II SA/Ke 545/22

II SA/Ke 545/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /sprawozdawca/
Jacek Kuza
Sylwester Miziołek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 638
art. 11 a ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Końskich na uchwałę Rady Gminy Mniów z dnia 14 czerwca 2022 r. Nr 345/XLVIII/2022 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Dnia 14 czerwca 2022 r. Rada Gminy Mniów, działając na podstawie Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 572), podjęła uchwałę nr 345/XLVIII/2022 zmieniającą uchwałę nr 312/XLV/2022 Rady Gminy Mniów z dnia 4 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Mniów w 2022 roku, dalej jako" Program".
W § 1 ww. uchwały postanowiono, że w załączniku do uchwały Nr 312/XLV/2022 Rady Gminy Mniów z dnia 4 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Mniów na 2022 rok wprowadza się następujące zmiany:
1. § 5 otrzymuje następujące brzmienie:
"W ramach programu Gmina Mniów:
1. Współpracuje w tym zakresie z Policją, Lekarzem Weterynarii oraz schroniskiem.
2. Zapewnia miejsce w schronisku dla zwierząt B. M. G. S. ul. [...] D, [...].
3. Zapewnia wyłapywanie, transport zwierząt - B. M. G. S. ul. [...] D, [...].
4. Zapewnia całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
5. Zapewnia zabiegi usypiania ślepych miotów oraz obligatoryjną sterylizację i kastrację zwierząt bezdomnych i właścicielskich.
6. Zapewnia miejsce dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym w Kontrewersie.
7. Współpracuje z organizacjami społecznymi, stowarzyszeniami, fundacjami, których statutowym celem działania jest przeciwdziałanie bezdomności zwierząt."
2. § 10 ust. 1 otrzymuje następujące brzmienie:
"Gmina zapewnia całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem bezdomnych zwierząt na terenie Gminy Mniów, która jest realizowana na podstawie podpisanej umowy z Przychodnią Weterynaryjną."
W załączniku do zaskarżonej uchwały przyjęto "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Mniów w 2022 roku."
Prokurator Rejonowy w Końskich zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach powyższą uchwałę zmieniającą Rady Gminy Mniów z dnia 14 czerwca 2022 r. (opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z dnia 23 czerwca 2022 r. pod poz. 2269) w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa, tj. art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2022 roku, poz. 572, t.j.) - poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej wskazanej w tym przepisie i niewskazanie w Programie konkretnej przychodni lub gabinetu weterynaryjnego, które będą wykonywać całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, to jest niewskazania konkretnej nazwy i adresu właściwego podmiotu.
W oparciu o powyższy zarzut Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości wraz z załącznikiem do tej uchwały.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł w szczególności, że uchybienie wymogom zawarcia w uchwale pełnej regulacji, poprzez pominięcie w treści uchwały chociażby jednego z elementów obligatoryjnych, skutkuje bezwzględną nieważnością całej uchwały. Rada Gminy Mniów postanowiła, że całodobowa opieka weterynaryjna w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt wykonywana będzie na podstawie podpisanej umowy z Przychodnią Weterynaryjną, nie wskazując konkretnej przychodni, która będzie wykonywała to zadanie (nie podając nazwy i adresu przychodni albo gabinetu weterynaryjnego lub nazwiska i adresu lekarza). Taka regulacja nie wypełnia zatem delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt.
W odpowiedzi na skargę organ uznał ją za niezasadną i wniósł o nieobciążanie kosztami postepowania. Organ podniósł, że w ciągu roku wyniknąć mogą różne okoliczności, w związku z którymi należy niezwłocznie zmienić gabinet weterynaryjny, a co za tym idzie należałoby również zmienić uchwałą program, co trwa pewien czas (szczególnie uzgodnienia), a zwierzęta muszą mieć zapewnioną całodobową opiekę. W związku z powyższym Rada Gminy Mniów uznała za stosowne nie wskazywać w programie gabinetu weterynaryjnego, który zapewnia całodobową opiekę zwierzętom w przypadku zdarzeń drogowych.
Na rozprawie wyznaczonej na 29 listopada 2022 r. nikt się nie stawił.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Skarga wywiedziona przez Prokuratora na uchwałę Rady Gminy Mniów z 14 czerwca 2022 r. nr 345/XLVIII/2022 - zmieniającą uchwałę Rady Gminy Mniów z 4 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Mniów w 2022 roku – zasługuje na uwzględnienie.
Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem.
W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).
Podstawą materialnoprawną podjęcia zaskarżonej uchwały były w niniejszym przypadku przepisy zawarte w art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 572 ze zm.), zwanej dalej "u.o.z.".
Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.
W myśl art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
W niniejszej sprawie Prokurator zarzucił, że zaskarżona uchwała nie wypełnia delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt, ponieważ nie wskazuje konkretnej przychodni, która będzie wykonywała zadanie dotyczące całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Skarżący zarzucił, że nie podano w uchwale nazwy i adresu przychodni albo gabinetu weterynaryjnego lub nazwiska i adresu lekarza.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, co zgodnie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, mając na uwadze celowościową wykładnię art. 11a u.o.z., potrzebę należytej i rzeczywistej ochrony zwierząt, periodyczny charakter programu i zaledwie roczny okres jego obowiązywania - musi mieć charakter wykonawczy, konkretny oraz być dostosowany do warunków lokalnych. Nie można więc mu nadawać charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program to plan działania, w ramach którego powinien zostać określony konkretny sposób działania, a czynności, do których zobowiązana jest gmina, muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane, czyli w sposób zorganizowany i zaplanowany. Wykonawczy charakter programu nie zostanie zachowany, jeżeli nie określi się w nim sposobu postępowania w ramach realizacji poszczególnych zadań, pominie się w nim wskazanie konkretnych podmiotów realizujących objęte programem zadania oraz nie wskaże się konkretnych środków finansowych i sposobu ich wydatkowania na poszczególne zadania wskazane w programie. Nie realizuje wykonawczego charakteru programu tym bardziej nieokreślenie w programie konkretnego podmiotu np. schroniska, lecznicy czy lekarza weterynarii, któremu powierzono realizację konkretnych, wyszczególnionych zadań, objętych programem. Ustalenie w programie w sposób skonkretyzowany wykonawców programu, podmiotów zobowiązanych do wykonywania poszczególnych czynności przewidzianych w programie, ma istotne znaczenie, ponieważ stanowi o faktycznym zabezpieczeniu przez radę gminy wykonania poszczególnych, zleconych przez ustawodawcę zadań. Spełnia ustawowy cel dążenia do zapewnienia rzeczywistej, a nie pozornej opieki nad zwierzętami i zapobiegania ich bezdomności na terenie danej gminy. Ponadto spełnia wymóg powszechnej dostępności programu i walor informacyjny dla adresatów uchwały, tj. mieszkańców danej gminy, którzy mogą znaleźć się w sytuacji wymagającej od nich skorzystania z pomocy wskazanych podmiotów. Niewskazanie czy nieprecyzyjne określenie danych konkretnych podmiotów realizujących program pozbawia wydany akt prawa miejscowego charakteru wykonawczego i konkretnego, a w konsekwencji uniemożliwia w praktyce skuteczną realizację zadań ustawowych, znajdujących konkretyzację w programie (zob. wyrok WSA w Kielcach z 6 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 311/22, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl i tam: wyroki WSA w Bydgoszczy z 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 605/19, z 9 listopada 2021r., sygn. II SA/Bd 984/21, WSA w Warszawie z 26 lutego 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 886/19, wyrok WSA w Krakowie z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1474/17, publ. Lex nr 2449556, wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1255/16, publ. Lex nr 2284663).
W tej sprawie organ uchwałodawczy gminy nie wskazał konkretnego lekarza (przychodni weterynaryjnej, gabinetu weterynaryjnego, ani innego podmiotu świadczącego usługi weterynaryjne), który będzie wykonywał zabiegi sterylizacji i kastracji kotów, usypiania ślepych miotów oraz zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zatem uznać należy, że zaskarżona uchwała nie realizuje precyzyjnie zakresu delegacji z art. 11a ust. 2 pkt 4, 6 i 8 u.o.z. Rada Gminy Mniów powinna każdorazowo w treści przyjmowanego programu wskazać jednoznacznie podmiot (lekarza weterynarii), któremu powierza realizację konkretnych zadań przewidzianych w uchwale, również wówczas, gdy dotychczasowy podmiot (lekarz weterynarii) wypowiedział umowę. Nie zmienia tej oceny to, że rada gminy – w przypadku wypowiedzenia umowy - zobowiązana jest każdorazowo zmienić uchwałą program i przeprowadzić wymagane uzgodnienia. Organ gminy może w umowie z gabinetem weterynaryjnym określić okres wypowiedzenia tej umowy odpowiedni do czasu, jaki jest potrzebny do przeprowadzenia wymaganych prawem czynności w procedurze zmiany uchwały.
Dodatkowo Sąd zwraca uwagę na to, że w załączniku do zaskarżonej uchwały przyjęto ujednoliconą treść "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Mniów w 2022 roku." Tymczasem w treści uchwały nie zawarto postanowienia o uchyleniu programu obowiązującego do daty wprowadzenia zmiany uchwały. W efekcie obowiązują jednocześnie oba programy w części, która nie została zmieniona zaskarżoną uchwałą. Taka sytuacja skutkuje zaistnieniem niepewności co do prawa, niepewności sytuacji prawnej adresatów normy prawnej, rodzi obawy co do obowiązującej treści przepisów prawa. Stan ten sprzeciwia się zasadom państwa praworządnego (art. 7 Konstytucji RP). Z tego również powodu zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem.
Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzekł w wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.