II SA/Ke 546/23

II SA/Ke 546/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Pędziwilk-Moskal /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 682
art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 64a, art. 151a par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze sprzeciwu M. P. od decyzji Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2023 r. [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Decyzją z 16 sierpnia 2023 r. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "ŚWINB"), działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. S. (dalej: "inwestor") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Z. (dalej: "PINB") z 29 maja 2019 r. znak: [...], którą nakazano inwestorowi wykonać w terminie do 31 sierpnia 2019 r.:
1) rozbiórkę ogrodzenia betonowego usytuowanego na działce nr ewid. [...] i [...] usytuowanego równolegle do wschodniej granicy z działką nr ewid. [...] oraz nasypu ziemnego wykonanego na odcinku 60 mb (licząc od ogrodzenia stacji trafo w kierunku północnym od poziomu 0,00 do 1,05 m - wysokość nasypu);
2) rozbiórkę ogrodzenia betonowego usytuowanego na działce nr ewid. [...] usytuowanego równolegle do południowej granicy z działką nr ewid. [...] oraz nasypu ziemnego wykonanego na odcinku 70 mb (licząc od ogrodzenia opisanego powyżej w pkt 1 w kierunku wschodnim od poziomu 1,05 do 0,15 m - wysokość nasypu);
- uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia ŚWINB wskazał, że powyższa decyzja PINB została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775), zwanej dalej "P.b". Podkreślił, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez WSA w Kielcach, który wyrokiem z 5 grudnia 2019 r. o sygn. akt
II SA/Ke 761/19 uchylił decyzję ŚWINB z 7 sierpnia 2019 r., którą organ odwoławczy uchylił ww. decyzję PINB z 29 maja 2019 r. i w całości umorzył postępowanie organu pierwszej instancji prowadzone w sprawie budowy spornego ogrodzenia. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 maja 2023 r. oddalił skargę kasacyjną inwestora od powyższego wyroku sądu pierwszej instancji.
Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym ŚWINB wskazał, że w trakcie oględzin 11 grudnia 2018 r. PINB ustalił, że na ww. działkach zrealizowane jest ogrodzenie z prefabrykowanych elementów betonowych o wysokości słupków do
3,0 m. Inwestor przedstawił zaświadczenie Starosty [...] z 1 września 2017 r.
o niewniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia z 10 sierpnia 2017 r., dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia betonowego
o wysokości słupków 3,0 m w odległości od granicy od 1,0 m do 3,0 m z powodu istnienia pasa zieleni (drzew) i rozbiórki starego ogrodzenia po wybudowaniu nowego. Stwierdzono, że nowe ogrodzenie usytuowane jest na podniesionym terenie (nasypie) wys. 0,5 - 0,75 m.
W trakcie ponownie przeprowadzonych oględzin 11 lutego 2019 r. w sprawie budowy spornego ogrodzenia PINB ustalił, że wykonane na ww. działkach ogrodzenie z płyt betonowych na słupkach betonowych o wysokości do 3,0 m (równoległe do wschodniej granicy tych działek z działką [...]) biegnie od krawędzi utwardzonej drogi gminnej do ogrodzenia wygradzającego stację trafo i słup z transformatorem na rodzimym gruncie, ogrodzenie o słupkach wysokości 3,0 m biegnie na nasypie wykonanym od poziomu 0,0 do poziomu do 1,05 m na długości ok. 60 m. Ogrodzenie na tym odcinku oddalone jest od istniejącego już ogrodzenia pomiędzy działkami na odległość od 2,04 m do 3,26 m jak i na odległość ok. 0,8 m na odcinku długości 26 m - w pobliżu stacji trafo i słupa z transformatorem i istniejącego przy granicy budynku. Od narożnika północnego działek (równolegle do północnej granicy pomiędzy działką [...] a [...]) nowe ogrodzenie oddalone od granicy o 2,2 m na długości ok. 63,90 m i biegnie na nasypie o wysokości od 1,05 do 0,00 m. Z opisu wykonanych podczas oględzin zdjęć wynika, że słupki nowego ogrodzenia mają 3,0 m wysokości.
Jak podał ŚWINB, w oświadczeniu z 12 lutego 2019 r. inwestor wskazał w szczególności, że przed rozpoczęciem budowy ogrodzenia został wykonany nasyp z ziemi o szer. ok. 3 m, aby nie dopuszczać do zalewania jego hal produkcyjnych. Na nasypie mają zostać posadzone drzewa po wybudowaniu ogrodzenia. Dalej inwestor oświadczył, że nasyp ziemny wykonał w okresie między czerwcem a sierpniem 2017 r. Dodał, że wykonanie nasypu i późniejsze wykonanie ogrodzenia to dwie odrębne inwestycje.
Dalej ŚWINB wskazał, że po doręczeniu odpisu prawomocnego wyroku oraz zwrocie akt administracyjnych przez WSA w Kielcach 2 sierpnia 2023 r. do organu wpłynęła kopia pisma z 17 czerwca 2023 r., kierowanego przez inwestora do Burmistrza [...] i Gminy B.-Z. z prośbą o interwencję w sprawie podniesienia terenu, a tym samym naruszenia stosunków wodnych przez właściciela działki [...]. Z kolei M. P. pismem z 2 sierpnia 2023 r. poinformował ŚWINB, że inwestor nie produkował i nie produkuje prefabrykatów żelbetonowych, z których zbudowane jest sporne ogrodzenie.
Dokonując ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, ŚWINB stwierdził, że odwołanie inwestora zasługuje na uwzględnienie, bowiem znajdujący zastosowanie w sprawie art. 29 ust. 1 pkt 23 P.b. stanowi, że budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę, a w świetle art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b. budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.
ŚWINB podkreślił, że niniejsze postępowanie dotyczy legalnie wykonanego ogrodzenie pomiędzy ww. działkami, gdyż przed jego budową inwestor dokonał wymaganego zgłoszenia. Organ podkreślił, że inwestor wykonał równolegle do granicy pomiędzy ww. działkami nasyp ziemny o szerokości ok. 3 m, jako wyrównanie terenu swoich działek w odniesieniu do działki sąsiada i drogi, w celu zapobieżenia przed zalewaniem jego działek wodami opadowymi. ŚWINB w pełni zaakceptował pogląd wyrażony przez NSA w uzasadnieniu wydanego w tej sprawy wyroku z 5 maja 2023 r., że roboty budowlane wykonane niezgodnie ze zgłoszeniem uzasadniają ingerencję organu nadzoru budowlanego. Zbyt daleko idąca wydaje się jednak ingerencja polegająca na nakazaniu rozbiórki ogrodzenia i nasypu, jak orzekł PINB w decyzji z 29 maja 2019 r. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, ŚWINB podniósł, że dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu sprawdzenia, czy inwestycja została wykonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem prawa. Wynika to z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 P.b., który ma zastosowanie także wtedy, gdy inwestycja została już wykonana (art. 51 ust. 7 P.b.). W takim postępowaniu organ nadzoru budowlanego, w zależności od ustalonego stanu faktycznego, może stosować środki określone w art. 51 P.b. Dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organ ma bowiem takie znaczenie, że inwestorowi, który wykonał roboty objęte zgłoszeniem nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej.
Biorąc również pod uwagę znaczny upływ czasu, ŚWINB uznał, że w tej sprawie, należy dokonać ponownej oceny stanu faktycznego na ww. działkach. Zaznaczył, że PINB ponownie rozpatrując sprawę jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w powyższych orzeczeniach sądu, które zapadły w tej sprawie. Dodał, że pismo skarżącego z 2 sierpnia 2023 r. dotyczące prefabrykatów żelbetowych nie dotyczy niniejszej sprawy, ale odrębnego postępowania, które toczy się przed WSA w Kielcach pod sygn. akt II SA/Ke 357/23.
Sprzeciw od powyższej decyzji Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł M. P., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:
- art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej w zw. z art. 77 § 1 i art. 10 k.p.a.,
tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, poprzez zaniechanie przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego oraz zaniechanie rozpatrzenia wniosków dowodowych;
- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ podejmując zaskarżoną decyzję, a w szczególności brak jakiegokolwiek odniesienia się w tej decyzji do okoliczności, na które wskazywała strona skarżąca w niniejszej sprawie;
- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;
- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, zbyt powierzchowne rozpatrzenie materiału dowodowego oraz dalece idącą stronniczość w jego ocenie;
- art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego.
W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący przedstawił argumentację na poparcie stawianych zarzutów i wniósł o uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego, wykonane przez inwestora ogrodzenie, jak wynika z przedstawionych kontroli, nie odpowiada temu, co zostało zgłoszone. Skarżący podniósł, że jeśli inwestor prowadzi roboty niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem i realizuje inny obiekt budowlany, który wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, dokonuje samowoli budowlanej.
W odpowiedzi na sprzeciw ŚWINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023r., poz. 775 ze zm.), dalej "k.p.a.", skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Zakres kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku wniesienia sprzeciwu,
o którym mowa w art. 64a p.p.s.a. określony jest w art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.).
Jedną z konsekwencji takiego charakteru tego środka kontroli działalności administracji publicznej jest to, że w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji uczestniczy tylko strona, która go wniosła, oraz organ administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję. Zgodnie bowiem z art. 64b § 3p.p.s.a., w sprawach wszczętych sprzeciwem od decyzji nie stosuje się art. 33 p.p.s.a. wymieniającego podmioty, które mogą wystąpić w postępowaniu przed sądem administracyjnym w charakterze uczestników postępowania. Z treści przywołanych przepisów wynika, że wyłączenie od udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym obejmuje zarówno uczestników postępowania na prawach strony (art. 33 § 1 i 1a p.p.s.a.), jak i innych uczestników (art. 33 § 2 p.p.s.a.).
W oparciu o powyższą regulację w prowadzonym przez WSA w Kielcach postępowaniu wszczętym sprzeciwem M. P. - właściciela działki [...] sąsiadującej bezpośrednio z działkami inwestora od decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie mógł uczestniczyć będący stroną przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego A. S. - inwestor, który złożył odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, nie zgadzając się z nakazem wykonania rozbiórki ogrodzenia betonowego na działkach [...] i [...].
Zgodnie z art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., musi więc kierować się nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. winien być przy tym wykładany łącznie z art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że ŚWINB w pełni zaakceptował pogląd wyrażony przez NSA w uzasadnieniu wydanego na gruncie tej sprawy wyroku z 5 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1250/20, oddalającego skargę kasacyjną od wyroku tut. Sądu z 5 grudnia 2019 r. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że to, iż organ nadzoru budowlanego nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszenia rozbiórki ogrodzenia i budowy nowego, nie oznacza automatycznie legalności prowadzonych prac budowalnych. Organ nadzoru sprawdza na każdym etapie postępowania czy realizacja obiektów budowlanych jest zgodna ze sztuką budowlaną oraz dokonanym zgłoszeniem. Roboty budowlane wykonane niezgodnie ze zgłoszeniem uzasadniają ingerencję organu nadzoru budowlanego. Wskazując na powyższe, ŚWINB zakwestionował pogląd prawny organu pierwszej instancji dotyczący wykładni art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 P.b., które stanowiły podstawę wydania nakazu rozbiórki spornego ogrodzenia. ŚWINB wskazał, że dokonanie przez inwestora zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organ oznacza, że inwestorowi, który wykonał roboty objęte tym zgłoszeniem nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej. Podkreślił, że art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 P.b. ma zastosowanie także wtedy, gdy inwestycja została już wykonana (art. 51 ust. 7 P.b.). W takim przypadku organ nadzoru budowlanego, w zależności od ustalonego stanu faktycznego, może stosować środki określone w art. 51 P.b. Zbyt daleko idąca wydaje się jednak ingerencja polegająca na nakazaniu rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia i nasypu, jak to orzekł organ pierwszej instancji.
Zauważyć trzeba, że powyższy pogląd ŚWINB nie może być przedmiotem materialnoprawnej, wiążącej oceny Sądu w tej sprawie, ze względu na ograniczony zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w trybie art. 64a i nast. p.p.s.a. oraz specyfiki postępowania toczącego się przed sądem na skutek sprzeciwu, brak udziału innych niż wnoszący sprzeciw i organ, stron postepowania. Słusznie organ podkreślił, że z mocy art. 153 p.p.s.a organy związane są oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w ww. wyrokach zapadłych na gruncie niniejszej sprawy. Trafnie zatem organ odwoławczy wskazał na konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji, a w jego ramach - z uwagi na znaczy upływ czasu - do dokonania ponownej oceny stanu faktycznego na ww. działkach.
Konsekwencją przyjęcia przez ŚWINB przedstawionej wykładni prawa materialnego było uchylenie decyzji PINB. Akceptując stanowisko organu co do konieczności zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. należy zauważyć, że przemawiają za nim także pominięte przez organ argumenty. Przede wszystkim trzeba przypomnieć, że warunkiem zastosowania przez organ drugiej instancji art. 138 § 2 k.p.a. jest stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania. Takie naruszenie nie zostało przez ŚWINB wprost wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ten brak nie może jednak powodować uchylenia tego rozstrzygnięcia, gdyż przyjęcie poglądu prawnego ŚWINB w przedmiocie nakazu rozbiórki spornego ogrodzenia pozwala uznać, że naruszenie przepisów postępowania w sprawie miało miejsce. Co istotne, na brak wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wskazał WSA w Kielcach w uzasadnieniu wyroku z 5 grudnia 2019 r., a jak już wskazano wyżej - z mocy art. 153 p.p.s.a - organy związane są oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd.
W tym stanie rzeczy, ponieważ zaskarżona decyzja nie uchybia wymogom art. 138 § 2 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku - na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.