II SA/Ke 558/25

II SA/Ke 558/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2026-02-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek
Krzysztof Armański /przewodniczący/
Renata Detka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6360 Biblioteki
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 85 poz 539
art. 11 ust. 3
Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach.
Dz.U. 2024 poz 87
art. 13 ust. 2
Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. j.)
Dz.U. 2026 poz 143
arat. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędzia WSA Beata Ziomek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2026 r. sprawy ze skargi P. S. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] w przedmiocie zmiany statutu biblioteki publicznej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
W dniu 18 lipca 2000 r. Rada Miejska w Staszowie, na podstawie art. 13 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. j. Dz. U. z 1997 r., Nr 110, poz. 721 ze zm., dalej "ustawa o działalności kulturalnej") oraz art. 11 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 1997 r., Nr 85, poz. 539 ze zm., dalej "ustawa o bibliotekach"), podjęła uchwałę nr XXII/213/2000 w sprawie zmiany Statutu Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy w Staszowie (dalej "Biblioteki") - w brzmieniu załącznika do niniejszej uchwały (§ 1), zwanego dalej "Statutem".
W § 3 Statutu postanowiono: "Biblioteka jest wpisana do rejestru instytucji kultury prowadzonego przez organizatora, którym jest Rada Miejska i posiada osobowość prawną. Biblioteka działa w obrębie krajowej sieci bibliotecznej i pomoc fachową otrzymuje od Wojewódzkiej Biblioteki Publicznej w Kielcach".
W treści § 4 Statutu wskazano, że bezpośredni nadzór nad Biblioteką sprawuje Burmistrz Miasta i Gminy Staszów.
Zgodnie z § 7 Statutu, do podstawowych zadań Biblioteki należy:
1. Gromadzenie, opracowywanie materiałów bibliotecznych, ze szczególnym uwzględnieniem materiałów dotyczących własnego regionu.
2. Udostępnianie zbiorów bibliotecznych na miejscu, wypożyczanie na zewnątrz oraz prowadzenie wypożyczeń międzybibliotecznych.
3. Organizowanie czytelnictwa i udostępnianie materiałów bibliotecznych ludziom niepełnosprawnym.
4. Prowadzenie działalności informacyjno-bibliograficznej.
5. Popularyzacja książki i czytelnictwa.
6. Współdziałanie z bibliotekami innych sieci, instytucjami upowszechniania kultury, organizacjami i towarzystwami w rozwijaniu i zaspokajaniu potrzeb oświatowych
i kulturalnych społeczeństwa.
7. Doskonalenie form i metod pracy bibliotecznej.
Stosownie do § 8 Statutu, Biblioteka może podejmować inne działania wynikające z potrzeb społeczeństwa.
Wedle § 9 Statutu, na czele Biblioteki stoi dyrektor, który kieruje jej działalnością, reprezentuje Bibliotekę na zewnątrz i jest za nią odpowiedzialny. Dyrektora powołuje i odwołuje Zarząd Miejski.
W § 13 Statutu uchwalono, że Biblioteka prowadzi wypożyczalnię, czytelnię, oddział dla dzieci, filie biblioteczne oraz inne formy udostępniania zbiorów bibliotecznych.
Na podstawie § 14 Statutu, szczegółową organizację wewnętrzną Biblioteki oraz zakres działalności poszczególnych komórek organizacyjnych ustala dyrektor.
Zgodnie zaś z § 18 Statutu, Biblioteka może prowadzić działalność gospodarczą według ogólnych zasad określonych odrębnymi przepisami. Dochód z tej działalności przeznaczony jest na cele statutowe Biblioteki.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Rejonowy w Staszowie zaskarżył powyższą uchwałę w części "Rozdział I § 3, § 4, Rozdział II § 7, § 8, Rozdział III § 9 (w brzmieniu nadanym przez uchwałę zmieniającą nr XVII/132/07 z dnia 25 września 2007 roku), § 13, § 14, Rozdział IV
§ 18 statutu stanowiącego załącznik do w/wym uchwały". Prokurator uchwale tej zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:
I. art. 8 ust. 2 ustawy o bibliotekach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw.
z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), zwanego dalej "rozporządzeniem", jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40), zwanej dalej "u.s.g" - polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez stwierdzenie, że organizatorem Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy w S. jest Rada Miejska (§ 3 Statutu);
II. art. 13 ustawy o działalności kulturalnej oraz art. 11 ustawy o bibliotekach w zw.
z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw.
z § 143 oraz § 149 rozporządzenia, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. - polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez nadanie kompetencji Burmistrzowi Miasta i Gminy w S. do nieograniczonego przedmiotowo nadzoru nad działalnością Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy
w S. (§ 4 Statutu);
III. art. 4 ust. 1 ustawy o bibliotekach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. - polegające na nieuprawnionej ingerencji w przepis ustawowy poprzez zawężenie zakresu podstawowych zadań wchodzących w ramy działalności Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy w S. (§ 7 Statutu);
IV. art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. - polegające na niedopełnieniu upoważnienia ustawowego poprzez generalne uregulowanie, że Biblioteka Publiczna Miasta i Gminy w S. może podejmować inne działania wynikające z potrzeb społeczeństwa (§ 8 Statutu);
V. art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o działalności kulturalnej w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. - polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez nadanie Burmistrzowi Miasta
i Gminy w S. kompetencji do odwoływania Dyrektora Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy w S.;
VI. art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. - polegające na niedopełnieniu upoważnienia ustawowego poprzez niewskazanie w Statucie organów doradczych Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy w S.;
VII. art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o bibliotekach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw.
z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. - polegające na niedopełnieniu upoważnienia ustawowego poprzez niewskazanie w Statucie Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy w S. zakresu działania oraz lokalizacji filii oraz oddziałów działających w ramach tego podmiotu (§ 13 Statutu);
VIII. art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o działalności kulturalnej w zw. z art. 11 ust. 3 ustawy
o bibliotekach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 i § 137 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. - polegające na zbyt generalnym określeniu działalności innej niż kulturalna prowadzonej przez Bibliotekę Publiczną Miasta i Gminy w S. (§ 18 Statutu);
IX. art. 13 ust. 3 ustawy o działalności kulturalnej w zw. z art. 11 ust. 3 ustawy
o bibliotekach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 i § 137 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. - polegające na nieuregulowaniu materii obejmującej organizację wewnętrzną Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy w S. w jej statucie (§ 14 Statutu).
Podnosząc takie zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w S. nr XXII/213/2000 z dnia 18 lipca 2000 r. w sprawie zmiany Statutu Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy w S., zmienionej następnie uchwałą Rady Miejskiej w S. nr XVII/132/07 z dnia
25 września 2007 r. w sprawie zmian w Statucie Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy
w S. - w całości.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o:
1) oddalenie skargi co do zarzutów zawartych w punktach IV, V, VI, VIII i IX jej petitum;
2) niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a ewentualnie jedynie w części odpowiadającej zarzutom zawartym w punktach I, II, III i VII petitum skargi.
W uzasadnieniu wskazano argumentację przemawiającą za brakiem podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie określonym w pkt. IV, V, VI, VIII
i IX petitum skargi.
W piśmie z 29 października 2025 r. Prokurator sprecyzował, że skarga dotyczy obu uchwał Rady Miejskiej w S., tj. uchwały nr XXII/213/2000 z dnia 18 lipca 2000 r. oraz uchwały zmieniającej nr XVII/132/07 z dnia 25 września 2007 r.
Zarządzeniem z 31 października 2025 r. rozdzielono skargi Prokuratora na powyższe uchwały, zawarte w jednym piśmie z 15 września 2025 r. Skarga na uchwałę nr XVII/132/07 Rady Miejskiej w S. z dnia 25 września 2007 r. w sprawie zmian w Statucie Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy w S. została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Ke 574/25, natomiast w tej sprawie rozpatrywana była skarga na uchwałę nr XXII/213/2000 z dnia 18 lipca 2000 r.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej "p.p.s.a." Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania
w takim trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W tym przypadku wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył organ w odpowiedzi na skargę, a skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego
i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Wyjaśnić należy, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie
i doktrynie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. przykładowo wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2021 r., VIII SA/Wa 281/21, LEX nr 3312403 i przywołane tam orzecznictwo oraz stanowisko wyrażone w doktrynie).
Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach oraz art. 13 ust. 2 ustawy
o działalności kulturalnej - w brzmieniu tych przepisów obowiązującym w dacie podjęcia uchwały objętej skargą.
Zgodnie z pierwszym wymienionym wyżej przepisem, statut biblioteki określa
w szczególności:
1) cele i zadania biblioteki;
2) organy biblioteki i jej organizację, w tym zakres działania i lokalizację filii oraz oddziałów;
3) nazwę jednostki sprawującej nadzór merytoryczny nad działalnością biblioteki
- w odniesieniu do biblioteki wchodzącej w skład ogólnokrajowej sieci bibliotecznej;
4) sposób gospodarowania środkami finansowymi biblioteki.
Z art. 2 ustawy o bibliotekach wynika, że w zakresie nieuregulowanym ustawą o bibliotekach zastosowanie znajduje art. 13 ust. 2 ustawy o działalności kulturalnej, zgodnie z którym, statut instytucji kultury zawiera:
1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury;
2) zakres działalności;
3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania;
4) sposób uzyskiwania środków finansowych;
5) zasady dokonywania zmian statutowych;
6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić.
Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd ocenił, że:
1. Zasadny jest zarzut zawarty w pkt I petitum skargi. Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy
o działalności kulturalnej w zw. z art. 2 oraz art. 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy
o bibliotekach, prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym, przy czym biblioteki są organizowane i prowadzone m.in. przez jednostki samorządu terytorialnego. Rację ma zatem Prokurator, że zapis § 3 Statutu w zakresie, w jakim wskazuje, że organizatorem biblioteki jest Rada Miejska, a nie jednostka samorządu terytorialnego, istotnie narusza art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy o bibliotekach.
Trafnie również w uzasadnieniu omawianego zarzutu Prokurator zwrócił uwagę, że sformułowanie "pomoc fachowa" zawarte w § 3 zdanie drugie Statutu, tj. "Biblioteka działa w obrębie krajowej sieci bibliotecznej i pomoc fachową otrzymuje od Wojewódzkiej Biblioteki Publicznej w K." jest nieprecyzyjne i nie wiadomo, czy należy je rozumieć w ten sposób, że Wojewódzka Biblioteka Publiczna w K. sprawuje nadzór merytoryczny nad Biblioteką Publiczną Miasta i Gminy w S. w rozumieniu art. 11 ust. 3 pkt 3 ustawy o bibliotekach, czy też jest to innego rodzaju nadzór lub pomoc.
W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09 (OTK-A 2009, nr 9, poz. 138), zwrócono uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na prawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, a mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.
Przenosząc te rozważania na ocenę legalności sformułowanego w § 3 Statutu określenia o "pomocy fachowej" należy uznać, że nie spełnia ono testu określoności prawa, o jakim mowa wyżej, a przez to narusza w sposób istotny art. 11 ust. 3 pkt 3 ustawy o bibliotekach.
2. Na uwzględnienie zasługuje również zarzut podniesiony w pkt II petitum skargi dotyczący § 4 Statutu, w którym wskazano, że bezpośredni nadzór nad Biblioteką sprawuje Burmistrz [...] i Gminy S..
Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wymienia biblioteki jako jedną z form organizacyjnych działalności kulturalnej (art. 2), która gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania (art. 27). Z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora uzyskuje osobowość prawną, co wynika z art. 14 tej ustawy. Dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz (art. 17). Biblioteka Publiczna Miasta i Gminy w S. jest zatem samorządową instytucją kultury, którą zarządza Dyrektor, a nie gminną jednostką organizacyjną. Żaden
z przepisów ustawy o działalności kulturalnej czy ustawy o bibliotekach nie przyznaje organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego kompetencji nadzorczych w odniesieniu do posiadającej osobowość prawną biblioteki będącej instytucją kultury. Zasadnie więc zarzuca Prokurator, że przepis § 4 Statutu wykracza poza delegację ustawową i daje organowi wykonawczemu kompetencje nieprzewidziane w żadnej z ustaw, co niewątpliwie stanowi istotne naruszenie prawa (zob. np. wyrok WSA w Kielcach z 3 grudnia 2025r., II SA/Ke 557/25, dostępny na stronie [...] - CBOSA).
3. Zasadny jest również zarzut zawarty w pkt III petitum skargi polegający na ingerencji § 7 Statutu w przepis ustawowy poprzez zawężenie zakresu podstawowych zadań wchodzących w ramy działalności Biblioteki. W § 7 Statutu prawodawca lokalny dokonał nieuprawnionej modyfikacji art. 4 ust. 1 ustawy o bibliotekach, zgodnie z którym do podstawowych zadań bibliotek należy:
- gromadzenie, opracowywanie, przechowywanie i ochrona materiałów bibliotecznych (pkt 1),
- obsługa użytkowników, przede wszystkim udostępnianie zbiorów oraz prowadzenie działalności informacyjnej, zwłaszcza informowanie o zbiorach własnych, innych bibliotek, muzeów i ośrodków informacji naukowej, a także współdziałanie z archiwami w tym zakresie (pkt 2).
Do zadań bibliotek może ponadto należeć prowadzenie działalności bibliograficznej, dokumentacyjnej, naukowo-badawczej, wydawniczej, edukacyjnej, popularyzatorskiej i instrukcyjno-metodycznej (art. 4 ust. 2 ustawy o bibliotekach).
Uregulowanie w postanowieniach Statutu podstawowych zadań Biblioteki
w sposób odmienny od przewidzianego w ustawie, w szczególności pominięcie takiego podstawowego zadania jak przechowywanie i ochrona materiałów bibliotecznych, a pozostawienie jedynie "gromadzenia i opracowywania materiałów bibliotecznych" stanowi nieuprawnioną modyfikację przepisu ustawowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o bibliotekach), a co za tym idzie istotne naruszenie prawa.
4. Trafny okazał się zarzut zawarty w pkt IV petitum skargi dotyczący treści § 8 Statutu, zgodnie z którym "Biblioteka Publiczna Miasta i Gminy w S. może podejmować inne działania wynikające z potrzeb społeczeństwa".
Podobnie jak omówiona wyżej regulacja zawarta w § 3 zdanie drugie Statutu, treść § 8 nie przechodzi testu określoności prawa. Regulacja ta jest zbyt generalna
i może sugerować, że Biblioteka Publiczna Miasta i Gminy w S. może podejmować nieograniczone przedmiotowo działania wynikające z potrzeb społeczeństwa. Art. 18 ust. 1 ustawy o bibliotekach stanowi, że biblioteki publiczne służą zaspokajaniu potrzeb oświatowych, kulturalnych i informacyjnych ogółu społeczeństwa oraz uczestniczą w upowszechnianiu wiedzy i kultury. Tym samym biblioteki publiczne nie podejmują działań wynikających z wszystkich "potrzeb społeczeństwa", jak sugeruje treść omawianego przepisu Statutu, lecz tylko te, które są związane z ich zadaniami i zostały uszczegółowione w art. 18 ust. 1 ustawy
o bibliotekach. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę organ przyznaje, że chodzi
o działania, które "muszą się mieścić w granicach przepisów prawa regulujących działalność instytucji kultury jaką to jest biblioteka", jednak prawne granice owych działań "wynikających z potrzeb społeczeństwa" nie zostały wpisane do treści § 8 Statutu. Przepis prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej gminy musi być jasno i precyzyjnie sformułowany, aby jego adresat nie miał żadnych wątpliwości jak go rozumieć. W tym konkretnym przypadku nie wiadomo jednak, o jakich "potrzebach społeczeństwa" mowa jest w omawianej regulacji. Z treści § 8 Statutu można wysnuć wniosek, że granice działań Biblioteki nie są określone prawem, lecz bliżej nieokreślonymi i niezdefiniowanymi "potrzebami społeczeństwa", co narusza konstytucyjną zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie
z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Uznać zatem należy, że przepis § 8 Statutu istotnie narusza art. 11 ust. 3 pkt 1 ustawy o bibliotekach (zob. także wyrok WSA w Kielcach z 19 marca 2025 r., II SA/Ke 75/25 - CBOSA).
5. Sąd dokonał również oceny zarzutu zawartego w pkt V petitum skargi. Wprawdzie dotyczy on brzemienia § 9 Statutu nadanego przez uchwałę zmieniającą nr XVII/132/07 z dnia 25 września 2007 r. w sprawie zmian w Statucie Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy w S. (skarga obejmująca tę uchwałę została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Ke 574/25), jednak z treści uzasadnienia skargi wynika, że omawiany zarzut sformułowany został także w stosunku do uchwały zaskarżonej w tej sprawie. Zgodnie z brzmieniem zdania drugiego § 9 uchwały nr XXII/213/2000 z dnia 18 lipca 2000 r., Dyrektora Biblioteki powołuje i odwołuje Zarząd Miejski. Art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej w zw. z art. 2 ustawy o bibliotekach stanowi, że statut instytucji kultury, jaką jest biblioteka, zawiera organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania.
Rację ma Prokurator zarzucając, że określając w § 9 zdanie drugie Statutu, że dyrektora Biblioteki odwołuje Zarząd Miejski, organ uchwałodawczy gminy S. przekroczył delegację ustawową, która nie przewiduje uprawnienia dla Rady Miejskiej w S. do wskazania organu odwołującego dyrektora tej jednostki kultury. W art. 12 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej mowa jest jedynie o sposobie powoływania organów zarządzających i doradczych. Tymczasem w § 9 zdanie drugie Statutu nie wskazuje się sposobu powołania dyrektora Biblioteki, co odpowiadałoby delegacji ustawowej z art. 13 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, lecz określa się organ powołujący i odwołujący dyrektora, do czego Rada Miejska nie była upoważniona. Ponadto kwestie związane z powołaniem i odwołaniem dyrektora instytucji kultury reguluje ustawa o działalności kulturalnej, która w art. 15 ust. 1 stanowi, że dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony lub nie określony, po zasięgnięciu opinii właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Odwołanie następuje w tym samym trybie.
Wskazanie podmiotu powołującego i odwołującego dyrektora Biblioteki
w zdaniu drugim § 9 Statutu pozostawało zatem poza delegacją ustawową, gdyż podmiot ten określony został ustawie o działalności kulturalnej, zaś wskazanie organu jednostki samorządu terytorialnego uprawnionego do powołania i odwołania dyrektora biblioteki wynika z przepisów u.s.g.
6. Niezasadny okazał się zarzut z pkt VI petitum skargi, że niewskazanie
w Statucie organu doradczego Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy w S. stanowi o niedopełnieniu wymogu ustawowego określonego w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej. W tym zakresie zwrócić trzeba uwagę na treść art. 15 ustawy o bibliotekach, zgodnie z którym przy bibliotece może działać rada biblioteczna lub inny organ o charakterze doradczym i opiniodawczym, na zasadach określonych w statucie. Powołany przepis ustawy o bibliotekach posługując się sformułowaniem "może" nie wskazuje na obowiązek powołania organu doradczego
w instytucji kultury jaką jest biblioteka, ale jedynie na taką możliwość. Tym samym braku ustanowienia takiego organu w kontrolowanym Statucie nie można uznać za istotne naruszenie prawa.
Podkreślić jednocześnie trzeba, że art. 2 ustawy o bibliotekach stanowi, że jedynie w zakresie nieuregulowanym tą ustawą stosuje się do bibliotek odpowiednio przepisy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Skoro zgodnie z art. 15 ustawy o bibliotekach przy bibliotece może, ale nie musi działać organ doradczy, to art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej nie będzie miał zastosowania.
7. Na uwzględnienie zasługują zarzuty podniesione w pkt. VII i IX petitum skargi, które sprowadzają się do niewypełnienia delegacji ustawowej zawartej w art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o bibliotekach, co stanowi o istotnym naruszeniu tego przepisu. W powołanym przepisie ustawodawca wymaga, aby to statut biblioteki określał "organy biblioteki i jej organizację, w tym zakres działania i lokalizację filii oraz oddziałów".
Prokurator słusznie zarzucił, że w § 13 Statutu wskazano wprawdzie, że "Biblioteka prowadzi wypożyczalnię, czytelnię, oddziały dla dzieci, filie biblioteczne oraz inne formy udostępniania zbiorów bibliotecznych", jednak nie określono zakresu działania i lokalizacji filii oraz oddziałów działających w ramach Biblioteki.
Sformułowanie zarzutu zawartego w pkt IX nie odpowiada wprawdzie jego opisowi zawartemu w uzasadnieniu skargi (opis tego zarzutu dotyczy faktycznie zarzutu oznaczonego nr VIII, a zarzut oznaczony nr VIII opisany został w uzasadnieniu skargi jako nr IX), niemniej nie ulega wątpliwości, że Prokuratorowi chodzi o regulację § 14 Statutu, zgodnie z którą szczegółową organizację wewnętrzną Biblioteki oraz zakres działalności poszczególnych komórek organizacyjnych ustala dyrektor. Z przyjętych przez uchwałodawcę lokalnego postanowień wprost wynika, że kwestie dotyczące organizacji biblioteki zostały skierowane do uregulowania poza statutem, co istotnie narusza art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o bibliotekach. Postanowienia dotyczące organizacji wewnętrznej biblioteki przekazane do ustalenia dyrektorowi zgodnie z § 14 Statutu, winny znaleźć się bowiem w Statucie Biblioteki.
Stosownie natomiast do treści art. 14 ust. 4 ustawy o bibliotekach, regulamin nadany przez dyrektora (kierownika) określa zasady i warunki korzystania z biblioteki. W świetle tego przepisu oraz treści delegacji ustawowej zawartej w art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o bibliotekach, nie ma podstaw do zastosowania w omawianym zakresie postanowień art. 13 ust. 3 ustawy o działalności kulturalnej, zgodnie z którym organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców.
8. Jeśli chodzi o zarzut z pkt. VIII petitum skargi dotyczący postanowień zawartych w § 18 Statutu, że "Biblioteka może prowadzić działalność gospodarczą według ogólnych zasad określonych odrębnymi przepisami. Dochód z tej działalności przeznaczony jest na cele statutowe Biblioteki" wskazać należy, że w kwestii dotyczącej prowadzenia działalności gospodarczej przez biblioteki wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 2857/22. NSA stwierdził, że "dyspozycja art. 2 ustawy o bibliotekach jednoznacznie stanowi, że do spraw nieuregulowanych ustawą o bibliotekach stosuje się odpowiednio przepisy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Powyższe odesłanie systemowe świadczy o woli ustawodawcy rozszerzenia zakresu przedmiotowego działalności prowadzonej przez biblioteki. Jest to bowiem niewątpliwie jedna z ustawowych form organizacyjnych działalności kulturalnej, której celem jest również tworzenie, upowszechnianie i ochrona kultury. Forma jak i zakres tej działalności w powyższej ustawie nie zostały ograniczone. Natomiast brak w ustawie o bibliotekach regulacji dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej, umożliwia odpowiednie zastosowanie w tym przypadku przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Ponadto w art. 3 ust. 2 tej ustawy zastrzeżono tylko, że nie stanowi działalności gospodarczej w rozumieniu odrębnych przepisów działalność kulturalna określona w art. 1 ust. 1. Dlatego też, przy założeniu, że zamierzona działalność nie będzie stanowiła działalności kulturalnej, a contrario możliwym jest prowadzenie działalności gospodarczej przez instytucje kultury takie jak biblioteka, przy czym działalność taką powinien regulować statut tego rodzaju jednostki. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, statut instytucji kultury, a więc również biblioteki, powinien regulować prowadzenie działalności innej niż kulturalna, jeżeli oczywiście instytucja taka zamierza prowadzić tego rodzaju działalność. Dlatego też ograniczenia dotyczące prowadzenia przez bibliotekę działalności gospodarczej nie wprowadzają przepisy art. 4 w związku z art. 14 ust. 1-3 ustawy o bibliotekach, które w sytuacji prowadzenia przez bibliotekę działalności regulowanej przepisami tej ustawy zezwalają na pobór opłat tylko w określonych sytuacjach. Tego rodzaju wykładnia nie bierze pod uwagę, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie o bibliotekach, działalność biblioteki, jako forma działalności kulturalnej, podlega regulacjom stosowanych odpowiednio przepisów o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Pozwala to na przyjęcie stanowiska, że biblioteka może dodatkowo prowadzić działalność inną niż ujęta w art. 4 ustawy o bibliotekach i czerpać z niej zyski, oczywiście przy założeniu, że nie będzie ona w kolizji z realizacją podstawowych celów tej instytucji kultury. Zatem instytucja kultury może dodatkowo prowadzić działalność inną niż działalność kulturalną, która stanowi jej istotę, czyli może to być działalność gospodarcza, a o rodzaju i zakresie tej innej działalności przesądza statut danej instytucji kultury (...)" (podobnie NSA w wyroku z 29 września 2016 r. II OSK 2062/16 - CBOSA).
Powołując się na przywołane stanowisko NSA, które Sąd w tej sprawie podziela w całości, stwierdzić należy, że postanowienia § 18 Statutu nie regulują rodzaju i zakresu działalności gospodarczej, zaś sformułowanie "według ogólnych zasad określonych odrębnymi przepisami" jest zbyt ogólne i nie spełnia przesłanek zasady określoności prawa. Tym samym regulacja § 18 Statutu istotnie narusza art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o działalności kulturalnej w zw. z art. 2 ustawy o bibliotekach.
Reasumując, ilość i waga stwierdzonych naruszeń oraz brak wyczerpania delegacji ustawowej zawartej w art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o bibliotekach powoduje konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, podlegała stwierdzeniu nieważności bez względu na datę jej podjęcia, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g.