II SA/Ke 548/21

II SA/Ke 548/21 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2021-09-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach
Dorota Pędziwilk-Moskal /sprawozdawca/
Jacek Kuza /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 107/22 - Wyrok NSA z 2025-03-20
Skarżony organ
Minister Zdrowia
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 uat. 1, art. 5 ust.2
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 ar. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200 i art. 205 art. 1.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2021 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Minister Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2021 r. [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Minister Zdrowia na rzecz K. P. kwotę [...](dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 30 kwietnia 2021 r. [...] Minister Zdrowia (dalej "Kierownik Ośrodka", "Kierownik SPZOZ GOZ w Ł. "),
na podstawie m.in. art. 16 w związku z art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r.
o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.) zwanej dalej "u.d.i.p.", po rozpatrzeniu wniosku K. P. o udostępnienie informacji publicznej, orzekł: "po uzyskaniu odpowiedzi pozytywnej w zakresie zgody na udostępnienie informacji w przedmiotowym zakresie informuję, że: Ad. 2. Pracownicy zatrudnieni na stanowisku położnej środowiskowo-rodzinnej spełniają wymagania kwalifikacyjne określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 lipca 2011 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w podmiotach leczniczych niebędących przedsiębiorcami. W odniesieniu do pozostałego zakresu wniosku, odmawia się udostępnienia informacji publicznej."
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskiem z dnia 29 stycznia 2021 r. przesłanym drogą mailową skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
1) Czy zostało skorygowane wynagrodzenie pielęgniarki koordynującej w SPZOZ GOZ w Ł. (pełniącej jednocześnie funkcję Przewodniczącej Rady Gminy w Ł. ) w stosunku do wynagrodzenia (dochodu) wykazanego w oświadczeniu majątkowym z dnia 20 grudnia 2018 r., złożonym przez ww. pielęgniarkę koordynującą na objęcie funkcji (radnej Gminy Ł.) [...] zdzislawa-zimna-oswiadczenie-majatkowe-na-objecie-funkcji. Jeśli tak, to:
1. w jaki sposób (np. czy zostało obniżone),
2. od którego dnia (data)?
Wnioskodawca podał, że w odpowiedzi z dnia 5 czerwca 2020 r. na pytanie zadane w poprzednim wniosku z dnia 3 kwietnia 2020 r. wskazano, iż Ośrodek nie jest dysponentem informacji opisywanej w mediach i w związku z tym nie posiada informacji publicznej na zadane pytanie. Skarżący wskazał, że wynagrodzenie pielęgniarki koordynującej opisywane było w mediach w sierpniu 2019 r. Zwrócił jednocześnie uwagę, że sprawa ta była poruszana na posiedzeniu Rady Społecznej w dniu 24 września 2019 r., stąd jego ogólne potraktowanie zagadnienia w poprzednim wniosku. Dodał, że pytanie zostało doprecyzowane, z powołaniem się na informację, którą dysponują nie tylko media.
2) Czy pracownicy Ośrodka, ze szczególnym uwzględnieniem pracowników na stanowiskach kierowniczych, spełniają wymagania kwalifikacyjne określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 lipca 2011 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w podmiotach leczniczych niebędących przedsiębiorcami (Dz.U. z 2001 r., Nr 151, poz. 896) zwanego dalej "rozporządzeniem". W przypadku gdy nie wszyscy pracownicy spełniają ww. wymagania, skarżący zwrócił się o wskazanie na jakich stanowiskach osoby te pracują.
Jak wyjaśnił organ, pomimo, że w dniu 5 czerwca 2020 r. udzielono wnioskodawcy odpowiedzi na tożsame pytania Kierownik Ośrodka wystąpił do podległych pracowników z pytaniem, czy wyrażają zgodę na udzielenie informacji w żądanym zakresie. Pracownicy nie wyrazili zgody na udostępnienie żądanych informacji, powołując się na ograniczenie wynikające z art. 5 u.d.i.p. W dniu 26 czerwca 2020 r. skarżący wezwał organ do wydania decyzji w niniejszej sprawie.
W zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z ww. ustawą dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniom. Do okoliczności skutkujących ograniczeniem dostępu do informacji publicznej zaliczono w art. 5 u.d.i.p. - konieczność ochrony prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy. Zdaniem Kierownika Ośrodka, osoby określone we wniosku nie pełnią funkcji publicznych i do tych osób nie jest przypisane wydawanie decyzji administracyjnych, bądź dysponowanie (zarządzanie) mieniem. Osoby te nie wyraziły zgody na udostępnienie informacji w żądanym zakresie. Dane o wynagrodzeniu, czy też kwalifikacjach osoby fizycznej, niepełniącej funkcji publicznej, stanowią dobra osobiste jej przysługujące i ujawnienie tych danych naruszyłoby prawnie chronioną sferę prywatności.
Zadaniem organu, wobec powyższego nie została spełniona przesłanka stanowiąca podstawę do udostępnienia informacji w sprawach publicznych.
K. P. zaskarżył decyzję Kierownika Ośrodka do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:
- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zdawkowe uzasadnienie decyzji, które nie wyjaśnia motywów ani rozumowania organu;
- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, że informacja objęta zakresem wniosku stanowi informację objętą ochroną ze względu na prywatność osoby fizycznej;
- art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. przez niezawarcie w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz nieoznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji;
- błędne pouczenie poprzez powołanie się na nieobowiązujący już przepis prawa.
Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym wydatków związanych ze złożeniem niniejszej skargi (150 zł) oraz kosztów wpisu (100 zł).
W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że organ odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie tego, czy zostało skorygowane, a jeśli tak to, w jaki sposób i od którego dnia, wynagrodzenie pielęgniarki koordynującej w Ośrodku w Ł. - pełniącej zarazem funkcję Przewodniczącej Rady Gminy w Ł. , w stosunku do wynagrodzenia wskazanego w oświadczeniu majątkowym z dnia 20 grudnia 2018 r. złożonym przez tą osobę, argumentując, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniom, ze względu na prywatność osoby fizycznej. Skarżący nie zgodził się z powyższym stanowiskiem organu, podnosząc, że pielęgniarka koordynująca (zgodnie ze statusem przyznanym jej przez ustawę o działalności leczniczej) posiada status osoby pełniącej funkcje publiczne, tym bardziej, że jest jednocześnie przewodniczącą Rady Gminy i uczestniczy na bieżąco w podejmowaniu decyzji dotyczących m.in. placówki, w której była zatrudniona, a jej wynagrodzenie w całości jest jawne.
Odnosząc się do przywoływanych przez organ odpowiedzi z czerwca 2020 r. skarżący wskazał, że poinformowano go wówczas, iż z osobą zatrudnioną na stanowisku pielęgniarki koordynującej rozwiązano stosunek pracy. Tymczasem konkurs na to stanowisko organ ogłosił w marcu 2021 r., a osoba której kwalifikacje i wynagrodzenie były przedmiotem zapytania, wymieniana była na stronie internetowej Ośrodka jako pielęgniarka koordynująca do marca 2021 r. Skarżący dodał, że pytanie dotyczyło kwalifikacji tej osoby i wynagrodzenia - bez znaczenia była przy tym podstawa jej zatrudnienia.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący podniósł, że informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników jest informacją publiczną. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Dodał, że jego pytanie dotyczyło kosztów danego etatu.
Zdaniem skarżącego, wiedza o posiadaniu odpowiednich kwalifikacji przez pracowników podmiotów leczniczych jest o tyle istotna, że daje mieszkańcom gminy jako ich pacjentom poczucie bezpieczeństwa, że opiekę zdrowotną nad nimi sprawują osoby posiadające umiejętności i kwalifikacje. Organ mógł więc ograniczyć się do odpowiedzi, że wszyscy pracownicy zatrudnieni na stanowiskach, a objęci wnioskiem z 29 stycznia 2021 roku posiadają wymagane prawem kwalifikacje dla tych stanowisk.
Końcowo skarżący podkreślił, że w zaskarżonej decyzji zachodzi faktyczny brak pełnego uzasadnienia prawnego i niekonsekwencja w samej treści decyzji - informacja o kwalifikacjach położnej i odmowa w zakresie innych informacji. Decyzja zawiera również wadliwe w całości pouczenie wnioskodawcy.
W odpowiedzi na skargę, Kierownik Ośrodka wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Organ stwierdził, że skoro pytania skarżącego dotyczą osób, które nie pełnią funkcji publicznej (w ścisłym rozumieniu, jako pracownicy Ośrodka w Ł. ) to motywy zaskarżonej decyzji są oczywiste. Zdaniem organu, zadania pielęgniarki koordynującej zdeterminowane zostały przepisami ustawy o działalności leczniczej, a zatem brak jest możliwości "rozszerzania" jej funkcji na zadania związane z pełnieniem funkcji publicznej. Organ podniósł w szczególności, że żaden z pracowników Ośrodka, poza Zastępcą Kierownika ds. medycznych i Głównym Księgowym nie pełni funkcji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W piśmie procesowanym z dnia 27 sierpnia 2021 r. skarżący odniósł się do odpowiedzi organu na skargę, podtrzymując zarzuty oraz wnioski w niej zawarte. Sprostował, iż zwraca się o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w kwocie [...]zł, na którą składa się wpis od skargi. Skarżący podkreślił, że pielęgniarka pełni funkcję kierowniczą, powołując się w tym zakresie na postanowienia Regulaminu organizacyjnego Ośrodka stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Rady Społecznej SPZOZ GOZ w Ł. z dnia 31 lipca 2021 r. Nadto, skarżący podniósł, że zgodnie z definicja zawartą w art. 115 § 19 Kodeksu karnego, osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą [...] umowę międzynarodową.
Na rozprawie w dniu 21 września 2021 r. Sąd dopuścił dowód z akt sprawy
o sygn. II SAB/Ke [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Wyjaśnienia również wymaga, że sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy i nie przeprowadza postępowania dowodowego. Może jedynie z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 133 § 1 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd z urzędu dopuścił dowód z akt sprawy o sygn.
II SAB/Ke [...] i orzekał na podstawie całości przedstawionych akt.
W ocenie Sądu, skarga rozpatrywana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo.
Nie było w niniejszej sprawie kwestionowane, że Kierownik SPZOZ GOZ w Ł. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz, że żądanie skarżącego, zawarte we wniosku z dnia 29 stycznia 2021 r. dotyczy informacji publicznej. Kwestie te zostały przesądzone przez tut. Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 10 czerwca 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Ke [...] ze skargi K. P. na bezczynność Minister Zdrowia w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek strony z dnia 29 stycznia 2021 r.
Powyższy wniosek skarżącego dotyczył udostępnienia informacji publicznej, zasadniczo w zakresie:
1) spełnienia wymagań kwalifikacyjnych określonych w ww. rozporządzeniu przez pracowników tego ośrodka, ze szczególnym uwzględnieniem pracowników na stanowiskach kierowniczych;
2) sposobu i terminu skorygowania wynagrodzenia pielęgniarki koordynującej w Ośrodku, pełniącej jednocześnie funkcję Przewodniczącej Rady Gminy.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest natomiast decyzja Kierownika Ośrodka z dnia 30 kwietnia 2021 r., którą organ ten rozpoznał ww. wniosek, w ten sposób, że jednocześnie udzielił informacji, iż pracownicy zatrudnieni na stanowisku położnej środowiskowo-rodzinnej spełniają wymagania kwalifikacyjne określone w rozporządzeniu oraz odmówił udostępnienia informacji publicznej w odniesieniu do pozostałej części tego wniosku.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Konkretyzację powyższej zasady stanowi powołana wyżej ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Podstawowym zadaniem tej ustawy jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. Jest to realizacja konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty.
Informacją publiczną w rozumieniu omawianej ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Nadto - co należy szczególnie w niniejszej sprawie zaakcentować - informacją publiczną jest także informacja o wydatkowaniu przez organ administracji środków publicznych. Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników, w ramach której można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego.
Ponadto podkreślenia wymaga, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, przy czym informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., obowiązek wydania decyzji administracyjnej spoczywa na organie zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej - poza sytuacjami, gdy zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania - w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, bo istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej, bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie.
Odpowiednio do okoliczności faktycznych rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinno polegać zatem zasadniczo na:
1) udostępnieniu informacji publicznej będącej w dyspozycji organu w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku - w drodze dokonania czynności materialno-technicznej; 2) odmowie jej udzielenia - w drodze decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy (brak spełnienia warunku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy lub ograniczenie dostępu do informacji stosownie do art. 5 ustawy); 3) wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania - w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy lub 4) poinformowaniu wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, a więc nie dotyczy informacji publicznej.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza art. 16 ust. 1 u.d.i.p., gdyż jak wskazano wyżej akt ten rozstrzyga jednocześnie o udzieleniu informacji publicznej w części oraz o odmowie udzielenia informacji publicznej w pozostałej części wniosku. Powołane wyżej przepisy prawa nie przewiduje natomiast takiego sposobu rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Udostępnieniu informacji publicznej winno nastąpić w drodze dokonania czynności materialno-technicznej, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zaś jedynie odmowa jej udzielenia - w drodze decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Istotą sporu w sprawie niniejszej jest jednak kwestia zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wynagrodzenia pielęgniarki koordynującej oraz spełnienia wymagań kwalifikacyjnych przez pracowników Ośrodka na stanowiskach kierowniczych. Organ odmowę udostępnienia danych w tym zakresie uzasadnił ochroną prywatności tych osób, wskazując, iż nie pełnią funkcji publicznych.
Jak stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
W literaturze przedmiotu wskazuje się na szerokie rozumienie pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Zaznacza się w niej, że katalog z art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1444 ze zm.) ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Zauważa się, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, W. 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, W. 2010, s. 73-74). W doktrynie podkreśla się, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr [...] (77), s. 17). Odnosi się to w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (wyroki NSA z dnia: 12 lutego 2015 r., I OSK [...]; 6 lutego 2015 r., I OSK [...]; 4 lutego 2015 r., I OSK [...]; 11 grudnia 2014 r., I OSK [...]; wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r., I CSK [...]) - pozostają bowiem one w związku materialnym, a nie formalnym z władzą publiczną, realizując funkcje (zadanie) publiczne.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK [...], w którym potwierdzono, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest nauczyciel w szkole; por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., I OSK [...]; postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r., V KK [...]). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną.
Próby wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" dokonał także Trybunał Konstytucyjny w węzłowym wyroku z dnia 20 marca 2006 r. o sygn. K [...] (OTK 2006, seria A, Nr [...], poz. 30). Trybunał wskazał w nim, że pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne". Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem, w ocenie TK, odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej.
Pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną jest zatem ujmowane szeroko i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, a nawet dopiero aspirującą do ich wypełniania.
W świetle powyższego nie budzi w ocenie Sądu wątpliwości, że osoba zatrudniona w publicznym ośrodku zdrowia na stanowisku pielęgniarki koordynującej jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Potwierdza to także treść załączonego do akt sprawy Regulaminu organizacyjnego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gminnego Ośrodka Zdrowia w Ł. , stanowiącego załącznik do Uchwały nr [...] Rady Społecznej SPZOZ GOZ w Ł. z dnia 31 lipca 2012 r., z którego wprost wynikają zadania kierownicze (kompetencje decyzyjne) na stanowisku pielęgniarki koordynującej. W tym miejscu zauważyć należy, że sam organ w piśmie z dnia 7 stycznia 2021 r. skierowanym do skarżącego w odpowiedzi na jego wniosek z dnia 22 grudnia 2020 r. poinformował m.in., że stanowiska kierownicze istniejące w Ośrodku od 1 lutego 2020 r. do 7 stycznia 2021 r., to: Kierownik SPZOZ GOZ w Ł. , Zastępca Kierownika SPZOZ GOZ w Ł. ds. Medycznych, pielęgniarka koordynująca SPZOZ GOZ w Ł. .
Wobec powyższego trudno zgodzić się ze stanowiskiem Kierownika Ośrodka zawartym w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że pielęgniarka koordynująca nie pełni funkcji publicznych, co tym samym czyni zasadnym zarzut skarżącego dotyczący błędnego przyjęcia przez organ, że dane dotyczące wynagrodzenia i kwalifikacji pielęgniarki koordynującej oraz kwalifikacji innych osób na stanowiskach kierowniczych są objęte ochroną ze względu na prywatność osób fizycznych.
W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja narusza również regulacje określone w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Nadto Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie także z uwagi na naruszenie przez organ art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia bowiem wymogów określonych w tym przepisie, w szczególności nie wyjaśnia podstawy prawnej decyzji oraz nie odnosi się merytorycznie do kwestii podnoszonych we wnioskach strony. Podjęcie przez organ próby uzupełnienia uzasadnienia swojego stanowiska dopiero w odpowiedzi na skargę jest działaniem spóźnionym i nie mogącym w żaden sposób konwalidować wadliwości wydanego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że próba uzasadnienia wydanego aktu w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, które zostało złożone po wydaniu aktu, nie może zastępować uzasadnienia rozstrzygnięcia. Pismo to może mieć charakter jedynie pomocniczy, stanowiący dodatkowe wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia, w szczególności w świetle zarzutów podniesionych w skardze, ale w żaden sposób nie może zastępować czy uzupełniać uzasadnienia podjętego aktu. Odpowiedź na skargę nie może, jako pismo procesowe, być traktowana jako uzupełnienie podjętego rozstrzygnięcia, gdyż należy już do postępowania sądowoadministracyjnego, a nie administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ orzekający może jedynie odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub ocen prawnych (por. wyrok WSA z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bd [...], wyrok WSA z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa [...], wyrok NSA z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK [...]).
Końcowo dodać należy, że rację ma również skarżący, iż zawarte w zaskarżonej decyzji pouczenie o prawie wniesienia środka zaskarżenia, z powołaniem się na nieobowiązujący art. 22 u.d.i.p., jest błędne. Zgodnie z art. 17 ust. 2 u.d.i.p., wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. Stosownie zaś do art. 52 § 3 zdanie 1 p.p.s.a., jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) uchylając zaskarżoną decyzję. O kosztach, na które złożył się wpis od skargi w wysokości [...] zł, orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Rozpoznając ponownie sprawę organ dokona ponownego rozpoznania wniosku K. P. z dnia 29 stycznia 2021 r., mając przy tym na uwadze przedstawioną wyżej argumentację (art. 153 p.p.s.a.).