II SA/Ke 561/25

II SA/Ke 561/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-12-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64e, art. 151a par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 par. 2, art. 7b, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 15
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2016 poz 353
art. 3 ust. 1 pkt 8, art. 80 ust. 1, art. 62 ust. 1, art. 77 ust. 1, art. 74 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu E. S.A. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 15 września 2025 r., znak: SKO.OŚ-60/2853/131/2025 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
II SA/Ke 561/25
Uzasadnienie
Decyzją z 15 września 2025 r., znak: SKO.OŚ-60/2853/131/2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania E. S.A. od decyzji Wójta Gminy Masłów z 4 czerwca 2025 r., znak: RGKiOŚ.6220.1.2017, o odmowie wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Kontynuacja eksploatacji piaskowców kwarcytowych ze złoża ‘W.’"
- działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
W dniu 21 listopada 2017 r. do Urzędu Gminy w Masłowie wpłynął wniosek E. S.A. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia, w części dotyczącej pakietu "W." i "P", gm. Masłów, na terenie obrębów geodezyjnych Dąbrowa i Masłów Drugi. Do wniosku dołączono raport odziaływania na środowisko, poświadczoną przez właściwy organ kopię map ewidencyjnych obejmujących przewidywany teren realizacji przedsięwzięcia i przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, wypis z rejestru gruntów, mapę w skali zapewniającej czytelność przedstawionych danych, wypisy i wyrysy z planów miejscowych.
Organ I instancji wydając opisaną na wstępie decyzję odmowną z 4 czerwca 2025 r. stwierdził, że przedstawiony opis przedsięwzięcia nie jest wystarczający do jednoznacznego określenia wpływu zamierzenia (lub jego braku) na środowisko (gospodarkę wodną). Brak pozytywnego stanowiska Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (RZGW) w Krakowie nie jest co prawda wiążący w sprawie, ale jest przesłanką wystarczającą do wydania decyzji odmownej.
W odwołaniu spółka wskazała, że decyzja organu I instancji zapadła po ponad 8 latach od złożenia wniosku, a zatem jedynie orzeczenie co do istoty sprawy przez organ II instancji będzie gwarantem pewności co do prawa. Decyzji organu I instancji zarzucono naruszenie art. 71 ust. 1, art. 77 ust. 5a, art. 81 ust. 1, 2 i 3, art. 90 ust. 1a i 1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ("ustawy ocenowej"), art. 125 i art. 126 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 20 i art. 32 Konstytucji RP, art. 79a, art. 50 § 2 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 1 ustawy ocenowej.
Organ odwoławczy ustalił, że zgodnie z art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy Prawo wodne, do spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy, a dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w sprawach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania albo zmiany decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 ustawy ocenowej stosuje się przepisy obowiązujące przed 1 stycznia 2018 r.
Opisując naruszenia uzasadniające uchylenie decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium na wstępie stwierdziło, że w treści tej decyzji nie określono konkretnego terenu wnioskowanej inwestycji w postaci numerów działek ewidencyjnych, numeru i nazwy obrębu. Nie wiadomo więc, którego dokładnie terenu dotyczy lokalizacja planowanego przedsięwzięcia. W opinii Kolegium decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie, z naruszeniem przepisów, bez przeprowadzania postępowania wyjaśniającego wszystkie kwestie sporne. Wskazane przez organ I instancji okoliczności, w aspekcie zgromadzonego materiału dowodowego, nie stanowią uzasadnienia odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań, przez co nastąpiło naruszenie przepisów ustawy oraz przepisów postępowania (art. 7, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.), co powoduje konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Zdaniem Kolegium, organ I instancji wprawdzie przedstawił przebieg postępowania, jednakże nie dokonał w ogóle własnej, wystarczająco wnikliwej analizy i oceny przedłożonego przez inwestora ujednoliconego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z jego uzupełnieniami, stanowiącego podstawowy dowód w sprawie. Nie ustalił, które organy są właściwe do uzgodnienia, według stanu na dzień wszczęcia postępowania. Zastosował art. 7b k.p.a. poprzez oparcie swego stanowiska wyłącznie na ocenie przedłożonej Dyrektorowi RZGW w Krakowie dokumentacji w postaci ujednoliconego raportu, gdy ten organ nie był organem ustawowo przewidzianym do uzgadniania na podstawie art. 77 ust. 1 ustawy ocenowej. Wystąpienie do tego organu w trybie art. 7b k.p.a. nie było błędem, ale organ I instancji oparł się wyłącznie na ocenie tego organu, która nie jest wiążąca w sprawie, bez przeprowadzenia we własnym zakresie szczegółowej, kompleksowej analizy i oceny przedłożonych przez inwestora dokumentów, opracowań i wyjaśnień.
Kolegium podniosło, że współdziałanie, o którym mowa w art. 7b k.p.a. polega na dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności, sprawy, a nie oparciu się wyłącznie na stanowisku organu współdziałającego bez własnej pogłębionej analizy sprawy, z całkowitym pominięciem opinii organów uzgadniających ustawowo wskazanych w znacznie wydłużonym przedziale czasu.
Zgodnie ze stanowiskiem organu odwoławczego, zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na ustalenie przez wnioskodawcę stanu faktycznego i prawnego sprawy. Jeśli zatem organ I instancji miał uzasadnione wątpliwości co do zasadności tych ustaleń i możliwości negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, to mógł powołać biegłego sądowego lub eksperta, względnie we własnym zakresie ustalić i określić stosowne i wystarczające warunki zabezpieczające wpływ realizowanego przedsięwzięcia na środowisko. Swoje stanowisko Wójt Gminy Masłów wyraził wyłącznie w oparciu o opinię organu niewłaściwego do uzgadniania, pomijając pozytywne uzgodnienie organu, który był w tym zakresie właściwy i nie przedstawił motywów takiego działania.
SKO stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji ograniczył się de facto do informacji o przeprowadzonym postępowaniu i skoncentrował się na współdziałaniu z Dyrektorem RZGW, natomiast nie wyjaśnił oceny i znaczenia dla postępowania oraz jego wagi, nie podał przyczyn całkowitego pominięcia w rozstrzygnięciu postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ) w Kielcach. Tymczasem w pozytywnie opiniującym postanowieniu z 29 czerwca 2023 r. RDOŚ określił szczegółowe warunki realizacji przedsięwzięcia, w tym uwzględnił ochronę wód i gospodarki wodami. Podobnie, zdaniem Kolegium, ma się rzecz z postanowieniem Dyrektora RZGW w Krakowie z 28 marca 2018 r. (w uzasadnieniu decyzji błędnie: "18.03.2028 r."), którym pozytywnie uzgodniono warunki realizacji przedsięwzięcia określone w raporcie. Organ I instancji oprócz wzmianki o jego wydaniu całkowicie pominął jego stosowne uwzględnienie w rozstrzygnięciu (art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy ocenowej).
Organ odwoławczy stwierdził, że w ponownym postępowaniu organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe z uwzględnieniem ww. kwestii, dokonać we własnym zakresie analizy i oceny raportu, dokonać jego uzupełnienia z właściwymi organami oraz przeprowadzić postępowanie z pełnym udziałem społeczeństwa, a następnie zakończyć je wydaniem decyzji zgodnej z prawem.
Zasadny jest zdaniem Kolegium zarzut naruszenia art. 79a § 1 k.p.a., ponieważ pozbawiono stronę prawa do uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie zezwalającym na wydanie decyzji pozytywnej. Spółka w trakcie postępowania dokonywała wielokrotnie uzupełnień w zakresie wskazywanym przez organy i wykazywała każdorazowo dobrą wolę w wyjaśnieniu sprawy.
Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że w ustawie ocenowej jest mowa o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań, nie zaś o odmowie wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania.
Podsumowując, w ocenie Kolegium organ I instancji dopuścił się naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 7b, art. 9, art. 10, art. 77, art. 80, art. 107 k.p.a. i przepisów ustawy ocenowej, wydał decyzję przedwcześnie, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie.
Odnosząc się do wniosku spółki o orzeczenie co do meritum sprawy organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W związku z ww. brakami i wadami postępowania przed organem I instancji należy postępowanie powtórzyć z udziałem organów obu instancji.
W sprzeciwie do tut. Sądu od powyższej decyzji Kolegium E. S.A. zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z § 2 i art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję Wójta Gminy Masłów i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, sugerując, że organ ten powinien uzupełnić i rozpatrzyć materiał dowodowy, podczas gdy organ ten zebrał wystarczający materiał dowodowy do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem strony, co oznacza, że organ odwoławczy mógł orzec co do istoty sprawy.
Wobec powyższego spółka wniosła o uchylenie decyzji Kolegium celem dalszego rozpoznania i orzeczenia co do istoty, zasądzenie kosztów postępowania oraz przeprowadzenie rozprawy.
W uzasadnieniu podkreślono, że jedynie orzeczenie co do istoty sprawy przez organ II instancji będzie gwarantem pewności co do prawa. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wójtowi Gminy Masłów będzie niczym kolejne odbicie piłeczki w niekończącym się "ping-pongu", który jest karygodnym wykorzystywaniem przewagi organu nad stroną poprzez pozorne działanie na podstawie przepisów prawa. Organ I instancji dysponuje wszechstronnym, kompleksowym i niejednokrotnie uzupełnianym przez stronę materiałem dowodowym, co czyni go wystarczającym do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony przez organ I instancji, a w konsekwencji także przez organ II instancji. Niejasność i nadmierne posługiwanie się przez organ II instancji pojęciami niedookreślonymi, zdatnymi do szerokiej interpretacji nie przyczynia się do tego, aby zastosowanie rozwiązania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. było efektywnie tożsame z zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., o co wnioskowała spółka z następujących powodów:
• brak precyzyjnego określenia "ścieżki postępowania" dla organu I instancji nie przyczynia się do poprawy szybkości, efektywności i przewidywalności wyniku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego;
• istnieje duże prawdopodobieństwo, że organ I instancji w sposób celowy będzie prowadził ponowne postępowanie w sposób "opieszały", zmierzając do wydania ponownie decyzji niezgodnej z wnioskiem spółki;
• w konsekwencji znacząco utrudnia to weryfikację, czy organ I instancji rzeczywiście wypełni dyspozycje organu odwoławczego;
• decyzja Kolegium stanowi zachętę dla organu I instancji do zbędnego rozbudowywania materiału dowodowego, podczas gdy na dzień wydania zaskarżonej decyzji organu I instancji zebrany w sprawie materiał dowodowy był kompletny i znacznie przewyższający poziom wystarczający do wydania decyzji oczekiwanej przez stronę.
Następnie spółka zebrała w 5 punktach fragmenty uzasadnienia decyzji Kolegium wraz z własnym komentarzem. W pkt. 1 wskazała, że ustalenie zakresu przestrzennego przedsięwzięcia i jego oddziaływania jest badane już na początkowym etapie postępowania i jeżeli materiał dowodowy rzeczywiście niewystarczająco szczegółowo przedstawiał zakres planowanego przedsięwzięcia, to zwróciłyby na to uwagę organy opiniujące. W pkt. 2 spółka wskazała, że niejednokrotnie uzupełniała raport, przedstawiła żądane przez Wody Polskie informacje.
W pkt. 3 spółka podniosła, że biegły/ekspert pojawił się w przedmiotowej sprawie, co zostało pominięte w uzasadnieniu decyzji Kolegium. W ślad za pismem organu z 14 lutego 2025 r., wydanego na podstawie pisma Dyrektora RZGW w Krakowie z 7 lutego 2025 r., a także w nawiązaniu do pisma z 28 lutego 2025 r. "wniosku o przedłużenie terminu do przedłożenia opinii eksperta", spółka przedłożyła "opinię dotyczącą oddziaływania na środowisko oraz stosunki wodne eksploatacji w wyrobisku W. (poziom VII)" autorstwa prof. Z. M., tj. naukowca wprost wskazanego przez Dyrektora RZGW. Spółka przedstawiła zatem niezbędną według organu opinię. Niezrozumiałe jest zatem dlaczego pozostawia się organowi I instancji sugestię włączenia do sprawy biegłego.
W pkt. 4 i 5 spółka stwierdziła, że niezrozumiałe jest wskazanie, by organ I instancji uzgodnił raport z właściwymi organami i przeprowadził postępowanie z pełnym udziałem społeczeństwa. Wszelkie niezbędne stanowiska organów współdziałających, a także postępowanie z udziałem społeczeństwa zostały bowiem dokonane/przeprowadzone.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej sprzeciwem decyzji.
W piśmie procesowym z 12 grudnia 2025 r. skarżąca spółka podniosła, że Kolegium w odpowiedzi na sprzeciw jedynie powiela zdawkowe tezy przedstawione w uzasadnieniu swej decyzji. Stąd spółka ma uzasadnione wątpliwości, czy Kolegium rzeczywiście zapoznało się z całością materiału dowodowego sprawy. Na te kwestie spółka zwróciła uwagę Kolegium składając wniosek o wyjaśnienie treści jego decyzji, zakwestionowanej niniejszym sprzeciwem. Ponieważ postanowienie Kolegium z 20 października 2025 r. ponownie nie wskazywało, aby organ dokonał rzetelnej i dogłębnej analizy materiałów sprawy i uzasadnienia swojej decyzji, spółka wniosła zażalenie na to postanowienie. Treść ww. zażalenia w pełni obrazuje przyczyny niezgody spółki na wnioski Kolegium. Zasadne jest zatem, aby Sąd zwrócił uwagę na kwestie poruszone w zażaleniu.
Spółka wskazała, że załączyła do wniosku zestawienie działek z mapą ewidencyjną z zaznaczonym terenem realizacji przedsięwzięcia i obszarem, na który będzie oddziaływać. Dodatkowe mapy przedstawiła ponownie na wezwanie organu z 21 grudnia 2021 r. Już zatem w 2017 r. spółka wypełniła obowiązek wynikający z art. 74 ust. 1 pkt 3 i 3a ustawy ocenowej.
Odnosząc się do twierdzeń Kolegium, że do dnia wydania decyzji pierwszoinstancyjnej zebrany w sprawie materiał dowodowy nie został uzupełniony w zakresie określonym przez Wody Polskie, spółka podniosła, że to organ odwoławczy, na podstawie samodzielnej analizy materiału dowodowego, a nie na podstawie twierdzeń Wód Polskich powinien stwierdzić, czy rzeczywiście mimo wyjaśnień spółki nadal można mówić o "konieczności określenia rodzaju wód kopalnianych odprowadzanych eksploatacji złoża W. oraz obszaru planowanej eksploatacji w celu wypracowania najlepszych rozwiązań minimalizujących jego oddziaływania na środowisko".
Dalej spółka powtórzyła argument o przedstawieniu ekspertyzy prof. M. Uznała za niezrozumiałe stwierdzenie o konieczności aktualizacji dotychczasowych uzgodnień z właściwymi organami z uwagi na upływ czasu. Nie ma bowiem przepisu dopuszczającego aktualizację stanowiska organu ze względu na upływ czasu.
Tożsamy w treści sprzeciw E. S.A. od decyzji Kolegium z 15 września 2025 r., znak: SKO.OŚ-60/2853/131/2025, został zarejestrowany pod sygn. II SA/Ke 619/25. Postanowieniami z 27 listopada 2025 r. tut. Sąd, działając na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. II SA/Ke 561/25 oraz II SA/Ke 619/25 i prowadzić je pod sygn. II SA/Ke 561/25.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej ww. unormowaniem, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., sąd uwzględnia sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.).
Na wstępie, odnosząc się do wniosku wnoszącej sprzeciw spółki o rozpoznanie sprawy na rozprawie, należy wyjaśnić, że stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji. Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (§ 2). Wniosek strony o rozpoznanie sprzeciwu na rozprawie nie jest więc dla sądu wiążący. Zasadą jest, że sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2020 r. sygn. II OSK 1501/20). W niniejszej sprawie Sąd wziął również pod uwagę, że istotą sporu jest problem prawny wynikający z zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a strony przedstawiły obszernie swoje stanowisko w sprawie. W konsekwencji, wniosek o przeprowadzenie rozprawy nie został uwzględniony.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z treści cyt. przepisu jasno wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, czy w taki sposób, że wadliwość ta miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2, jest natomiast równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Brak poprawnie przeprowadzonego przez organ niższej instancji postępowania uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, ponieważ w celu naprawienia błędu musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony.
Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy powinien był podjąć rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7) uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (por. wyrok NSA z 16 października 2019 r., sygn. II OSK 3080/19).
Nie ulega też wątpliwości, że koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym mowa art. 138 § 2 k.p.a., na co wskazał NSA w wyroku z 14 lutego 2024 r., sygn. II OSK 33/24, jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego, adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe bowiem będzie poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką rozstrzygnięcia kasacyjnego. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a.), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów, mogących znaleźć zastosowanie w sprawie (art. 138 § 2a k.p.a.), gdyż to właśnie te normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną jej adresata. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy więc oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3311/19).
Mając powyższe na względzie nie można jednocześnie pominąć, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasacyjnej), nie zaś kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpatrzenia, w ramach kryteriów zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny i służy wyłącznie sprawdzeniu, czy kasacyjna decyzja organu drugiej instancji oparta została na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12).
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy dopatrzył się konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. m.in. w tym, że organ I instancji nie dokonał w ogóle własnej, wystarczająco wnikliwej analizy i oceny przedłożonego przez inwestora ujednoliconego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z jego uzupełnieniami, nie dokonał szczegółowej analizy i oceny, które organy są właściwe do uzgodnienia, według stanu na dzień wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu przywołane powyżej stanowisko organu odwoławczego jest trafne.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353 ze zm., tj. w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2018 r. stosownie do art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy Prawo wodne, Dz.U. poz. 710), dalej jako "ustawa ocenowa", ilekroć w ustawie jest mowa o ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - rozumie się przez to postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności: a) weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, b) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, c) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Stosownie zaś do art. 80 ust. 1 cyt. ustawy, jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: 1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1; 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; 4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. Ponadto, zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy ocenowej w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia: 1) bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, krajobraz, w tym krajobraz kulturowy, wzajemne oddziaływanie między tymi elementami, dostępność do złóż kopalin; 1a) ryzyko wystąpienia poważnych awarii oraz katastrof naturalnych i budowlanych; 2) możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; 3) wymagany zakres monitoringu.
Dodatkowo art. 77 ust. 1 ustawy ocenowej stanowi, że jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji: 1) uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i, w przypadku gdy przedsięwzięcie jest realizowane na obszarze morskim, z dyrektorem urzędu morskiego; 1a) uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z ministrem właściwym do spraw środowiska w zakresie istnienia rozwiązań alternatywnych realizacji przedsięwzięcia oraz przewidywanych działań mających na celu kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko przyrodnicze parku narodowego - w przypadku inwestycji liniowych celu publicznego w ich części przebiegającej przez obszar parku narodowego; 1b) uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w zakresie istnienia rozwiązań alternatywnych realizacji przedsięwzięcia oraz przewidywanych działań mających na celu kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko przyrodnicze rezerwatu przyrody - w przypadku inwestycji liniowych celu publicznego w ich części przebiegającej przez obszar rezerwatu przyrody; 2) zasięga opinii organu, o którym mowa w art. 78 (tj. państwowej inspekcji sanitarnej), w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-3, 10-19 i 21-23; 3) zasięga opinii organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, jeżeli planowane przedsięwzięcie kwalifikowane jest jako instalacja, o której mowa w art. 201 ust. 1 tej ustawy.
W rozpoznawanej sprawie organ I instancji po obszernym przedstawieniu przebiegu postępowania poprzestał na stwierdzeniu, że Dyrektor RZGW w Krakowie kilkakrotnie wzywał spółkę do złożenia wyjaśnień informacji zawartych w ujednoliconym raporcie. W konsekwencji organ uznał, że przedstawiony opis przedsięwzięcie nie jest wystarczający do jednoznacznego określenia wpływu zamierzenia (lub jego braku) na środowisko (gospodarkę wodną). Przyznał, że brak pozytywnego stanowiska Dyrektora RZGW nie jest wiążący, ale stwierdził, że stanowi przesłankę wystarczającą do wydania decyzji odmownej. Wyjaśnił, że poruszone kwestie wymagają wysoce specjalistycznej wiedzy z zakresu kompetencji Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie będącego organem właściwym m.in. w sprawach ocen wodnoprawnych, o których mowa w przepisach ustawy prawo wodne, do czego odwołuje się art. 77 ust. 1 pkt 4 ustawy ocenowej. Z tego powodu organ I instancji polega na opinii tego organu.
Dalej organ przywołał art. 81 ust. 3 ustawy ocenowej, zgodnie z którym, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 38j ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Powołał się nadto na art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., po czym stwierdził, że ze zgromadzonej dokumentacji nie można jednoznacznie wywnioskować, że planowana inwestycja nie będzie w żaden sposób negatywnie oddziaływać na gospodarkę wodną.
W tym miejscu należy podkreślić, że zasadniczym dowodem w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla danego przedsięwzięcia jest raport o oddziaływaniu na środowisko. W konsekwencji organy administracji mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. jego wartość dowodową. Ewentualny brak dostatecznego odniesienia się do istotnych kwestii oznacza, że raport w tym zakresie może zostać uznany za niespełniający wymogów ustawowych. Organ administracji powinien jednak rzetelnie i wnikliwie dokonać oceny raportu przy zachowaniu wszystkich obowiązujących reguł dowodowych. Zasada prawdy obiektywnej obliguje organ do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, a zwłaszcza oceny, czy raport uwzględnia wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji takiej oceny raportu nie przedstawił, a przynajmniej nie wyraził tego w uzasadnieniu decyzji, ograniczając się do wyrażenia aprobaty dla stanowiska Dyrektora RZGW w Krakowie zawartego w opinii z 14 kwietnia 2025 r., wydanej w trybie art. 7b k.p.a. W szczególności nie zawarł żadnych rozważań na okoliczność, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (RDOŚ) w Kielcach, tj. organ, którego uzgodnienie jest obligatoryjne stosownie do art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy ocenowej, postanowieniem z 29 czerwca 2023 r., znak: WOO-II.4221.2.2018.AS.23, uzgodnił realizację i określił warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, uwzględniając ochronę wód i gospodarki wodami.
Organ I instancji nie odniósł się też w żaden sposób do okoliczności, że Dyrektor RZGW w Krakowie postanowieniem z 28 marca 2018 r., działając na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 4 ustawy ocenowej, uzgodnił realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, a w piśmie z 3 sierpnia 2022 r. wyjaśnił, że z uwagi na treść art. 545 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r., wprowadzonym ustawą z dnia 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy Prawo wodne, brak jest aktualnie podstawy do dokonania przez Dyrektora RZGW uzgodnienia w trybie art. 77 ust. 4 ustawy ocenowej. Przepis ten wszedł bowiem w życie 1 stycznia 2018 r. i nie miał zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na cytowany już art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy Prawo wodne. Tym niemniej ww. postanowienie funkcjonuje w obrocie prawnym, organ I instancji w żaden sposób się do niego nie odniósł, nie wyjaśnił jego statusu prawnego w kontekście przywołanego przepisu przejściowego, postanowił natomiast oprzeć całe swoje rozstrzygnięcie na opinii Dyrektora RZGW pozyskanej w trybie art. 7b k.p.a. Przepis ten stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Zastosowanie tego przepisu samo w sobie nie było błędem, natomiast opinia wydana w tym trybie nie mogła zastąpić uzgodnienia organu właściwego na podstawie przepisów ustawy ocenowej bez wyjaśnienia przyczyn takiego postępowania.
W świetle powyższego należy stwierdzić, że Wójt Gminy Masłów nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej oceny ujednoliconego raportu o oddziaływaniu na środowisko. W sytuacji gdy nie podzielił stanowiska wyrażonego w postanowieniu organu właściwego do uzgodnienia, tj. RDOŚ, powinien szczegółowo wykazać, dlaczego nie podziela argumentacji tego organu. Organ nie może pominąć wiążącego w sprawie uzgodnienia tylko na tej podstawie, że pozyskał w trybie art. 7b k.p.a niewiążącą opinię organu współdziałającego. W konsekwencji, organ I instancji naruszył przepisy postępowania, które nakładają obowiązek dokładnego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, wydania decyzji w oparciu o ocenę całego materiału dowodowego oraz racjonalnego i rzetelnego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.). W tej sytuacji prawidłowo Kolegium zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Odmienne rozstrzygnięcie doprowadziłoby do naruszenia ogólnej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., gwarantującej stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy administracyjnej. Do zwalczania ewentualnej bezczynności i przewlekłości postępowania przed organem I instancji służy skarga na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Nie można zaś domagać się, aby organ odwoławczy zastąpił organ I instancji w rzetelnej i wnikliwej ocenie raportu w kontekście pozytywnych uzgodnień ze strony RDOŚ i Dyrektora RZGW. W tym miejscu należy podkreślić, że art. 136 § 1 k.p.a. nie służy zastępowaniu organu I instancji w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego, lecz umożliwia jedynie przeprowadzenie dowodów uzupełniających w sprawie.
Trafny jest natomiast zarzut spółki dotyczący nieprzedstawienia przez organ I instancji zakresu terenowego planowanego przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 74 ust. 1 pkt 3 ustawy ocenowej do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmującej przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, z zastrzeżeniem ust. 1a i 1b. Spółka wypełniła ten obowiązek załączając do wniosku zestawienie działek oraz mapę ewidencyjną z zaznaczonym terenem realizacji przedsięwzięcia i obszarem jego oddziaływania. Dodatkowo, aktualne mapy w postaci papierowej i elektronicznej zostały złożone przy piśmie z 29 czerwca 2022 r. Kolegium nie wskazało zaś, który przepis został naruszony poprzez nieprzedstawienie w decyzji organu I instancji konkretnego terenu wnioskowanej inwestycji, skoro teren ten wynika z wniosku i załączonej do niego mapy.
Podsumowując, mając na względzie ramy kognicji sądowoadministracyjnej w przypadku sprzeciwu od decyzji, po analizie zarzutów sprzeciwu i treści wydanej w sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, choć zakwestionowana nim decyzja jest częściowo wadliwa w zakresie uzasadnienia. Nie ulega jednak wątpliwości, że organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wykazane wadliwości nie mogły być naprawione na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a., ponieważ do wyjaśnienia pozostają kwestie o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, a czynności, które musiałyby być podjęte przekraczają zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, co stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP). Zasada ta oznacza obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozpatrzonej przez organ I instancji. W sytuacji gdy organ I instancji w istocie nie ocenił ujednoliconego raportu o oddziaływaniu na środowisko, zwłaszcza w kontekście wydanych w sprawie pozytywnych uzgodnień, trudno mówić o ponownym rozpoznaniu sprawy. Z uzasadnienia decyzji Kolegium nie wynika, aby nakazało organowi I instancji powoływanie biegłego lub eksperta. Stwierdziło jedynie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na ustalenie przez wnioskodawcę stanu faktycznego i prawnego sprawy, natomiast jeśli organ I instancji dalej ma wątpliwości, to może powołać biegłego lub eksperta.
W świetle powyższego, organ odwoławczy był uprawniony do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w sprzeciwie zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.