II SA/Ke 550/18

II SA/Ke 550/18 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2018-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-08-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /sprawozdawca/
Dorota Pędziwilk-Moskal
Krzysztof Armański /przewodniczący/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 589/18 - Wyrok NSA z 2019-10-16
II SA/Gl 692/17 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2017-10-20
I OSK 589/19 - Wyrok NSA z 2020-05-29
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 2147
art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1875
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1523
art. 4 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2018r. sprawy ze skargi E. S. na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 29 czerwca 2017r. nr XLIV/922/2017 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy oddala skargę.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 29 czerwca 2017 r., Nr XLIV/922/2017 zmieniającą uchwałę Rady Miasta Kielce w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Miasta Kielce z dnia 9 czerwca 2011 r. Nr XI/246/2011 (zmienioną uchwałą z dnia 19 listopada 2015 r., Nr XVI/297/2015 ) Rada Miasta Kielce w § 1 pkt 1 do § 4 dodała ustęp 6 w brzmieniu: "Bonifikaty od ceny lokalu mieszkalnego udziela się jeżeli najemca zamieszkuje ten lokal nieprzerwanie na podstawie umowy najmu przez okres co najmniej dziesięciu lat przed dniem złożenia wniosku o jego nabycie", oraz w § 1 pkt 2 zmieniła dotychczasowe brzmienie § 4a, normującego wysokość bonifikaty określonej w: § 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, § 4 ust. 2, 3, 4.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę E. S. wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Kielce z dnia 29 czerwca 2017 r., Nr XLIV/922/2017, w części dotyczącej § 4 ust. 6 i § 4a zarzucając:
naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów art. 68 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 68 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) poprzez:
a) dodanie do § 4 uchwały Rady Miasta Kielce z dnia 9 czerwca 2011 - Nr XI/246/2011 ustępu 6 co w konsekwencji doprowadziło do ustanowienia przesłanki wysoce nieprecyzyjnej i budzącej wątpliwości interpretacyjne spowodowane przede wszystkim użyciem zwrotu "przed dniem złożenia wniosku", dającej możliwość wykładni przepisu przez organ, o którym mowa w art. 68 ust. 1 u.g.n., w sposób sprzeczny z podstawowym celem regulacji sprzedaży lokali oraz warunków udzielenia bonifikaty, którym jest zaspokojenie potrzeb mieszkalnych obywateli, a także do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji osób uprawnionych do wykupu lokalu mieszkalnego, stanowiącego własność Miasta Kielce, na osoby, które złożyły wniosek przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały oraz osoby, które złożyły lub będą składać wniosek już po jej wejściu w życie, co w praktyce uzależnia prawo do uzyskania bonifikaty wyłącznie od momentu złożenia stosownego wniosku;
b) zmianę dotychczasowego brzmienia art. 4a uchwały Rady Miasta Kielce z dnia 9 czerwca 2011 r., Nr XI/246/2011, która to zmiana w swej istocie ogranicza wysokość bonifikaty, o którą uprawniony może się ubiegać, w sposób znaczny i nieuzasadniony jakimikolwiek racjonalnymi i obiektywnymi kryteriami, a nadto prowadzącą do zaprzestania realizacji celu mieszkaniowego przez Gminę, którym to celem jest zaspokojenie potrzeb mieszkalnych obywateli;
2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2, 7, 32 ust. 2 i 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez:
dodanie do § 4 uchwały Rady Miasta Kielce z dnia 9 czerwca 2011 r., Nr XI/246/2011 ustępu 6, co w konsekwencji doprowadziło do ustanowienia nieprecyzyjnej i budzącej wątpliwości interpretacyjne przesłanki uzyskania bonifikaty oraz różnicującej w sposób znaczny i nieuzasadniony sytuację obywateli, którzy skorzystali z uprawnienia do uzyskania bonifikaty przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały, w stosunku do obywateli, którzy stosowne wnioski złożyli po jej wejściu w życie, tym samym naruszając podstawową zasadę demokratycznego państwa prawa, jaką jest sprawiedliwość społeczna, jak również w sposób oczywisty ograniczającą krąg osób uprawnionych do uzyskania bonifikaty, tym samym prowadząc do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji osób ubiegających się o wykup mieszkania i uzyskanie bonifikaty, a przez to do naruszenia zasady dopuszczalnego różnicowania podmiotów prawa;
zmianę dotychczasowego brzmienia art. 4a uchwały Rady Miasta Kielce z dnia 9 czerwca 2011 r., Nr XI/246/2011, która to zmiana w swej istocie ogranicza wysokość bonifikaty, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej oraz ogranicza możliwość uzyskania własnego mieszkania przez uprawnionych, tym samym doprowadzając do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji osób ubiegających się o wykup mieszkania i uzyskanie bonifikaty, a przez to do naruszenia zasady dopuszczalnego różnicowania podmiotów prawa.
W uzasadnieniu skargi jej autorka wskazała, że jako najemca lokalu mieszkalnego nr 7, w budynku położonym przy ul. W. 45A w Kielcach, na podstawie umowy najmu zawartej na czas nieokreślony z właścicielem – Miastem Kielce, zwróciła się w grudniu 2017 r. z wnioskiem o wykup tego lokalu i przyznanie jej bonifikaty od ceny wykupu. Uzyskała odpowiedź o możliwości wykupu, jednakże bez prawa do bonifikaty, z uwagi na § 4 ust. 6 uchwały z dnia 9 czerwca 2011 w aktualnym brzmieniu (pismo z dnia 18.01.2018 r.). Powyższe stanowisko organ podtrzymał w piśmie z 12.04.2018 r.
Skarżąca podniosła, że wraz z mężem w dniu 19.06.1995 r. zawarła umowę najmu przedmiotowego lokalu z Rejonowym Przedsiębiorstwem Gospodarki Mieszkaniowej w Kielcach. Zgodnie z § 12 ust. 1 umowy, została ona zawarta na czas nieoznaczony. Na tej podstawie skarżąca zamieszkiwała w tym lokalu nieprzerwanie do dnia 31.09.2012 r. Pismem z dnia 17.09.2012 r. Miejski Zarząd Budynków w Kielcach wypowiedział skarżącej i jej mężowi stosunek najmu lokalu mieszkalnego z zachowaniem miesięcznego okresu wypowiedzenia, z uwagi na zaległości czynszowe. Rozwiązanie stosunku najmu miało nastąpić po upływie okresu wypowiedzenia, z dniem 31.10.2012 r. Pomimo tych okoliczności, skarżąca nadal zamieszkiwała w tym lokalu. W dniu 24.09.2014 r. zawarła z Gminą Kielce – Miejskim Zarządem Budynków w Kielcach porozumienie w przedmiocie umorzenia zaległości, w wyniku którego MZB umorzył zaległości (pismo z dnia 27.09.2014 r.).
W dniu 24.10.2016 r. Gmina Kielce – Miejski Zarząd Budynków w Kielcach zawarła ze skarżącą kolejną umowę najmu przedmiotowego lokalu na czas nieoznaczony. Do dnia złożenia wniosku o wykup, zarejestrowanego pod nr [...] skarżąca ww. lokal zamieszkuje.
Zdaniem skarżącej, § 4 ust. 6 cyt. uchwały nie przewiduje w swej treści konieczności zamieszkiwania w lokalu przez okres 10 lat bezpośrednio przed dniem złożenia wniosku o jego nabycie, lecz wyłącznie wymóg zamieszkiwania lokalu nieprzerwanie przez okres 10 lat przed dniem złożenia takiego wniosku. Nadto z przepisu nie wynika też konieczność zamieszkiwania w lokalu na podstawie jednej i tej samej umowy przez cały okres 10 lat, od którego uzależniono prawo do bonifikaty. Zgodnie ze stanowiskiem skarżącej, w świetle art. 68 ust. 1 pkt 1 i ust. 1b u.g.n. udzielenie bonifikaty jest wyłącznie uprawnieniem, a nie obowiązkiem właściwego organu i rada może określić w sposób zróżnicowany wysokość bonifikaty. Jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jednolicie jest pogląd, że musi się to odbywać w oparciu o jasne i sprawiedliwe zasady, a tych kryteriów ustęp 6., dodany do § 4 na mocy uchwały z dnia 29 czerwca 2017 r., Nr XLIV/922/2017, nie spełnia. Świadczy o tym dokonana przez Prezydenta Miasta Kielce interpretacja tego przepisu, wskazująca, że organ w istocie uzupełnił jego treść o dalsze przesłanki tj. bezpośrednie zamieszkiwanie przed złożeniem wniosku oraz wymóg zamieszkiwania na podstawie jednej i tej samej umowy najmu.
Skarżąca stoi na stanowisku, że sporna uchwała uzależnia możliwość uzyskania bonifikaty od okresu najmu, a nie od okresu trwania ostatnio zawartej umowy, do jakiego to wniosku doszedł Urząd Miasta Kielce w związku z interpretacją § 4 ust. 6 uchwały. Ponadto konstrukcja ust. 6 § 4 przez swoją nieprecyzyjność i niejasność godzi w cel, jaki mają za zadanie spełniać przepisy art. 68 ust. 1 i 1b u.g.n. dotyczące zasad sprzedaży lokali oraz warunków przyznania bonifikat. W uzasadnieniu podkreśliła, że w mieszkaniu, o które złożyła wniosek o wykup zamieszkuje 17 lat, a organ odmawia jej prawa do jakiejkolwiek bonifikaty, co wskazuje na absurdalność i rażącą niesprawiedliwość takiego rozwiązania.
Odnośnie zarzutu 1 lit b skarżąca wskazała, że w związku ze zmianą brzmienia § 4a uchwały, w istocie doszło do obniżenia przewidzianych do momentu wprowadzenia zmian wysokości bonifikat. Przykładowo, w przypadku sprzedaży lokalu mieszkalnego w budynku o liczbie lokali mieszkalnych powyżej 4 (a zatem sprzedaży lokalu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały z dnia 9 czerwca 2011 r., Nr XI/246/2011) przed zmianą brzmienia § 4a przewidywano bonifikatę w wysokości 65 % (w roku 2018), podczas gdy po zmianie brzmienia tegoż przepisu zaledwie 50% (od 1 stycznia 2018 r.). Podobnie skrócone zostały również okresy w jakich przewidywane było udzielenie bonifikat. W swym pierwotnym brzmieniu § 4a wraz z tabelą stanowiącą załącznik do uchwały przewidywał, że bonifikata określona w § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały z dnia 9 czerwca 2011 r. Nr XI/246/2011 wyniesie 0% dopiero w roku 2031, podczas gdy w wyniku wprowadzonej zmiany okres ten uległ skróceniu do 2021 r. Znaczne obniżenie bonifikat oraz skrócenie okresu na jaki zostały przewidziane, z drugiej zaś strony wprowadzenie konieczności zrealizowania przesłanki zamieszkiwania na podstawie umowy najmu przez okres co najmniej 10 lat, o której mowa w § 4 ust. 6, prowadzi do stwierdzenia, że takie działanie w sposób oczywisty godzi w cel jaki winien być realizowany poprzez określenie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Miasta Kielce. W praktyce bowiem osoby znajdujące się w sytuacji analogicznej do Skarżącej, pozbawione zostaną możliwości uzyskania jakiejkolwiek bonifikaty, a tym samym nie będą w stanie nabyć lokalu mieszkalnego. Osoby, które obecnie spełniają przesłankę, o której mowa w ust. 6 uprawnione będą do uzyskania bonifikat w wysokości niższej niż dotychczasowa, co również może prowadzić do niemożności wykupienia przez nie lokalu. Tym samym podstawowy cel, jakim jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych przez Gminę w praktyce może nie być realizowany. Co więcej, zmiana brzmienia § 4a powoduje również znaczące obniżenie przyznawanych dotychczas bonifikat, a tym samym w sposób nieuzasadnionych różnicuje sytuację wnioskodawców, którzy złożyli stosowne wnioski przed wejściem w życie zmiany zawartej w uchwale z dnia 29 czerwca 2017 r., Nr XLIV/922/2017, w stosunku do osób, które lokale mieszkalne należące do gminy przed wejściem w życie zmiany, o której mowa wyżej, zamieszkiwały lecz stosownych wniosków jeszcze nie złożyły. A zatem podobnie jak w przypadku dodania ustępu 6, doszło do zróżnicowania sytuacji wnioskodawców, przy czym podstawowym kryterium rozróżnienia również jest kryterium czasowe złożenia odpowiedniego wniosku. Należy bowiem wskazać, że w wyniku zmiany brzmienia § 4a doszło do ogólnego i instrumentalnego obniżenia bonifikat. Obniżenie dotyczy zatem wszystkich zainteresowanych, bez względu na ich ewentualną sytuację faktyczną, w szczególności finansową, zdrowotną, socjalną. Tym samym brak jest jasnych i obiektywnie sprawdzalnych kryteriów, które były podstawą do zastosowania obniżenia bonifikat i tak znacznego ograniczenia okresu ich przyznawania.
Odnośnie zarzutu 2 lit a i b podniesiono, że koniecznym elementem demokratycznego państwa prawnego jest prawo do tzw. zasad przyzwoitej legislacji (np. zakaz stanowienia przepisów z mocą wsteczną, nakaz zachowania "odpowiedniej" vocatio legis, nakaz poszanowania praw słusznie nabytych), a ogólną podstawą było uznanie, że demokratyczne państwo prawne wymaga poszanowania zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zdaniem Skarżącej, uchwała z dnia 29 czerwca 2017 r., Nr XLIV/922/2017 nie realizuje wyżej wskazanej zasady. Skarżąca powtórzyła argumentację w zakresie zróżnicowania sytuacji wnioskodawców, spowodowanej kryterium czasowym złożenia odpowiedniego wniosku.
Uznała za niewystarczające 14 dniowe vocatio legis dla zaskarżonej uchwały, z uwagi na to, że w lokalach mieszkalnych należących do jednostek samorządu często mieszkają osoby starsze, schorowane oraz nieporadne życiowo. Właściwe organy Gminy nie poinformowały potencjalnie zainteresowanych o planowanych zmianach dając im możliwość złożenia wniosków o wykup mieszkania i uzyskanie bonifikaty na zasadach sprzed wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Takie zaniechanie, w świetle skutków jakie wywołane zostały przez dodanie do § 4 ustępu 6 oraz modyfikacji brzmienia § 4a, zdaniem Skarżącej nie sposób oceniać jako budzące zaufanie obywatela do państwa (w tym. przypadku jednostki samorządu terytorialnego) i stanowionego prawa.
Zdaniem Skarżącej, wprowadzenie ustępu 6 oraz zmiana brzmienia § 4a powinny być dokonane w taki sposób, by nie różnicować sytuacji osób, które do momentu wprowadzenia zmian w życie mieszkały w lokalach należących do Gminy, i to w sposób niezależny od tego, czy osoby takie złożyły wniosek o bonifikatę przed wejściem nowych przepisów w życie, czy też nie. Istotną cechą wspólną takich osób był bowiem fakt zamieszkiwania w lokalu należącym do Gminy, przy czym zamieszkiwanie to miało miejsce już przed zmianą zasad dotyczących udzielania i wysokości bonifikat. Zgodnie zaś z art. 32 ust. 2 Konstytucji, nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Przepis ten nie pozwala na różnicowanie osób mających wspólną cechę istotną wyłącznie poprzez moment złożenia danego wniosku. Do momentu wejścia w życie zmian wszystkie te osoby miały prawo do uzyskania bonifikaty, gdyż w zasadzie brak było przesłanek dodatkowych, których spełnienie było konieczne do jej uzyskania. Po wejściu w życie zmian doszło jednak do rozróżnienia tej sytuacji. Osoby, które zamieszkiwały w lokalu należącym do Gminy, a złożyły wniosek o udzielenie bonifikaty przed wejściem w życie między innymi ustępu 6 uzyskiwały prawo do bonifikaty, i to w dotychczasowej wysokości, podczas gdy osoby, które wniosek złożyły po wejściu w życie uchwały z dnia 29 czerwca 2017 r., Nr XLIV/922/2017, takiego prawa bądź to nie mogą uzyskać w wyniku niespełnienia przesłanki z ustępu 6, bądź to uzyskają bonifikatę w niższej wysokości. Rozróżnienie to dokonało się zatem wyłącznie na podstawie kryterium czasowego złożenia wniosku o bonifikatę, mimo że do momentu wprowadzenia ustępu 6 sytuacja wszystkich zainteresowanych była identyczna. Zdaniem Skarżącej wprowadzenie przesłanki, o której mowa w ustępie 6 mogłoby zostać uznane za zgodne z prawem wyłącznie wtedy, gdyby określało konieczność jej spełnienia przez nowych lokatorów, to znaczy przez osoby, które zawarły umowy najmu z Gminą już po wejściu w życie uchwały z dnia 29 czerwca 2017 r., Nr XLIV/922/2017. Rozróżnienie takie byłoby dopuszczalne z tego powodu, że pomiędzy podmiotami, które zamieszkiwały lokal przed wejściem w życie nowych regulacji, a tymi które zamieszkały w lokalach należących do Gminy już po wejściu w życie nowych przepisów, brak byłoby istotnej cechy wspólnej, w tym przypadku momentu zamieszkiwania w lokalu należącym do Gminy. Zdaniem Skarżącej rozwiązanie takie byłoby zasadne o tyle, że dotychczasowi mieszkańcy mogliby korzystać z prawa do bonifikaty na podstawie uprzednich regulacji na równi z osobami, które z takich uprawnień przed wejściem w życie zmian skorzystały, podczas gdy prawo do bonifikat dla mieszkańców, którzy zawarli umowy już po wejściu w życie nowych przepisów, regulowałby obecny porządek prawny. Przy takim rozróżnieniu brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 32 ust. 2 Konstytucji, z racji tego, że obie wspomniane grupy nie miałyby wspólnej cechy istotnej. Obecne brzmienie ustępu 6, zdaniem Skarżącej, narusza art. 32 ust. 2 Konstytucji z uwagi na to, że w sposób nieuzasadniony różnicuje sytuację podmiotów podobnych, posiadających wspólną istotną cechę.
Podobny skutek, zdaniem Skarżącej, wystąpił poprzez modyfikację § 4a, która to również doprowadziła do zróżnicowania sytuacji zainteresowanych. O ile procentowe obniżanie bonifikaty z każdym kolejnym rokiem kalendarzowym o wartość 5% jest to zaakceptowania (tym bardziej, że w czasie obowiązywania poprzedniej wersji § 4a brak było przesłanki z § 4 ust. 6), o tyle całkowita zmiana stawek bonifikaty i skrócenie okresu jej przyznawania nie znajduje uzasadnienia. Zmiana ta również prowadzi bowiem do rozróżnienia sytuacji osób posiadających wspólną cechę istotną. Tym samym osoby, które znajdowały się w takiej samej sytuacji przed wejściem w życie uchwały z dnia 29 czerwca 2017 r., Nr XLIV/922/2017, uzyskają różne wartości bonifikat lub nawet bonifikat tych nie uzyskają z powodu wcześniejszego osiągnięcia przez nich wartości 0%.
Skarżąca przywołując treść art. 75 ust. 1 Konstytucji, stwierdziła, że wprowadzone uchwałą zmiany zaostrzające kryteria udzielania bonifikat a także ograniczające ich wysokości oraz okres przyznawania, naruszają obowiązek Gminy prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, ponieważ w istocie pozbawiają wiele osób faktycznej możliwości uzyskania bonifikaty w jakimkolwiek czasie.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Kielce wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżona uchwała została podjęta przez Radę Miasta Kielce w ramach przysługującej jej kompetencji wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 68 ust. 1b u.g.n.
Organ nie zgodził się z zarzutem, iż skarżona uchwała wprowadza do uchwały Nr XI/246/2011 Rady Miasta Kielce z dnia 9 czerwca 2011 w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Miasta Kielce zmienionej uchwałą Nr XVI/297/2015 z dnia 19 listopada 2015 r., w § 4 w ust. 6 kryteria niejasne i niesprawiedliwe. Stwierdził, że wykładnia językowa pojęcia "zamieszkiwać", zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN oznacza 1. "zacząć gdzieś mieszkać" 2. zamieszkiwać "o ludziach: mieszkać gdzieś(.. .)". Z kolei wprowadzone przez uchwałodawcę kryterium "nieprzerwania" zamieszkiwania, oznacza, iż zamieszkiwanie w danym lokalu winno mieć charakter trwający stale (zgodnie z gramatyczną wykładnią słowa "nieprzerwane") przez okres 10 lat od rozpoczęcia najmu, aż do złożenia wniosku (może on być dłuższy lecz nie może być krótszy). Skoro zamieszkanie ma mieć charakter trwający stale przez okres 10 lat przed złożeniem wniosku, a maiore ad minus tym bardziej winien on obejmować okres bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Zgodnie więc z wykładnią językową oznacza to, iż zamieszkanie to musi trwać nadal. Wprowadzone kryteria są jasne i klarowne. Bonifikata może zostać udzielona - w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę łącznie dwóch kryteriów. Po pierwsze lokal, którego dotyczy wniosek musi mieć charakter komunalnego lokalu mieszkalnego. Po drugie najemca składający wniosek musi nieprzerwanie zamieszkiwać dany lokal przez okres 10 lat przed złożeniem wniosku. Powyższe wskazuje, iż nie zachodzą w omawianym przypadku żadne wątpliwości interpretacyjne, a przyjęte kryteria nie są określone w sposób dowolny. Ponadto kryterium zamieszkania per analogiam odnieść należy, do instytucji miejsca zamieszkania określonej w art. 25 k.c.
W ocenie organu, nie można także zgodzić się z zarzutem, iż przedstawione kryteria mają charakter dyskryminujący i wprowadzający nierówność wobec prawa. Uchwała nie wprowadza kategorii najemców, zaś kryterium czasu złożenia wniosku jest bardzo często stosowane przez ustawodawcę. Skarżący pomija, że zgodnie z art. 165 ust. 2 Konstytucji, Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego jest samodzielna a samodzielność ta podlega ochronie sądowej. Ma również przyznane prawo własności. Polityka Gminy w zakresie zaspakajania potrzeb zbiorowych jest autonomiczna i może ulegać zmianie. Gmina ma więc pewne i uzasadnione prawo do udzielania bonifikat a więc także do regulowania jej stawki procentowej a nawet do odstąpienia od ich udzielania, gdyż art. 68 ust. 1 u.g.n, iż właściwy organ może a nie musi udzielić bonifikaty. Zwłaszcza, iż jak wynika z uzasadnienia do uchwały, zmiana polityki w tym zakresie podyktowana została racjonalnymi i obiektywnymi kryteriami. Przesłanką powodującą podjęcie podmiotowej uchwały była konieczność zaspokojenia potrzeby zbiorowej jaką jest zachowanie gminnego zasobu lokalowego. Zasób ten jest przede wszystkim wykorzystywany i przeznaczony głównie na realizację zadań związanych z zapewnieniem lokalu członkom wspólnoty samorządowej o trudnej i skomplikowanej sytuacji życiowej oraz zapewnienia odpowiednich środków na realizację ustawowych zadań gminy w tym zakresie. Konieczność podjęcia działań w tym zakresie nakłada na Gminę art. 4 ustawy dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U.2018.1234 t.j. z dnia 2018.06.26) - jest do zadanie o charakterze obligatoryjnym dla Gminy a nie jedynie uprawnienie - jak w zakresie udzielania bonifikat. Gmina, w pierwszej kolejności, musi realizować nałożone na nią obowiązki a następnie, w miarę posiadania odpowiednich środków, może podjąć decyzję o realizacji swoich uprawnień. Nie bez znaczenia jest fakt, iż zgodnie z art. 22 ustawy o ochronie lokatorów - gmina zobowiązana jest do wydzielenia z części swoich zasobów - lokali socjalnych, zaś art. 25a tej ustawy nakłada na gminę obowiązek tworzenia i zapewnienia lokali tymczasowych. Uchwałodawca wskazał, iż wobec powyższego (jak i z powodów ekonomicznych) konieczne jest wprowadzenie ograniczenia w sprzedaży lokali (co prowadzi do uszczuplenia zasobu mieszkaniowego Gminy) i zmniejszenia stawki procentowej bonifikaty. Gmina nie prowadzi bowiem działalności deweloperskiej polegającej na budowie budynków mieszkalnych, wyodrębnianiu w nich lokali a następnie rozdysponowywaniu ich wśród członków wspólnoty samorządowej. Nie jest to zadaniem statutowym gminy a ponadto, działanie takie było by niemożliwe z punktu widzenia budżetu Gminy. Lokalny prawodawca w procesie legislacyjnym musi więc wziąć pod uwagę sytuację finansową. Zgodnie z treścią uzasadnienia do uchwały konieczność odstąpienia od bonifikat wynikała z aktualnych i prognozowanych możliwości ekonomicznych i finansowych Gminy. Obecna, jak i planowa, perspektywa finansowa wymaga ograniczenia sprzedaży mieszkań, gdyż środki finansowe nie pozwalają na tworzenie zasobu mieszkaniowego. Rada Miasta Kielce podejmując przedmiotową uchwałę kierowała się przede wszystkim dobrem członków wspólnoty samorządowej i zapewnieniem środków mających na celu zaspokajanie ich potrzeb, ale także i dbałością o finanse Gminy - do czego także jest zobowiązana i także stanowi dobro wspólnoty samorządowej. Ustawodawca nałożył na gminę różne zadania, które musi ona zrealizować - nie tylko związane z potrzebami lokalowymi, a środki finansowe posiadanie przez Gminę muszą starczyć na realizację wszystkich zadań.
Z podniesionych wyżej względów, Organ uznał podniesione w skardze zarzuty za niezasadne i niezasługujące na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Według art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Skarga została wniesiona do Sądu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2017, poz. 1875), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, przy czym od dnia 1 czerwca 2017 r. nie obowiązuje wymóg poprzedzenia skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa (vide: art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017r., poz. 935). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu prawnego, które jest powiązane z nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego. Zaskarżona uchwała dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej.
Zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n., właściwy organ może udzielić bonifikaty, od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. W zarządzeniu wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 1, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat oraz wysokość stawek procentowych. Zarządzenie wojewody albo uchwała rady lub sejmiku stanowi akt prawa miejscowego lub może dotyczyć indywidualnych nieruchomości.
Pogląd, zgodnie z którym, udzielenie bonifikaty przy sprzedaży nieruchomości gminnych jest wyłącznie uprawnieniem, a nie obowiązkiem właściwego organu i rada może w sposób zróżnicowany określić wysokość bonifikaty wynika zarówno z powołanej wyżej regulacji, jak również z linii prezentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 13.12.2016 r. sygn akt I OSK 2243/16, NSA z 3.12.2015 r. sygn. akt I OSK 1791/15, WSA w Białymstoku II SA/Bk 281/16 z 16.06.2016 r. ). Jeżeli jednak zdecyduje się na ich wprowadzenie to istotne jest, by udzielenie bonifikaty odbywało się w oparciu o jasne i sprawiedliwe zasady, ponieważ organ wykonawczy, któremu powierzono wykonanie uchwały, nie ma dowolności w jej przyznawaniu. Powszechnie przyjmuje się, że dopuszczalne jest uzależnienie wysokości bonifikaty od takich warunków jak np.: powierzchnia lokalu, jego stan techniczny, data budowy, liczba lokali w budynku i.t.p.
Korzystając z ustawowych uprawnień Rada Miasta Kielce podjęła uchwałę Nr XI/246/2011 z dnia 9 czerwca 2011 r., zmienioną uchwałą Nr XVI/297/2015 z dnia 19 listopada 2015 r. w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Miasta Kielce. Podobnie również w oparciu o wymienione wyżej przepisy Rada Miasta Kielce miała kompetencje do zmiany przepisów prawa miejscowego, w zakresie warunków umożliwiających skorzystanie z bonifikaty przy sprzedaży najmowanego lokalu mieszkalnego jak również zmiany wysokości stawek procentowych poprzez ich obniżenie oraz skrócenie okresu na jaki zostały przewidziane.
Wbrew twierdzeniom skarżącej, nie doszło do naruszenia art. 68 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 68 ust. 1b u.g.n. poprzez dodanie do § 4 uchwały Rady Miasta Kielce z dnia 9 czerwca 2011 r. Nr XI/246/2011 ust. 6. W ocenie Sądu, nie można uznać zawartej w tym zapisie przesłanki udzielenia bonifikaty: tj. "zamieszkiwania lokalu nieprzerwanie na podstawie umowy najmu przez okres co najmiej 10 lat przed dniem złożenia wniosku o jego nabycie", za "wysoce nieprecyzyjną i budzącą wątpliwości interpretacyjne". Pojęcie "miejsca zamieszkania" z którym nierozerwalnie łączy się "zamieszkiwanie" występuje zarówno na gruncie Kodeksu cywilnego jak i ustawy z dnia 24.09.2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2018, poz. 1382). Stosownie do treści art. 25 K.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, natomiast zgodnie z art. 25 ustawy o ewidencji ludności, pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Ugruntowane jest stanowisko, że są dwa integralnie złączone składniki miejsca zamieszkania: obiektywny czyli pobyt stały w danej miejscowości oraz subiektywny w postaci uzewnętrznionego zamiaru, woli tego pobytu. Łączne występowanie tych składników pozwala wskazać dane miejsc jako centrum życiowej aktywności osoby, w którym koncentrują się jej interesy osobiste i majątkowe (por. wyrok NSA z 5.01.2017, IIFSK 3679/14 lex nr 2239481, postanowienie Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 9.02.2017r. IIIAUz 41/17, lex nr 2257045). Zamieszkiwanie zatem należy do pojęć, które występują w porządku prawnym, co oznacza brak przeszkód do posługiwania się tym kryterium przy określaniu przesłanki uprawniającej do udzielania bonifikaty.
Nieuzasadnione są zarzuty skarżącej, że kwestionowana uchwała uzależnia prawo do uzyskania bonifikaty wyłącznie od momentu złożenia stosownego wniosku, o czym świadczyć ma użycie w § 4 ust. 6 zwrotu: "przed dniem złożenia wniosku". Cechą właściwą dla administracji publicznej jest inicjatorski charakter działalności, polegający na możliwości kształtowania stosunków w zakresie administracji, z inicjatywy jednostki, która ma określony interes prawny. Kryterium złożenia wniosku jest rozwiązaniem szeroko stosowanym np. do regulacji w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Ustawodawca prawo do np. świadczenia pielęgnacyjnego, zasiłku stałego, zasiłku rodzinnego, czy z tytułu wychowywania dzieci, uzależnia właśnie od złożenia wniosku wraz z dokumentami niezbędnymi do przyznania danego rodzaju pomocy. Moment złożenia wniosku jest istotny zarówno ze względu na powstanie prawa kształtującego sytuację prawną jednostki, ale również może mieć znaczenie dla oceny przesłanek, od których zależy to prawo. Nie można zatem uznać, że kwestionowany przez skarżącą zwrot: "przed dniem złożenia wniosku", wprowadza kryterium dyskryminacji i nierówności wobec prawa.
Określenie nowych stawek bonifikaty w § 4a zaskarżonej uchwały nastąpiło w sposób procentowy w odniesieniu do określonego przedziału czasu. Stawki procentowe bonifikaty maleją sukcesywnie, aż do 1 stycznia 2021 r., od kiedy zostają ustalone na "0"%. Lokalny prawodawca nie skorzystał z wprowadzenia stawek procentowych bonifikaty w sposób widełkowy. Zaskarżona w tym zakresie regulacja w sposób jasny i przejrzysty precyzuje konkretne kryteria wyboru stawki procentowej upustu cenowego przy sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Miasta Kielce, co oznacza, że działania organu mieszczą się w granicach upoważnienia udzielonego radzie na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 68 ust. 1b u.g.n.
Nie można zgodzić się z zarzutem, iż ustalone w zaskarżonej uchwale kryteria mają charakter dyskryminujący i wprowadzający nierówność wobec prawa. Podkreślenia wymaga, że w zapisach zaskarżonej uchwały nie ma jakiegokolwiek rozróżnienia na kategorie najemców. Wprowadzone zostały kryteria obiektywne takie jak: upływ czasu i nieprzerwane do dnia złożenia wniosku zamieszkiwanie w danym lokalu, przez określony upływ czasu. Kryteria te nie mają charakteru ocennego i nie zawierają elementu "uznania administracyjnego".
Konstytucyjna zasada równości wobec prawa polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się cechą istotną (relewantną), w równym stopniu winny być traktowane równo, a więc wobec jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Przy czym "równo" nie oznacza "wszystkim jednakowo". Oceniając daną regulację z punktu widzenia zasady równości, należy ustalić, czy zachodzi podobieństwo jej adresatów, a więc czy możliwe jest wskazanie istnienia wspólnej cechy faktycznej lub prawnej uzasadniającej ich równe traktowanie (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 3.09.1996 r. sygn. akt K 10/96). Ustalenie to musi być dokonywane w oparciu o cel i ogólną treść przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, często będzie więc miało relatywny charakter. Jeżeli kontrolowana norma traktuje odmiennie adresatów, którzy charakteryzują się wspólną cechą istotną to mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości, co nie zawsze jest równoznaczne z istnieniem dyskryminacji lub uprzywilejowania zakazanego przez art. 32 Konstytucji. Konieczna jest jeszcze ocena kryterium, na podstawie którego dokonano owego zróżnicowania. Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał związek równości z zasadą sprawiedliwości, dopuszczając zróżnicowanie w prawie, o ile jest ono usprawiedliwione.
W ocenie Sądu różnicowanie zasad uzyskania bonifikaty poprzez odniesienie się do konkretnej przesłanki w postaci "zamieszkiwania w lokalu nieprzerwanie na podstawie umowy najmu przez okres co najmiej 10 lat przed dniem złożenia wniosku o jego nabycie", oraz wprowadzenie stawki procentowej upustu cenowego przy sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Miasta Kielce w mniejszej niż dotychczas wysokości i na krótszy okres - było w pełni uzasadnione, ponieważ odwoływało się do zasady samodzielności gminy.
Trafnie wskazuje organ udzielając odpowiedzi na skargę, że Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego ma przyznane prawo własności, które stanowi gwarancję samodzielności i osobowości prawnej samorządu (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP). Obowiązkiem Gminy jest zaspokajanie potrzeb zbiorowych (art. 7 ust. 1 u.s.g.). Jednakże polityka Gminy w tym zakresie jest autonomiczna i może podlegać zmianie. Uprawnienie Gminy do określenia w sposób zróżnicowany wysokości bonifikat wynika bezpośrednio z art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b ug.n. i jest akceptowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.
Gmina musi gospodarować własnym zasobem mieszkaniowym w oparciu o określone zasady, w tym zasadę zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Zwłaszcza, że jak podkreślił organ, ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.) nałożyła na Gminę obowiązek zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej tj. zapewnienia lokali socjalnych i zamiennych, tymczasowych pomieszczeń, a także zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach przy wykorzystaniu mieszkaniowego zasobu gminy. Wyjaśniając w uzasadnieniu uchwały Nr XLIV/922/2017 ratio legis jej podjęcia stwierdzono, że konieczność zapewnienia lokali dla grupy najsłabszych ekonomicznie mieszkańców, uzasadnia szybkie zmniejszenie sprzedaży lokali mieszkalnych, z uwagi na możliwości ekonomiczne Miasta, które w najbliższych latach nie pozwalają na tworzenie zasobu mieszkaniowego, zabezpieczającego bieżące potrzeby. Takie działanie, zdaniem Sądu mieści się w ramach przekazanego przez ustawodawcę Radzie Miasta upoważnienia, o którym mowa w art. 68 ust. 1 pkt 1 i ust. 1b u.g.n i nie narusza art. 2, 32 ust. 2 i 75 ust. 1 Konstytucji RP. Art. 75 ust. 1, zgodnie z którym władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania - ma charakter ogólnej dyrektywy jaką powinny kierować się władze przy tworzeniu prawa z danej dziedziny. Z przepisu tego nie wynika bezpośrednio prawo obywatela do żądania określonego działania przez organy tworzące i stosujące prawo.
Brak także podstaw do uznania, że określone w zaskarżonej uchwale 14 dniowe vacatio legis jest niewystarczające i sprzeczne z zasadą zaufania obywatela do państwa ( w tym przypadku jednostki samorządu terytorialnego) i stanowionego przez nie prawa, a w konsekwencji nie realizuje zasady demokratycznego państwa prawnego. Wyznaczenie tak określonego terminu wejścia w życie nowego aktu prawa miejscowego jest rozwiązaniem odpowiednim i nie narusza zasad i reguł wyrażonych w § 45 i § 46 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016, poz. 283), jak również w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1527). Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ostatnio wymienionej ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Wyjątek przewiduje ust. 2, stosownie do którego, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym.
Skoro podstawowe standardy wprowadzenia nowych przepisów w zakresie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Miasta Kielce zostały zachowane, trudno zatem przyjąć, że ich stosowanie może godzić w zasady demokratycznego państwa prawa i związane z nią zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Przyjęte w zaskarżonej uchwale zasady są więc określone i dopuszczalne pod względem prawnym. Ponadto, stanowią wyraz godzenia interesów najemców z zasadami prawidłowego gospodarowania mieniem komunalnym, w ramach przysługujących Gminie Miejskiej Kielce uprawnień właścicielskich. Skarżąca opiera swoją skargę na stwierdzeniu, że na mocy uchwały Rady Miasta Kielce z dnia 29 czerwca 2017 r. Nr XLIV/922/2017 doszło do ograniczenia w możliwości wykupienia lokali mieszkalnych od Miasta Kielce dla najemców tych lokali. Godzi się zauważyć, że spór, który legł u podstaw jej złożenia jest wynikiem stanowiska jakie zaprezentował Prezydent Miasta Kielce dokonując interpretacji zapisów co do § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały tj. w zakresie w jakim dodaje do § 4 uchwały Rady Miasta Kielce z dnia 9 czerwca 2011 r. Nr XI/246/2011 ust. 6, określający nowe zasady sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Miasta Kielce. Z samego jednak faktu, że pomiędzy skarżącą, a organem istnieje rozbieżność w interpretacji wymienionych w skardze zapisów, nie wynika, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. Ta ostatnia okoliczność jest zaś istotna w aspekcie w jakim Sąd badając zaskarżoną uchwałę ocenia jej legalność. Sąd kontroluje zgodność zapisów uchwały z prawem, natomiast sposób w jaki organ dokonuje wykładni przepisów stanowionych w formie uchwały nie może stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie zaistniały powody przemawiające za koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, stąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.