II SA/Ke 557/25

II SA/Ke 557/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-12-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek
Krzysztof Armański /przewodniczący sprawozdawca/
Sylwester Miziołek
Symbol z opisem
6360 Biblioteki
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 87
art. 13 ust. 2 pkt 4
Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Miejskiej w Osieku z dnia 30 grudnia 2009 r. Nr XXXIII/224/09 w przedmiocie nadania statutu bibliotece publicznej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Osieku w dniu 30 grudnia 2009 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 2, art. 41 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., aktualny Dz.U. z 2025 r., poz. 1153), zwanej dalej "u.s.g.", oraz art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz.U. Nr 85, poz. 539 z późn. zm., obecnie Dz.U. z 2022 r. poz. 2393), dalej jako "ustawa o bibliotekach", podjęła uchwałę Nr XXXIII/224/09 w sprawie nadania statutu Miejsko-Gminnej Biblioteki Publicznej w Osieku. Statut ten stanowi załącznik do podjętej uchwały.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę - w zakresie dotyczącym Rozdziału 1 § 1 i 3, Rozdziału 2 § 6, Rozdziału 3 § 7 ust. 2, Rozdziału 3 § 9, Rozdziału 4 § 11 i § 14 - wniósł Prokurator Rejonowy w Staszowie, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj.
I. art. 11 ust. 1 ustawy o bibliotekach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie zasad techniki prawodawczej", jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. – polegające na niedopełnieniu upoważnienia ustawowego poprzez niewskazanie aktu o utworzeniu biblioteki jako jednej z podstaw jej działalności;
II. art. 13 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2024 r. poz. 87), zwanej dalej "u.o.p.d.k.", oraz art. 11 ustawy o bibliotekach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. - polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez nadanie kompetencji Burmistrzowi Miasta i Gminy w Osieku do nieograniczonego przedmiotowo nadzoru nad działalnością Miejsko - Gminnej Biblioteki Publicznej w Osieku;
III. art. 4 ust. 1 ustawy o bibliotekach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. - polegające na nieuprawnionej ingerencji w przepis ustawowy poprzez zawężenie zakresu podstawowych zadań wchodzących w ramy działalności Miejsko - Gminnej Biblioteki Publicznej w Osieku;
IV. art. 13 ust. 2 pkt 2 u.o.p.d.k. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. - polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez nadanie Burmistrzowi Miasta i Gminy w Osieku kompetencji do odwoływania Dyrektora Miejsko - Gminnej Biblioteki Publicznej w Osieku;
V. art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. - polegające na niedopełnieniu upoważnienia ustawowego poprzez niewskazanie w statucie organów doradczych Miejsko - Gminnej Biblioteki Publicznej w Osieku;
VI. art. 13 ust. 3 u.o.p.d.k. w zw. z art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 i § 137 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g - polegające na nieuregulowaniu materii obejmującej organizację wewnętrzną Miejsko - Gminnej Biblioteki Publicznej w Osieku w jej statucie;
VII. art. 13 ust. 2 pkt 4 u.o.p.d.k. w zw. z art. 11 ust. 3 pkt 4 ustawy o bibliotekach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. - polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez przyznanie innemu podmiotowi kompetencji do dookreślenia źródeł finansowania Miejsko - Gminnej Biblioteki Publicznej w Osieku.
Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadniając swe stanowisko skarżący odwołał się do przywołanych w zarzutach przepisów, a także orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych na tle poszczególnych, zakwestionowanych przez niego uregulowań. Zdaniem skarżącego podniesione uchybienia stanowią o istotnym naruszeniu przepisów prawa materialnego, które w demokratycznym państwie prawnym i w brzmieniu obecnym nie mogą się ostać czyniąc zarazem, że przedmiotowy akt prawa miejscowego winien zostać uchylony w całości, a następnie uchwalony od nowa.
W odpowiedzi na skargę organ uznał ją za zasadną. Wskazał, że trwają obecnie prace nad zmianą zaskarżonej uchwały. Nowy Statut Miejsko-Gminnej Biblioteki Publicznej w Osieku uwzględniający zarzuty skargi zostanie uchwalony na jednej z najbliższych sesji Rady Miejskiej w Osieku. W związku z tym Rada wnosi o umorzenie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, zawiera bowiem normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Nie ulega zatem wątpliwości, że podlega kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Jak wynika z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).
Zasadnie podniesiono w zarzucie zawartym w punkcie I skargi, że w sposób istotny narusza prawo pominięcie w § 1 Statutu, gdzie wymienia się akty, na podstawie których działa Miejsko-Gminna Biblioteka Publiczna w Osieku (zwana dalej w skrócie "Biblioteką"), aktu o utworzeniu biblioteki. Z samej ustawy o bibliotekach – jej art. 11 ust. 1 – wynika bowiem, że biblioteka stanowiąca samodzielną jednostkę organizacyjną działa na podstawie aktu o utworzeniu biblioteki oraz statutu nadanego przez organizatora. Pomijając ten akt Statut pozostaje zatem w sprzeczności z zapisem ustawowym.
Na uwzględnienie zasługuje także zarzut zawarty w pkt. II skargi dotyczący § 3 ust. 1 Statutu, zgodnie z którym nadzór nad organizacją i funkcjonowaniem Biblioteki sprawuje Burmistrz Miasta i Gminy Osiek. Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wymienia biblioteki jako jedną z form organizacyjnych działalności kulturalnej (art. 2), która gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania (art. 27). Z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora uzyskuje, co wynika z art. 14 tej ustawy, osobowość prawną. Dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz (art. 17). Miejsko-Gminna Biblioteka Publiczna w Osieku jest zatem samorządową instytucją kultury, którą zarządza Dyrektor, a nie jest gminną jednostką organizacyjną i żaden z przepisów u.o.p.d.k. czy ustawy o bibliotekach nie przyznaje organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego kompetencji nadzorczych w odniesieniu do posiadającej osobowość prawną biblioteki będącej instytucją kultury. Zagadnienie nadzoru nad instytucją kultury nie wchodzi więc w zakres materii powierzonej do uszczegółowienia organowi stanowiącemu gminy. Stąd zapis, że nadzór nad organizacją i funkcjonowaniem Biblioteki sprawuje Burmistrz Miasta i Gminy jest istotnie sprzeczny z prawem (por. też wyrok WSA w Kielcach z 29 kwietnia 2025 r., sygn. II SA/Ke 54/25).
W § 6 Statutu ograniczony został – w stosunku do art. 4 ust. 1 ustawy o bibliotekach – zakres zadań Biblioteki. Zgodnie z przywołanym przepisem ustawy, do podstawowych zadań bibliotek należy:
1) gromadzenie, opracowywanie, przechowywanie i ochrona materiałów bibliotecznych;
2) obsługa użytkowników, przede wszystkim udostępnianie zbiorów oraz prowadzenie działalności informacyjnej, zwłaszcza informowanie o zbiorach własnych, innych bibliotek, muzeów i ośrodków informacji naukowej, a także współdziałanie z archiwami w tym zakresie.
W kwestionowanym zapisie Statutu – w stosunku do tak brzmiącego przepisu ustawy – pominięto zadanie polegające na ochronie materiałów bibliotecznych, jak również – w ujęciu generalnym (wyrażone wprost w ustawie) – zadanie polegające na obsłudze użytkowników. Słusznie zauważył skarżący, że w uchwale wskazano jedynie katalog przykładowych form tej obsługi, który został wymieniony w treści art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o bibliotekach po wyrażeniu "obsługa użytkowników". Tym samym uznać należy, że lokalny prawodawca zapisem zawartym w § 6 statutu bez uprawnienia zawęził zakres podstawowych zadań Biblioteki, czym istotnie naruszył przepis art. 4 ust. 1 ustawy o bibliotekach.
Zasadnym okazał się również zarzut z pkt. V skargi, kwestionujący nieuwzględnienie w Statucie organów doradczych, do czego zobowiązywał uchwałodawcę art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. Istotnie, przepis ten wymaga określenia organów zarządzających i doradczych oraz sposobu ich powoływania. Kompetencja ta nie została zrealizowana w kontrolowanym Statucie co oznacza, że narusza on w sposób istotny ww. przepis.
Sąd uwzględnił także zarzut sformułowany w punkcie VII skargi. Zgodnie z art. 11 ust. 3 pkt 4 ustawy o bibliotekach statut określa m.in. źródła finansowania działalności biblioteki. Z kolei art. 13 ust. 2 pkt 4 u.o.p.d.k. stanowi, że statut zawiera określenie źródeł finansowania. W § 11 załącznika do zaskarżonej uchwały przyjęto, że biblioteka jest finansowana z budżetu Miasta i Gminy Osiek, z dochodów własnych oraz innych źródeł. Pogląd o braku podstaw do wprowadzenia otwartego katalogu źródeł finansowania instytucji kultury został wyrażony w orzecznictwie i Sąd w niniejszej sprawie akceptuje to stanowisko. Trzeba zgodzić się z uzasadnieniem wyroku WSA w Łodzi z 26 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 117/24, w którym stwierdzono, że "Ustawodawca wymaga od prawodawcy miejscowego określenia źródeł finansowania instytucji kultury. Wobec powyższego nie może on - poprzez użycie sformułowań "oraz innych źródeł" - pozostawiać otwartego katalogu tych źródeł finansowania. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ma możliwości przekazania kompetencji do określania dalszych źródeł finansowania instytucji kultury innemu podmiotowi. Użycie zwrotu "oraz innych źródeł" sprawia, że katalog wskazujący źródła finansowania ma charakter otwarty, co oznacza, że możliwe jest finansowanie Biblioteki Publicznej w zakresie nieprzewidzianym przez uchwałę. Tego typu konstrukcja oznacza, że inny organ niż Rada, w drodze innego aktu niż uchwała, będzie mógł doprecyzować nieprzewidziane przez uchwałę źródła finansowania. Tymczasem, stosownie do art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tj.: Dz.U. z 2020 r. poz. 194), wyłącznie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest uprawniony do ich określenia". Tym samym w ocenie Sądu treść § 11 Statutu w sposób istotny narusza art. 13 ust. 2 pkt 4 u.o.p.d.k. (por. też w tym zakresie wyrok tut. Sądu z 19 marca 2025 r., sygn. II SA/Ke 75/25).
W ocenie Sądu nie stanowi natomiast – wbrew zarzutowi z punktu IV skargi – istotnego naruszenia prawa regulacja zawarta w § 7 ust. 2 Statutu, zgodnie z którym Dyrektora powołuje i odwołuje Burmistrz Miasta i Gminy Osiek. Prokurator zarzucił w tym zakresie istotne naruszenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k., z którego wynika, że statut (instytucji kultury) zawiera określenie organów zarządzających i doradczych oraz sposób ich powoływania (nie zaś odwoływania). Należy jednak zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g., do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Do tych jednostek zalicza się m.in. instytucje kultury, tworzone przez jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. stanowi, że dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16. Z zestawienia powyższych przepisów wynika wprost uprawnienie Burmistrza do odwołania dyrektora samorządowej instytucji kultury. Uregulowanie § 7 ust. 2 Statutu nie kreuje zatem nowych kompetencji dla organu wykonawczego gminy, lecz wyłącznie uwzględnia kompetencje wynikające już z przepisów ustaw. W ocenie Sądu nie można zatem w tym zakresie mówić o istotnym naruszeniu prawa (por. też wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 marca 2025 r., sygn. II SA/Ke 75/25, wyrok WSA w Szczecinie z 17 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Sz 249/19). Tym samym nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut zawarty w punkcie IV skargi.
Jeśli chodzi o zarzut zawarty w punkcie VI skargi należy podnieść, że zgodnie z art. 13 ust. 3 u.o.p.d.k. organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców. Art. 14 ust. 4 ustawy o bibliotekach stanowi, że zasady i warunki korzystania z biblioteki określa regulamin nadany przez jej dyrektora (kierownika). W § 9 ust. 2 Statutu przyjęto, że "Zasady i warunki korzystania z Biblioteki określa regulamin nadany przez Dyrektora". Trudno zgodzić się z podniesionym zarzutem, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa. Przytoczony zapis Statutu powiela co prawda regulację art. 14 ust. 4 ustawy o bibliotekach, ale nie pozostaje z nią w sprzeczności, nie narzuca odmiennej interpretacji, ani też nie przesądza – jak sugeruje to skarżący, że materia dotycząca organizacji wewnętrznej biblioteki ma zostać uregulowana odrębnie.
Mając jednak na uwadze ilość i rodzaj stwierdzonych powyżej uchybień, stanowiących istotne naruszenia prawa, w tym całkowity brak regulacji dotyczącej organów doradczych Biblioteki, co stanowi niewypełnienie w sposób całościowy delegacji ustawowej wynikającej z art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k., Sąd uznał, że zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
Należy przy tym zaznaczyć, odnosząc się do stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę, że zmiana lub uchylenie uchwały będącej aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji tego utrata mocy obowiązującej uchwały, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi i nie uzasadnia umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przy ocenie zgodności z prawem uchwały należy bowiem wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r., W 5/94, a także wyroki NSA: z 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04; z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07; z 1 września 2010 r., I OSK 368/10 oraz z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10). Dopiero stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek od chwili jej wydania.