II SA/Ke 562/25

II SA/Ke 562/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-12-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek
Krzysztof Armański /sprawozdawca/
Sylwester Miziołek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 61a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 53a ust. 1,  art. 84 ust. 1, art. 41 ust. 4, art. 50-51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 20 sierpnia 2025 r. znak: WOA.7722.39.2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 20 sierpnia 2025 r., znak: WOA.7722.39.2025, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (ŚWINB), po rozpatrzeniu zażalenia J. R., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Włoszczowie (PINB) z 7 lipca 2025 r., znak: NB.051.21.2024, o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek J. R. z 25 czerwca 2025 r., w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, w sprawie rozbiórki odcinków trzech istniejących linii napowietrznych SN 15 KV, budowy jednego odcinka linii napowietrznej SN 15 KV i trzech odcinków linii kablowych SN 15 KV wraz ze stanowiskami słupowymi w rejonie ul. W. we W.na działkach nr ewid. [...], ponieważ postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe.
W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Wnioskiem z 25 czerwca 2025 r. J. R. wystąpił do PINB o wszczęcie postępowania dotyczącego zgłoszenia rozbiórki i budowy ww. linii napowietrznych i kablowych ze stanowiskami słupowymi. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego do akt sprawy dołączono kopię zgłoszenia z dnia 10 czerwca 2025 r. (data wpływu 12 czerwca 2025 r.) do organu administracji architektoniczno-budowlanej, dokonanego przez inwestora A sp. z o.o. Od tego zgłoszenia nie wniesiono sprzeciwu. PINB we Włoszczowie wydał opisane na wstępie postanowienie z 7 lipca 2025 r., na które zażalenie wniósł J. R..
W zażaleniu skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 11 i art. 61a § 1 i 2 k.p.a. W uzasadnieniu podniósł, że wbrew twierdzeniom PINB przedmiot postępowania istnieje, a jest nim zgłoszenie rozbiórki odcinków trzech istniejących linii napowietrznych SN 15 KV, budowy jednego odcinka linii napowietrznej SN 15 KV i trzech odcinków linii kablowych SN 15 KV wraz ze stanowiskami słupowymi w rejonie ul. W. we W., od którego Starosta nie wniósł sprzeciwu, pomimo że miał taki obowiązek. PINB powinien zweryfikować dokonane zgłoszenie pod kątem jego legalności. Obrany przez inwestora tryb w postaci zgłoszenia jest błędny, natomiast skutecznym trybem kontroli zgody (milczącej) na budowę jest postępowanie w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Ponadto, zdaniem wnioskodawcy PINB rozpatrzył merytorycznie wniosek, skoro zebrał materiał dowodowy, co powinno odbyć się po formalnym wszczęciu postępowania.
Organ II instancji wyjaśnił, że art. 61a § 1 k.p.a. został w niniejszej sprawie zastosowany m.in. z powodu wystąpienia "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania administracyjnego. Wszczęcie i prowadzenie sprawy jest bowiem dopuszczalne tylko z urzędu, stosownie do art. 53a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("p.bud."). Ponadto w wyniku postępowania wyjaśniającego PINB przyjął, że inwestor nie przystąpił jeszcze do wykonywania robót budowlanych, które może realizować na podstawie dokonanego zgłoszenia, bowiem do organu I instancji nie wpłynęło zawiadomienie o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych, w oparciu o art. 41 ust. 4 p.bud., do czego inwestor jest zobowiązany pod rygorem kary. W związku z powyższym zachodzi bezprzedmiotowość postępowania o charakterze przedmiotowym (nie stwierdzono realizacji inwestycji, która mogłaby być przedmiotem wszczętego przez organ postępowania). Na marginesie wskazano, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. a p.bud. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ustawy, budowa sieci elektroenergetycznych obejmujących napięcie znamionowe nie wyższe niż 15 kV. W analizowanym przypadku możliwe jest zrealizowanie przedmiotowego zamierzenia na podstawie zgłoszenia, gdyż niniejsza inwestycja nie przekracza wskazanej wartości, zrównując się z wartością graniczną, o której mowa w powyższym przepisie. Natomiast błędne przyjęcie zgłoszenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej powinno być przedmiotem badania przez organ nadzoru budowlanego, jednak tylko w przypadku gdy byłyby wykonywane jakiekolwiek roboty budowlane, które można wstrzymać.
W skardze do tut. Sądu J. R. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie:
- art. 6, art. 7, art. 77, art. 8 § 1, art. 61a § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 i art. 136 k.p.a. polegające na oparciu postanowienia i jego uzasadnienia na dowolnej argumentacji w oderwaniu od przepisów prawa i obowiązków organu w tym zakresie, skutkujące naruszeniem
- art. 53a w zw. z art. 50-51 p.bud. przez ich błędną interpretację.
Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podniesiono, że przedmiot postępowania istnieje, a jest nim zgłoszenie rozbiórki odcinków trzech istniejących linii napowietrznych SN 15 KV, budowy jednego odcinka linii napowietrznej SN 15 KV i trzech odcinków linii kablowych SN 15 KV wraz ze stanowiskami słupowymi w rejonie ul. W. we W.. Z uwagi na to, że tryb w postaci zgłoszenia, jaki został obrany przez inwestora na uzyskanie zgody budowlanej na ww. inwestycję jest błędny, to skutkuje to tym, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem trybem kontroli zgody (milczącej) na wykonanie robót jest postępowanie na podstawie art. 50-51 p.bud. W tej sytuacji organ miał obowiązek formalnie wszcząć postępowanie i rozpoznać żądanie skarżącego. Inwestycja nie może być realizowana w trybie zgłoszeniowym, w szczególności że jest ona częścią dużej inwestycji sztucznie podzielonej na mniejsze, co przesądził już WSA w Kielcach w sprawach II SA/Ke 176/24, II SA/Ke 177/24 i II SA/Ke 228/24 i nie może być realizowana bez decyzji środowiskowej, a tym bardziej jej części na podstawie zgłoszenia.
Zdaniem skarżącego, postępowanie związane z szeroko rozumianą samowolą budowlaną może być wszczynane zarówno na żądanie strony jak i z urzędu, co wprost wynika z art. 61 § 1 k.p.a. Przepis art. 53a p.bud. nie może sankcjonować bierności organu i nie może być wykorzystywany w sposób instrumentalny do uniknięcia przez organ wszczęcia postępowania. Nie ma podstaw by twierdzić, że ściśle rozumiany obowiązek wszczynania postępowań tylko z urzędu gwarantować będzie w sposób wystarczający właściwy poziom ochrony interesu publicznego oraz prywatnego osób narażonych na skutki nielegalnych robót budowlanych. Na poparcie tego stanowiska skarżący przywołał poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w sprawach II OSK 1623/23, II OSK 2096/22, a także stanowisko WSA w Lublinie zawarte w wyroku z 8 maja 2025 r., sygn. II SA/Lu 826/24. Jego zdaniem okoliczność, że nie został wniesiony sprzeciw od zgłoszenia nie wyłącza zasadności prowadzenia postępowania naprawczego uregulowanego w przepisach art. 50-51 p.bud.
W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).
Na wstępie, odnosząc się do wniosku skarżącego o przeprowadzenie rozprawy, należy wyjaśnić, że stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W kontrolowanej sprawie zaistniała więc przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym z uwagi na treść art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest niezależne od woli stron (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 1867/17). Z tych względów Sąd nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie rozprawy.
Postanowienie PINB z 7 lipca 2025 r., utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem ŚWINB, zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi (w zdaniu pierwszym), że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W kontekście obowiązujących od 19 września 2020 r. przepisów p.bud., przewidujących wszczęcie postępowań przez organami nadzoru budowlanego z urzędu (art. 53a ust. 1, art. 72a) zarysowały się w orzecznictwie rozbieżne poglądy co do tego, jak powinny zachować się organy nadzoru budowlanego otrzymawszy bądź to prośbę zainteresowanej osoby o podjęcie działań, bądź to nawet stanowcze i sprecyzowane żądanie wszczęcia konkretnego postępowania administracyjnego, w odniesieniu do konkretnej inwestycji i w oparciu o wskazaną podstawę prawną. W judykaturze kwestionowano zasadność wydawania przez organy nadzoru budowlanego postanowień o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w odniesieniu do postępowań objętych działaniem art. 53a ust. 1 p.bud. Taki pogląd opierano na ogólnym założeniu, że skoro postępowanie w danym przypadku wszczynane jest tylko z urzędu, to wniosek o jego wszczęcie nie może być niejako z gruntu skuteczny, a przez to nie może "wywołać" postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 16 lipca 2024 r., sygn. II OSK 1482/23).
Sąd w niniejszej sprawie podziela jednak argumentację dopuszczającą nieco szerszą wykładnię przesłanki przedmiotowej z art. 61a § 1 k.p.a., wyrażonej słowami "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte" i objęcie nią sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego z jednej strony nie widzi podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, a zarazem daje wyraz temu, że ze względu na obowiązywanie art. 53a ust. 1 (czy art. 72a) p.bud. nie ma możliwości skutecznego wszczęcia postępowania na wniosek zainteresowanego podmiotu. W takich przypadkach prawidłowe jest wydanie przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego, wobec stanowczego żądania zainteresowanego podmiotu, nie niweczy przy tym sensu art. 53a ust. 1 (art. 72a) p.bud., a wręcz poniekąd z nim koresponduje. Jest to bowiem formalny wyraz tego, że organ nie może "z innych uzasadnionych przyczyn" prowadzić postępowania na wniosek (por. wyroki NSA: z dnia 5 lutego 2024 r., sygn. II OSK 2748/22; z 24 września 2024 r., sygn. II OSK 2058/23).
W tym miejscu należy zarazem podkreślić, że wobec obowiązywania art. 53a ust. 1 (oraz art. 72a) p.bud. z reguły nie występuje potrzeba, aby wymagać od organów nadzoru budowlanego formalnej reakcji na zgłoszenia zainteresowanych osób dotyczące naruszeń prawa budowalnego. Dopuszczalne prawnie i akceptowalne jest skierowanie do wnioskodawcy pisma, co w kategoriach prawnych powinno być traktowane jako załatwienie wystąpienia osoby w trybie skargi i wniosków stosownie do działu VIII k.p.a. (por. wyroki NSA: 27 lutego 2024 r., sygn. II OSK 1383/21; z 3 marca 2023 r., sygn. II OSK 378/22). Organ nadzoru budowlanego odpowiadający na wniosek zainteresowanej osoby w taki sposób nie dopuszcza się bezczynności. Nic jednak nie stoi na przeszkodzie, zwłaszcza gdy żądanie wszczęcia postępowania sformułowane jest przez profesjonalnego pełnomocnika, ze wskazaniem na interes prawny danej osoby oraz ze sprecyzowaniem podstawy prawnej i trybu postępowania administracyjnego, które ma być przeprowadzone, by reakcja organu na złożony wniosek miała postać formalną, tj. odmowy wszczęcia postępowania (por. wyroki NSA: z 2 marca 2023 r., sygn. II OSK 1804/22; z 5 grudnia 2023 r., sygn. II OSK 1513/22).
W rozpoznawanej sprawie skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wystąpił do PINB z wnioskiem o:
- "podjęcie kontroli zgłoszenia z dnia 12 maja 2025 roku złożonego do Starosty Włoszczowskiego dotyczącego zgłoszenia A Sp. z o.o., na "rozbiórkę odcinków trzech istniejących linii napowietrznych SN 15 KV, budowy jednego odcinka linii napowietrznej SN 15 KV i trzech odcinków linii kablowych SN 15 KV wraz ze stanowiskami słupowymi", znak sprawy: AB.6743.2.18.2025.KK, a następnie, z uwagi na niewniesienie sprzeciwu od tego zgłoszenia przez Starostę Włoszczowskiego – pomimo takiego obowiązku – wszczęcie postępowania na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego i wydanie rozstrzygnięcia administracyjnego w tej sprawie;
- podjęcia czynności w tej sprawie w terminach przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przesłanie rozstrzygnięć wydanych w tej sprawie na adres pełnomocnika wraz z protokołem kontroli ww. inwestycji".
PINB ustalił, że rzeczywiście doszło do dokonania ww. zgłoszenia przez Spółkę A, zarejestrowanego pod znakiem AB.6743.2.18.2025.KK, i że nie wniesiono od niego sprzeciwu. Jednocześnie Inspektorat dokonał sprawdzenia rejestrów zawiadomień o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót dokonywanych przez inwestorów i ustalił, że nie wpłynęło od inwestora zawiadomienie w trybie art. 41 ust. 4 p.bud. dotyczące zgłoszenia znak AB.6743.2.18.2025.KK. W związku z powyższym organ przyjął, że inwestor nie przystąpił jeszcze do wykonywania robót objętych zgłoszeniem. Okoliczność ta nie była kwestionowana w skardze.
Zgodnie z art. 84 ust. 1 p.bud. do zadań organów nadzoru budowlanego należy: 1) kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego; 2) kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej; 3) badanie przyczyn powstawania katastrof budowlanych; 4) współdziałanie z organami kontroli państwowej. Konkretyzacja tych zadań następuje w art. 84a p.bud. I tak, zgodnie z ust. 1 kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje: 1) kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) sprawdzanie posiadania przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie właściwych uprawnień do pełnienia tych funkcji; 3) sprawdzanie wyrobów stosowanych przy wykonywaniu robót budowlanych w zakresie zgodności z art. 10, w szczególności wyrobów budowlanych. Natomiast stosownie do ust. 2 organy nadzoru budowlanego, kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego: 1) badają prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień; 2) sprawdzają wykonywanie obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego. Z kolei stosownie do art. 84b ust. 1 p.bud. kontrolę działalności organów administracji architektoniczno-budowlanej wykonują Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, który wykonuje tę kontrolę w stosunku do starosty.
W świetle powyższych regulacji należy stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego nie mogą w ramach opisanej wyżej kontroli ingerować w rozstrzygnięcia wydane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Jak wynika bowiem z art. 84b ust. 3 p.bud., wzruszenie takich decyzji administracyjnych dokonywane jest przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyrok NSA z 14 marca 2017 r., sygn. II OSK 2235/15; wyrok WSA w Poznaniu z 5 lipca 2017, sygn. II SAB/Po 76/17). Tym bardziej nie mogą ingerować w zgodę organu architektoniczno-budowlanego na realizację inwestycji, polegającą na niewniesieniu sprzeciwu od zgłoszenia. W obowiązującym stanie prawnym nie istnieje po stronie powiatowego inspektora nadzoru budowlanego kompetencja do oceny prawidłowości dokonanego zgłoszenia, czy też zasadności niewniesienia przez ten organ sprzeciwu od zgłoszenia, w sytuacji gdy żadne roboty budowlane nie zostały wykonane. Zgodnie z art. 83 ust. 1 p.bud. do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji, należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 37 ust. 3, art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 59i, art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1. Instytucja zgłoszenia uregulowana jest w art. 29-30 p.bud., a zatem nie figuruje w katalogu zadań i kompetencji organ nadzoru budowlanego I instancji. Dopiero prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 p.bud. (art. 50 ust. 1 pkt 3) obliguje organ nadzoru budowlanego I instancji do interwencji w trybie art. 50-51 p.bud. Trafnie więc ŚWINB uznał, że skoro żadne roboty budowlane związane z rozbiórką i budową linii napowietrznych i kablowych nie zostały podjęte, PINB nie miał podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, co wypełnia przesłankę braku możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego "z innych uzasadnionych przyczyn", o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a.
Podsumowując, wystąpienie skarżącego wywołało reakcję PINB, a jego zastrzeżenia dotyczące procesu inwestycyjnego na działce sąsiedniej nie zostały zlekceważone. Organ ustalił, że roboty objęte zgłoszeniem nie zostały rozpoczęte, a zatem analizował zaistniałą w terenie sytuację pod kątem zasadności wszczęcia postępowania z art. 50-51 p.bud. z urzędu, lecz nie znalazł ku temu podstaw z uwagi na stan, w którym na datę wydania decyzji nie były prowadzone roboty budowlane.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.