II SA/Ke 559/22

II SA/Ke 559/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-12-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach
Dorota Pędziwilk-Moskal
Jacek Kuza /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 638
art. 11a, art. 11a ust. 7 pkt 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędzia WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Gminy Łubnice z dnia 11 lutego 2022 r. nr XXXIII/217/22 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Rada Gminy Łubnice uchwałą z dnia 11 lutego 2022 r. nr XXXIII/217/2022, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 zm.) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. na dzień wydania uchwały - Dz.U. z 2020 r. poz. 638 ze zm.), dalej zwanej "u.o.z." w § 1 ust. 1 uchwały przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Łubnice w 2022 r." stanowiący załącznik do uchwały. Z kolei w § 1 ust. 2 uchwały wskazano, że projekt powyższego programu został pozytywnie zaopiniowany przez podmioty, o których mowa w art. 11 ust. 7 u.o.z.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze, Prokurator Rejonowy w Staszowie zaskarżył powyższą uchwałę w zakresie § 1 ust. 2 uchwały, dotyczącym przekazania do zaopiniowania uchwały podmiotom wskazanym w art. 11a ust. 7 u.o.z. oraz w zakresie § 12 załącznika do uchwały w zakresie sposobu finansowania poszczególnych zadań.
Domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym wyżej zakresie, Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:
1. art. 11a u.o.z. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U.2016.283), art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - polegające na braku zaczerpnięcia opinii od organizacji społecznych lub dokonania konsultacji w zakresie przyjętej uchwały;
2. art. 11a u.o.z. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 powyższego rozporządzenia, art. 18 ust.2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - polegające na niedostatecznym określeniu sposobu finansowania podjętych działań.
W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że na wstępie zaskarżonej uchwały ujęto kwestie obligatoryjnego zaopiniowania jej przez podmioty, o których mowa w art. 11 ust 7 u.o.z. Skarżący stwierdził, że ustalił, że przedmiotowy akt prawa miejscowego nie został wysłany do zaopiniowania organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt z uwagi na to, że żadne organizacje społeczne nie działają w obszarze gminy.
Zdaniem wnoszącego skargę, uzyskane wyjaśnienia nie pozwalają przyjąć zasadności podjętego postępowania w ramach przyjętej uchwały. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że w przypadku braku organizacji społecznych działających na obszarze gminy należy obligatoryjnie umieścić projekt programu na stronie internetowej gminy lub w BIP z informacją o możliwości zaopiniowania projektu w zakreślonym terminie. W tym przypadku powyższa czynność nie została wykonana.
Z kolei odnośnie § 12 załącznika do uchwały, skarżący stwierdził, że sposób w jaki zostało opisane rozdysponowanie gminnego budżetu jest niedostatecznie szczegółowy. Podał, że organ jest zobowiązany nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że z art. 11a ust. 7 u.o.z. wprost wynika, że projekt programu przekazuje się do zaopiniowania organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy. Przepis ten nie kreuje obowiązku umieszczania projektu programu na stronie internetowej gminy lub BIP z informacją o możliwości zaopiniowania projektu w zakreślonym terminie.
Odnośnie § 12 organ podniósł, że w zapisie tym w sposób nie budzący wątpliwości określono łączną wysokość środków finansowych przeznaczoną na realizację programu wraz z podziałem tej kwoty na poszczególne działania. Sposób realizacji tych działań został natomiast wskazany w paragrafach poprzedzających. Działania te realizowane są we współpracy ze schroniskiem dla zwierząt oraz gabinetami weterynaryjnymi szczegółowo określonymi w treści programu na podstawie zawartych z nimi umów oraz gospodarstwem rolnym położonym na terenie Gminy Łubnice w zakresie zapewnienia opieki dla zwierząt gospodarskich.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób istotny, co obligowało Sąd do stwierdzenia jej nieważności w całości na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Poza sporem pozostaje to, że przedmiotowa uchwała, zawierająca normy abstrakcyjne i generalne, stanowi akt prawa miejscowego.
Kontrolowaną uchwałą Rada Gminy Łubnice przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na rok 2022 (stanowiący załącznik do tej uchwały). Podstawę prawną uchwały stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11a u.o.z.
Ustawa o ochronie zwierząt w art. 11 ust. 1 stanowi, że zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Z kolei zgodnie z art. 11a ust. 1 rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.
Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5).
Ponadto projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:
1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;
2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;
3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy (art. 11a ust. 7).
Wymienione w art. 11a u.o.z. niezbędne postanowienia programu, jak i określony ustawą sposób procedowania mają charakter obligatoryjny. Brak któregokolwiek z powyższych elementów istotnie narusza prawo, ponieważ nie wypełnia w sposób całościowy delegacji ustawowej.
Należy uznać za trafny zarzut skargi dotyczący zaniechania przez organ realizacji wynikającego z art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. obowiązku przekazania do zaopiniowania projektu programu działającym na obszarze gminy organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt.
Niezasięgnięcie opinii organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działających na obszarze gminy, stanowi naruszenie trybu podejmowania uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Należy podkreślić, że brak działającej na terenie gminy organizacji społecznej, na którą to okoliczność powołuje się organ w odpowiedzi na skargę, czy też brak wiedzy co do powyższej kwestii, nie zwalnia z realizacji tego obowiązku, przede wszystkim z tej przyczyny, że za działającą na terenie gminy należy uznać każdą organizację, która swoim zakresem działania obejmuje jej obszar. W tym kontekście jej siedziba nie ma żadnego znaczenia. To na organie gminy spoczywa obowiązek ustalenia, czy podmioty wskazane przez ustawodawcę obejmują swoim zakresem działania daną gminę. Ma on więc obowiązek ustalenia zasięgu działania tych podmiotów, bądź definitywne ustalenie, że teren gminy nie jest objęty działaniem podmiotów spełniających przesłanki ustawowe - jest to jedyna sytuacja, w której gmina będzie zwolniona z obowiązku zasięgnięcia opinii (por. wyroki WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2015 r., II SA/Wr 752/14 oraz z 22 października 2013 r., II SA/Wr 478/13, dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w poglądach doktryny, gdzie również wskazuje się, że niepoddanie zaopiniowaniu projektu omawianej uchwały właściwym organizacjom społecznym (a także innym podmiotom określonym w art. 11a ust. 7 u.o.z.), a tym samym pozbawienie tych podmiotów uprawnienia przedstawienia własnej opinii powoduje, że uchwalenie aktu normatywnego następuje z pominięciem ustawowych wymogów proceduralnych, co z kolei stanowi istotne naruszenie prawa (por. J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego – na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, "Administracja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka" Nr 4(29)/2012, s. 42).
W przypadku braku informacji o działalności na terenie gminy organizacji społecznych zajmujących się ochroną zwierząt, dla realizacji obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z., wystarczającym, ale też koniecznym jest umieszczenie projektu programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na stronie internetowej gminy lub w BIP z informacją o możliwości zaopiniowania projektu w zakreślonym terminie. Jak już wyżej wspomniano, obowiązkiem organu jest ustalenie, czy wskazane przez ustawodawcę organizacje społeczne obejmują swoim zakresem działania daną gminę, choć nie muszą mieć siedziby na terenie tej gminy. W niniejszej sprawie zarówno ze skargi jak i z odpowiedzi na nią wynika, że ustalenia takie nie zostały dokonane, a projekt programu nie został umieszczony na stronie internetowej gminy lub w BIP. W konsekwencji, opinia organizacji społecznych nie została zasięgnięta, co stanowi naruszenie art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z.
Reasumując, w art. 11a ust. 7 u.o.z. ustawodawca użył sformułowania: "przekazuje do zaopiniowania", co jednoznacznie wskazuje, że jest to norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc, a nie jak wnosił skarżący Prokurator jedynie w zakresie § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Ponadto stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości z powodu ustalenia przez Sąd, że zaskarżona uchwała, została podjęta z naruszeniem trybu jej podejmowania, czyni bezprzedmiotowym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi.
Mając to wszystko na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.