II SA/Ke 541/21

II SA/Ke 541/21 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2021-09-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach
Beata Ziomek /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Kuza
Symbol z opisem
6169 Inne o symbolu podstawowym  616
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
I OSK 157/22 - Wyrok NSA z 2023-03-09
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2234
art. 59 ust. 1, art. 63 ust. 1
Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1855
art. 46 ust. 3 pkt 8l
Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2021 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Nadleśnictwa S. na rozporządzenie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 19 kwietnia 2021 r. nr 4/2021 w przedmiocie zmiany rozporządzenia w sprawie wykonywania ogrodzeń ograniczających lub zatrzymujących migrację zwierząt z terenów leśnych na terenie powiatów stwierdza nieważność zaskarżonego rozporządzenia.
Uzasadnienie
II SA/Ke 541/21
Uzasadnienie
W dniu 19 kwietnia 2021 r. Wojewoda Świętokrzyski działając na podstawie art. 46 ust. 3 pkt 8l ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.jedn. Dz.U. 2020, poz. 1421) wydał rozporządzenie nr 4/2021 zmieniające rozporządzenie nr 4/2020 Wojewody Świętokrzyskiego w sprawie wykonywania ogrodzeń ograniczających lub zatrzymujących migrację zwierząt z terenów leśnych na terenie powiatów starachowickiego, ostrowieckiego i opatowskiego. W § 1 tego aktu określono, że zmianie ulega przebieg ogrodzenia ograniczającego lub zatrzymującego migrację zwierząt z terenów leśnych w obrębie działki ewidencyjnej 755, zmiana szczegółowo przedstawiona jest w załączniku do niniejszego rozporządzenia. W § 2 stwierdzono, że wykonanie rozporządzenia powierza się Nadleśniczemu Nadleśnictwa Starachowice Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Rozporządzenie wchodzi w życie z dniem podania do wiadomości publicznej w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie powiatów, o których mowa w § 1 (§ 3 cyt. rozporządzenia). Zgodnie z § 4 rozporządzenie podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego.
W uzasadnieniu wskazano, że budowa ogrodzenia ma na celu ograniczenie możliwości przeniesienia wirusa Afrykańskiego Pomoru Świń (ASF) na obszar województwa świętokrzyskiego. Pismem z 24 marca 2021 r. Świętokrzyski Konserwator Zabytków w Kielcach wystąpił o zmianę dotychczasowego przebiegu ogrodzenia w związku z planowanymi w 2021 r. naprawami i remontami nasypów i podkładów kolejowych Starachowickiej Kolei Wąskotorowej na działce ewidencyjnej 775. Wniosek został pozytywnie zaopiniowany przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, który uznał, że wnioskowana zmiana nie wpłynie negatywnie na funkcję ogrodzenia tj. ograniczenie migracji dzika Sus scrofa, a tym samym zmniejszenie ryzyka przeniesienia wirusa ASF na obszar województwa. W rezultacie wobec braku merytorycznych przeciwskazań należało zmienić poprzednie rozporządzenie Wojewody Świętokrzyskiego nr 4/2000 w sposób pozwalający na przeprowadzenie prac związanych z uruchomieniem Starachowickiej Kolei Wąskotorowej.
Skargę na powyższe rozporządzenie Wojewody Świętokrzyskiego wniósł Skarb Państwa – Nadleśnictwo Starachowice w zakresie w jakim Wojewoda wskazuje zmianę przebiegu ogrodzeń terenów leśnych w obrębie działki ewidencyjnej 755, w sposób przedstawiony w załączniku do tego rozporządzenia i domagając się zmiany w zaskarżonej części w ten sposób, że zamiast przestawienia ogrodzenia na odcinku dwóch kilometrów, zostaną wykonane dodatkowe bramy zapewniające komunikację z sąsiednimi gruntami.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Nadleśnictwo Starachowice zgodnie z rozporządzeniem Wojewody Świętokrzyskiego nr 4/2020 wykonało ogrodzenie ograniczające lub zatrzymujące migracje zwierząt z terenów leśnych, które było finansowane zgodnie z ustawą o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt w zw. z art. 58 ust. 3a pkt 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2020 r., poz. 6 i 148). Aktualnie zmiana przebiegu ogrodzenia wiązałaby się z koniecznością wylesienia gruntu o szerokości co najmniej 4 m na długości 2 km, co generuje dodatkowe koszty, w sytuacji, gdy w obecnym przebiegu ogrodzenie w pełni spełnia swoją funkcję polegającą na ograniczaniu lub zatrzymywaniu migracji zwierząt z terenów leśnych.
W piśmie procesowym z 3 września 2021 r. skarżący sprecyzował zarzut skargi poprzez wskazanie, że doszło do naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie tj. naruszenie art. 46 ust. 3 pkt 8l ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Wykonanie nakazu zmiany przebiegu ogrodzenia nastąpiło z innych przesłanek niż wymienionych w powołanym wyżej przepisie. Skarżący wyjaśnił, że zgodnie z danymi w ewidencji gruntów i budynków, grunt stanowiący obszar kolejki wąskotorowej nosi nr 775, a nie jak błędnie podano w Rozporządzeniu nr 4/2021 Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 19 kwietnia 2021 r., nr 755.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wojewody Świętokrzyskiego wniósł o jej oddalenie, nie zgadzając się z zarzutami podniesionymi w skardze. Podtrzymał argumentację odnośnie stanowiska jakie w niniejszej sprawie zajął Wojewódzki Inspektor Weterynarii w Kielcach w powiązaniu z wystąpieniem Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach z 24 marca 2021 r.
Pełnomocnik Wojewody Świętokrzyskiego w piśmie procesowym z 20 września 2021 r. znak: PNK.I.0552.18.2021 wyjaśnił na czym polega ograniczenie dla napraw i remontów nasypów i podkładów kolejowych zabytkowej wąskotorówki, podnosząc, że "zakres prac Etap I przewidywanych prac naprawczych przy linii kolejowej obejmował odcinek od trasy drogi krajowej do miejsca tzw. mijanki torowiska w rejonie działki nr ewid. 22/1201 i 22/1202. Zakres prac przewidywał wymianę podkładów kolejowych, naprawę i uzupełnienie nasypów kolejowych, usunięcie samosiejek i krzewów naruszających spójność struktury nasypów i torowiska, jak również rozmontowanie i naprawę torów z ewentualną wymianą zniszczonych. Prace wymagały ponadto prowadzenia składowania materiałów. Zakres tych prac wymagał zatem dostępności w szerokości działek kolejowych, w tym działki nr 775, w celu wykonania napraw i remontów. Dojazd do miejsca prac przy zabytku w ramach odcinka etapu I możliwy był od strony drogi krajowej nr 9. Alternatywny transport na potrzeby prowadzonych prac trasą kolejową z kierunku Starachowic uniemożliwiły dalsze zniszczone odcinki torowiska (przewidywane do naprawy w 2022 r.). Ze względów logistycznych zaproponowany został więc w piśmie z dnia 24.03.2021 r. znak: ZATiRA.PT.5183.2.2021 wariant poprowadzenia ogrodzenia po południowej stronie działki nr 775, a następnie przekroczenia linii kolejowej ogrodzeniem z bramą w rejonie mijanki." Zdaniem organu, taka propozycja z jednej strony uwzględniała konieczność wykonania ogrodzenia, z drugiej zaś umożliwiała dostęp na potrzeby napraw odcinka kolejowego w ramach etapu I. Wprowadzenie zamykanej bramy (w parametrach przewidywanych dla kolei wąskotorowej) pozwalało z kolei na utrzymanie przejezdności transportu turystycznego kolejowego po wykonaniu remontu odcinków torowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga znajduje usprawiedliwione podstawy.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że wojewódzkie sądy administracyjne nie mają kompetencji do ingerowania w merytoryczną treść rozporządzenia, poprzez dokonywanie zmian poszczególnych regulacji, tak jak oczekuje skarżący. Stosownie do przepisów art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sprawują kontrolę działalności administracji publicznej polegającą na badaniu zgodności z prawem wyliczonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 przypadków aktywności organów administracji, podejmowanych w różnorodnych formach, zarówno w sprawach indywidualnych, jak i generalnych.
Jak wynika z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2234), na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach wojewoda oraz organy niezespolonej administracji rządowej stanowią akty prawa miejscowego. W zakresie nieuregulowanym w przepisach powszechnie obowiązujących wojewoda może wydawać rozporządzenia porządkowe, jeżeli jest to niezbędne do ochrony życia, zdrowia lub mienia oraz do zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Art. 63 ust. 1 tej ustawy dopuszcza możliwość zaskarżenia przepisów aktów prawa miejscowego wydawanych przez wojewodę lub organy niezespolonej administracji rządowej.
W analizowanej sprawie Wojewoda Świętokrzyski rozporządzeniem nr 4/2020 z dnia 19 października 2020 r. wydanym na podstawie art. 46 ust. 3 pkt 8l ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.jedn. Dz.U. 2020, poz. 1421), zwanej dalej jako ustawa, nakazał Nadleśniczym Nadleśnictw Starachowice i Ostrowiec Świętokrzyski Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe wykonywanie ogrodzeń na obszarze określonym w załączniku nr 1, w terminie do 30 listopada 2020 r. Zgodnie z wyjaśnieniami skarżącego, kolejne zmiany tego rozporządzenia ( z dnia 4 listopada 2020 r. – rozporządzenie nr 5/2020, z dnia 8 grudnia 2020 r. – rozporządzenie nr 6/2020, z dnia 15 grudnia 2020 r. – rozporządzenie nr 7/2020) dotyczyły terminu wykonania nałożonego obowiązku. W rezultacie ogrodzenie zostało wykonane na podstawie przywołanego wyżej rozporządzenia Wojewody Świętokrzyskiego nr 4/2020.
Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy, w przypadku zagrożenia wystąpienia lub wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt podlegającej obowiązkowi zwalczania i potrzeby zarządzenia środków, o których mowa w art. 45 ust. 1, na obszarze przekraczającym obszar jednego powiatu właściwy powiatowy lekarz weterynarii informuje o tym natychmiast właściwego wojewódzkiego lekarza weterynarii (ust. 1).
Według ust. 2 tego przepisu, informacja, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności:
1) określenie choroby zakaźnej zwierząt;
2) określenie obszaru zagrożonego wystąpieniem lub obszaru występowania choroby zakaźnej zwierząt;
3) uzasadnienie podjęcia środków.
W świetle ust. 3 pkt 8l art. 46 ustawy, Wojewoda w przypadku, o którym mowa w ust. 1, na wniosek wojewódzkiego lekarza weterynarii, w drodze rozporządzenia nakazuje właściwemu nadleśniczemu Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe wykonywanie na określonym obszarze ogrodzeń ograniczających lub zatrzymujących migrację zwierząt z terenów leśnych.
Jak stanowi ust. 4 art. 46, rozporządzenie, o którym mowa w ust. 3, wchodzi w życie z dniem podania do wiadomości publicznej w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie. Wojewoda uchyla wydane rozporządzenie na wniosek wojewódzkiego lekarza weterynarii (ust. 5 art. 46).
Z przedstawionej regulacji wynika, że Wojewoda na obszarze województwa może podjąć działania mające na celu ograniczenie migracji zwierząt, a w szczególności dzików, z obszarów występowania ASF na tereny wolne od tej choroby. W ramach kompetencji o których mowa w art. 46 ust. 3 pkt 8l ustawy Wojewoda może nakazać właściwemu nadleśniczemu Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe wykonywanie na określonym obszarze ogrodzeń. Realizacja tego uprawnienia następuje w formie rozporządzenia, po uprzednim wniosku wojewódzkiego lekarza weterynarii, którego treść została określona w ust. 2 art. 46 ustawy. Zatem w ustawie o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt ustawodawca szczegółowo unormował tryb i sposób, jak również określił cel nałożenia obowiązku wykonywania na określonym obszarze ogrodzeń.
Konstytucja RP w przepisie art. 94 udziela organom samorządu terytorialnego i terenowym organom administracji rządowej stosunkowo szeroki zakres swobody w stanowieniu prawa miejscowego. Niemniej akty te powinny być wydawane "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Oznacza to, że podejmowane w uchwałach rozwiązania nie mogą być dowolne. Nie są one dowolne, gdy mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego. W państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo normy prawne muszą określać kompetencje, zadania i tryb postępowania organów administracji publicznej, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Zakaz wykraczania poza zakres swoich kompetencji odnosi się do wszelkich form działalności organów władzy, bez względu na to, czy mają one charakter władczy, czy niewładczy, intencyjny, czy konkretny (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 1066/17). Organ stanowiący realizując kompetencję musi zatem ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. W doktrynie i w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Przyjmuje się zgodnie, że powinny być one interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji organu w drodze analogii. Organy władzy publicznej nie mogą bowiem podejmować żadnej decyzji bez podstawy prawnej, w powołaniu jedynie na względy natury ekonomicznej, politycznej, czy nawet moralnej (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 362/07).
W przypadku wydania nakazów (w drodze aktów prawa miejscowego) - wojewoda działa na podstawie i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego. Sąd dokonując w analizowanej sprawie kontroli zaskarżonego aktu, nie tylko bada czy został on wydany przez uprawniony organ, ale również ocenia czy zostały zachowane: procedura i przewidziane ustawą o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt - cele dla których Wojewodzie udzielono w art. 46 ust. 3 pkt 8l ustawy, delegacji do wydania rozporządzenia.
W kontekście powyższych rozważań, zaskarżone rozporządzenie nie odpowiada prawu.
W pierwszej kolejności podnieść należy, że Wojewoda Świętokrzyski dokonując zmiany w zakresie przebiegu ogrodzenia zrealizowanego w oparciu o rozporządzenie nr 4/2020 z dnia 19 października 2020 r. nie dochował przewidzianej w art. 46 ustawy procedury związanej z wydaniem rozporządzenia, o którym mowa w ust. 3 tego przepisu. O ile zmiana w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku ma charakter techniczny, o tyle zmiana przebiegu ogrodzenia dotyczy kwestii merytorycznych, co oznacza obowiązek powtórzenia takiej procedury, jaka obowiązuje przy wydawaniu spornego aktu. Z materiału dowodowego i odpowiedzi na skargę jasno wynika, że zaskarżone rozporządzenie zostało wydane bez wniosku wojewódzkiego lekarza weterynarii w rozumieniu art. 46 ust. 2 ustawy. Za taki wniosek nie można bowiem uznać pisma Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 24 marca 2021 r., w którym wyraził zgodę na zmianę przebiegu ogrodzenia w sposób wskazany w piśmie.
Po drugie, wojewoda w przypadku zagrożenia wystąpienia lub wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt podlegającej obowiązkowi zwalczania, powinien nałożyć na właściwego nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe obowiązek wykonania na określonym obszarze ogrodzeń. Celem nałożonego obowiązku, jak stanowi art. 46 ust. 3 pkt 8l ustawy, jest ograniczenie lub zatrzymanie migracji zwierząt z terenów leśnych.
Z uzasadnienia wspomnianego aktu wynika, że zmiana dotychczasowego przebiegu ogrodzenia, które zostało wykonane w oparciu o rozporządzenie Wojewody Świętokrzyskiego nr 4/2020 z dnia 19 października 2020 r., wydane na podstawie art. 46 ust. 3 pkt 8l ustawy, jest związana z planowanymi w 2021 r. naprawami i remontami nasypów i podkładów kolejowych Starachowickiej Kolei Wąskotorowej na działce ewidencyjnej 775 i pozwala na przeprowadzenie prac związanych z uruchomieniem tej kolei. Obiekt ten jest wpisany do rejestru zabytków pod nr A.827 i jak wskazuje pełnomocnik organu, objęty ochroną przewidzianą w art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.jedn. t. jedn. z 2021 r., poz. 710). Zgodnie ze stanowiskiem organu, zaskarżone rozporządzenie uwzględnia i realizuje wymogi i wskazania określone w § 4 (w zw. z art. 89 pkt 2) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w szczególności pkt 1 i 2, dotyczące zadań wojewódzkiego konserwatora w zakresie ochrony zabytków polegającej w szczególności na podejmowaniu działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie oraz zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków.
Skarżący trafnie podnosi, że uzasadnienie zmiany zaskarżonego rozporządzenia planowanymi w 2021 r. naprawami i remontami nasypów i podkładów kolejowych Starachowickiej Kolei Wąskotorowej na działce ewidencyjnej 775 stanowi przesłankę faktyczną wynikającą z interesu strony – zarządcy kolejki wąskotorowej. Składając wyjaśnienia pełnomocnik organu podał, że dojazd do miejsca prac przy zabytku w ramach odcinka etapu I możliwy był od strony drogi krajowej nr 9, co pozwala stwierdzić, że zmiana przebiegu ogrodzenia służyła polepszeniu warunków dla napraw i remontów wspomnianej kolei. Nie odpowiada zatem celom, dla których ustawodawca upoważnił wojewodę do wydania rozporządzenia na podstawie art. 46 ust. 3 pkt 8l ustawy. Z tych względów motywy jakimi kierował się organ nie stanowią prawidłowego wykonania przepisów w oparciu o które organ wydał zaskarżone rozporządzenie.
Opisane uchybienia w rozporządzeniu Wojewody Świętokrzyskiego nr 4/2021 z dnia 19 kwietnia 2021 r. należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa, oddziaływujących na cały akt.
Powyższe oznacza konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).