzut w pkt X petitum skargi dotyczący naruszenia art. 27 ust. 3 ustawy o działalności kulturalnej. W przepisie tym przewidziano, że podstawą gospodarki finansowej instytucji kultury jest plan finansowy ustalony przez dyrektora, z zachowaniem wysokości dotacji organizatora. Tymczasem zgodnie z § 20 Statutu, podstawą gospodarki finansowej Biblioteki jest roczny plan finansowy, zatwierdzony przez Dyrektora, z zachowaniem wysokości dotacji. Bezspornie lokalny prawodawca przenosząc na grunt Statutu regulację ustawową dokonał zmiany treści art. 27 ust. 3 ww. ustawy nie precyzując w § 20 Statutu, że chodzi o dotację organizatora. Ustawodawca nie bez przyczyny wskazał, że dotacje mają pochodzić od organizatora. Regulacja zawarta w art. 27 ust. 3 ustawy o bibliotekach ma na celu zawężenie zakresu podmiotów, bowiem w innym wypadku finansowanie działalności biblioteki mogłoby zostać przerzucone na zupełnie innym podmiot.
Reasumując, omówione wyżej istotne naruszenia prawa polegające na braku wypełnienia delegacji ustawowej powodują konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, podlega stwierdzeniu nieważności bez względu na datę jej podjęcia, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g.