II SA/Ke 540/06

II SA/Ke 540/06 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2006-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Anna Żak /przewodniczący sprawozdawca/
Beata Ziomek
Danuta Kuchta
Symbol z opisem
6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta,, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2006 r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów oddala skargę.
Uzasadnienie
II SA/Ke 540/06
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...] Starosta S. po wznowieniu postępowania uchylił własną decyzję z dnia [...] w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów wydaną M. J. - właścicielowi firmy S.i S.Z. w J. i działając na podstawie art. 28 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U Nr 62 poz. 628 ze zm) zwanej dalej ustawą o odpadach, udzielił M. J. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów pod szczegółowo określonymi warunkami dotyczącymi:
1. rodzaju odpadów przewidzianych do zbierania i transportu,
2. segregacji i magazynowania odpadów,
3 miejsca magazynowania odpadów w sposób zgodny z planem przestrzennego zagospodarowania Gminy B.,
4. dojazdu do placu. Termin wykonania 31 grudzień 2003 r.,
5. ogrodzenia, okrawężnikowania placu i sposobu jego zagospodarowania. Termin wykonania prac do 30 kwietnia 2004 r.,
6. magazynowania odpadów zaolejonych,
7. utylizacji odpadów,
8. przekazywania odpadów odbiorcy posiadającemu stosowne zezwolenia,
9. transportu odpadów,
10. prowadzenia ewidencji odpadów,
11. prowadzenia ewidencji osób, sprzedających złom metali nieżelaznych.
Ponadto organ zastrzegł prawo nałożenia dodatkowych obowiązków związanych z postępowaniem z odpadami, jeżeli wymagać tego będą względy ochrony życia, zdrowia oraz ochrony środowiska, a także możliwość wstrzymania działalności w przypadku naruszeń przepisów ustawy o odpadach lub działań niezgodnych z decyzją. Zezwolenia udzielono na okres do 31 grudnia 2011 r.
W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez S.K. Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] uchyliło pkt 4 zaskarżonej decyzji w części dotyczącej terminu wykonania, ustalając późniejszy termin realizacji nałożonego obowiązku. W pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję organ odwoławczy utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że obecnie udzielone zezwolenie określa szczegółowo warunki, w jakich odbywać się będzie magazynowanie odpadów i ich utylizacja. Odpowiadają one wymogom art. 28 ust. 5 ustawy o odpadach, a ich realizacja ma na celu ograniczenie uciążliwości dla środowiska i ochronę zdrowia ludzi zamieszkałych w sąsiedztwie. Ponadto organy Inspekcji Sanitarnej wyraziły pozytywną opinię co do zamierzonej działalności, co oznacza, że nie będzie ona powodować zagrożenia dla środowiska ani dla życia i zdrowia ludzi, o ile zachowane zostaną warunki określone w tej opinii.
Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył S.K. zarzucając "błędną interpretację przepisów, opieranie się na fałszywych danych i opisywanie nieprawdziwych faktów". Podniósł, że jego dom zlokalizowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której M. J. prowadzi swoją działalność. Złom gromadzony jest przez niego w różnych częściach nieruchomości, w tym około 5 m. od domu skarżącego. Przy rozładunku, załadunku i segregacji złomu powstaje uciążliwy hałas, ponadto "daje się we znaki kurz i smród wydzielany przez różne odpady, a także powstający w wyniku spalania przez M. J. np. starych opon". Podczas ponad rocznego legalnego okresu prowadzenia działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów nie zrobił on "prawie nic", aby działalność ta była mniej uciążliwa dla skarżącego i jego rodziny.
W odpowiedzi na skargę Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Ke 19/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, a także zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd I instancji wskazując na granice swego orzekania wynikające z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - powoływanej dalej jako ppsa., stwierdził naruszenie przez organy obu instancji art. 7 i art. 77 k.p.a., uznając, że nie wyjaśniły one w sposób należyty podnoszonej przez S.K. uciążliwości związanej z prowadzoną przez M. J. działalnością.
Zdaniem Sądu I instancji nie było wystarczające w świetle art. 77 k.p.a. i przepisów art. 28 i 29 ustawy o odpadach powołanie się Kolegium Odwoławczego na pozytywną opinię wyrażoną w postanowieniach uzgodnieniowych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W myśl bowiem art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach należy odmówić wydania zezwolenia na przedmiotowego rodzaju działalność, jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska. Należało więc, zbadać czy spełnione są wszelkie wymogi zawarte w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) - powoływanej dalej jako ustawa - Prawo ochrony środowiska, zwłaszcza w dziale V tej ustawy - Ochrona przed hałasem, a w razie przekroczenia norm hałasu rozważyć możliwość nałożenia na posiadacza odpadów w udzielonym zezwoleniu dodatkowych warunków prowadzenia działalności. Było to niezbędne z uwagi na zarzuty podnoszone "od początku" przez skarżącego będącego sąsiadem działki, na której gromadzone są odpady. Wprawdzie, postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2003 r. - Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S., wyrażając, tym samym pozytywną opinię co do działalności M. J.. Uszło jednak uwadze organu II instancji, iż w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia PWIS, odnosząc się do zarzutów S. K., zawarł sugestię dotyczącą konieczności wykonania stosownych pomiarów. Pomiary takie winny zostać dokonane przed wydaniem zezwolenia, w ramach badania okoliczności określonych w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, a także z uwagi na możliwość zastosowania dyspozycji zawartej w art. 28 ust. 5 pkt 5 tej ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w udzielonym M. J. zezwoleniu nie znalazł się warunek odnoszący się choćby w sposób ogólny do kwestii podnoszonej przez skarżącego w tym co do przekroczenia obowiązujących norm hałasu. Zbadania tej kwestii nie można było odkładać "na później", pozostawiając je organom ochrony środowiska, albowiem już w udzielonym zezwoleniu należy określić takie warunki, które zapewnią, że zamierzona działalność będzie zgodna z prawem.
Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wywiódł M. J. (skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego została prawomocnie odrzucona) zaskarżonemu wyrokowi zarzucając:
- naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 5 pkt 5 oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, polegające na przyjęciu, że organy administracji publicznej obu instancji nie zbadały z należytą starannością czy zamierzony przez M. J. sposób gospodarki odpadami może powodować zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska czym naruszyły przepisy prawa procesowego, a to art. 7 i 77 k.p.a;
- naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 106§3ppsa i art. 134 § 1 ppsa.
Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi l instancji do ponownego rozpoznania.
Według M. J. - stanowisko zajęte przez Sąd l instancji jest błędne - bowiem przy wydawaniu przedmiotowego zezwolenia wzięto pod uwagę wszystkie wymogi i opinie wymagane przez ustawę o odpadach. W szczególności Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny przed wydaniem swej opinii dokonał oceny "na gruncie" i doszedł do wniosku, że zamierzona działalność nie będzie uciążliwa dla S.K. także pod względem hałasu. Dokumentacji z dokonania tej czynności (np. co do wyjaśnień sąsiadów) nie uwzględnił jednak przy orzekaniu Sąd l instancji.
Autor skargi kasacyjnej zwrócił też uwagę na dosłowne brzmienie zaakcentowanej przez Sąd l instancji uwagi z uzasadnienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego "powyższe może skutkować koniecznością wykonania stosownych pomiarów". Uwaga ta nie mogła być zatem odczytana jako stwierdzenie "konieczności", a tylko "możliwości" wykonania pomiarów hałasu. Ponadto to od stanowiska Inspekcji Ochrony Środowiska będzie zależało przeprowadzenie tychże pomiarów.
Według skargi kasacyjnej, Sąd l instancji nie wziął pod uwagę również zakresu wydanego zezwolenia i faktu, że od początku 2004 r. M. J. zajmuje się wyłącznie transportem odpadów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną S.K. wniósł na piśmie o oddalenie skargi kasacyjnej.
Wyrokiem z dnia 12 lipca 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, w zaskarżonym wyroku przyjęto błędną ocenę i stwierdzono uchybienia art. 7 i art. 77 kpa. Sąd l instancji nie uwzględnił bowiem, iż w ramach decyzji administracyjnej nazwanej zezwoleniem organ administracji publicznej wyraża zgodę na określone w niej, przyszłe zachowanie adresata.
Sąd odwoławczy wskazał, że przedmiotowe, wydane po wznowieniu postępowania, zezwolenie w sposób istotny różniło się od zawartego w decyzji Starosty S. z dnia 7 października 2002 r., w szczególności co do rozbudowania warunków prowadzenia przez M. J. działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów.
To rozbudowanie zmierzało wprost do tego, aby zaakceptowana w zezwoleniu działalność gospodarcza pozbawiona była uciążliwości dla sąsiadów, w tym i w zakresie hałasu.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przy uwzględnieniu istoty wszystkich zobowiązań, jakie zawierało przedmiotowe zezwolenie, nie można zgodzić się z Sądem I instancji, aby konieczne było wyjaśnienie, czy spełnia ono niezbędne warunki określone w przytoczonych przepisach prawa materialnego (w szczególności art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, czy też art. 28 ust. 5 pkt 5 tej ustawy) oraz co do określenia w udzielonym zezwoleniu takich warunków, które spowodują jego zgodność z prawem.
W związku z powyższym Sąd odwoławczy stanął na stanowisku, iż w niniejszej sprawie nie było podstaw do kwestionowania przez Sąd l instancji przedmiotowego zezwolenia z punktu widzenia wyżej wymienionych wymagań ustawy o odpadach i z tego względu za zasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, iż Sąd l instancji błędnie zinterpretował wypowiedź zawartą w uzasadnieniu postanowienia Inspektora Sanitarnego. Użyty bowiem zwrot "powyższe może skutkować koniecznością wykonania stosownych pomiarów" nie oznaczał wcale, wymogu przeprowadzenia pomiarów hałasu, jako warunku udzielenia konkretnej treści zezwolenia, ale wskazywał na możliwości zaistnienia takiej potrzeby w przyszłości. Zwłaszcza, że gdyby organ inspekcji sanitarnej drugiej instancji chciał potraktować przeprowadzenie pomiarów hałasu, jako warunku udzielenia konkretnego zezwolenia, to wprowadziłby go wprost do swego rozstrzygnięcia. Tymczasem ograniczył się on do utrzymania w mocy postanowienia organu inspekcji sanitarnej I instancji, które wyrażało pozytywną opinię co do możliwości wydani M. J. wnioskowanego zezwolenia.
Zdaniem NSA zakwestionowane przez Sąd I instancji zezwolenie nie przekreślało możliwości dokonania w ramach właściwości organów ochrony środowiska pomiarów hałasu związanego z działalnością określoną w udzielonym zezwoleniu (w trakcie wykonywania tego zezwolenia) i nie wykluczało podjęcia stosownych działań w razie gdyby wykonane pomiary wskazały na przekroczenie obowiązujących norm.
Na rozprawie w dniu 28 listopada 2006 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach pełnomocnik organu oraz pełnomocnik uczestnika postępowania M. J. wnieśli o oddalenie skargi.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) statuuje zasadę kontroli przez sąd administracyjny zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z prawem. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, przy czym kontroli dokonuje na podstawie akt sprawy przekazanych przez organ administracji publicznej.
Stosownie do przepisu art. 190 zdanie pierwsze ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. W pozostałym jednakże zakresie ocena wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji wyrażone w rozpatrywanej sprawie.
Rozpoznając ponownie skargę S.K. stwierdzić należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.
W myśl art. 28. 1. ustawy o odpadach prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów oraz prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, z zastrzeżeniem art. 31 ust. 1, art. 32 ust. 1 oraz art. 33 ust. 1a i 4. 5. W zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów określa się odpowiednio:
1) rodzaje odpadów przewidywanych do zbierania lub transportu,
2) oznaczenie obszaru prowadzenia działalności - w przypadku transportu odpadów lub miejsca prowadzenia działalności - w przypadku zbierania odpadów,
3) w przypadku zbierania odpadów miejsce i sposób oraz rodzaj magazynowanych odpadów, a także opis sposobu dalszego zagospodarowania odpadów,
4) sposób i środki transportu odpadów,
5) dodatkowe warunki prowadzenia działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów, jeżeli wymaga tego specyfika odpadów, w szczególności niebezpiecznych, lub potrzeba zachowania wymagań ochrony życia, zdrowia ludzi lub ochrony środowiska,
6) czas obowiązywania zezwolenia.
Zgodzić należy się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, że wydane M. J. zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów z dnia 23 października 2003 r. określa szczegółowo warunki, w jakich odbywać się będzie magazynowanie odpadów i ich utylizacja Odpowiadają one wymogom art. 28 ust. 5 cytowanej wyżej ustawy, a ich realizacja ma na celu ograniczenie uciążliwości dla środowiska i ochronę zdrowia ludzi zamieszkałych w sąsiedztwie.
Przede wszystkim pozytywną opinię w formie postanowienia uzgodnieniowego dla zamierzonego przedsięwzięcia wydał Państwowy Powiatowy Inspektorat Sanitarny w S. zawierając w niej szereg warunków, które następnie zostały uwzględnione w wydanym przez organ I instancji zezwoleniu. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji, który nie dopatrzył się, aby przedmiotowa działalność była uciążliwa dla skarżącego. W ocenie organów inspekcji sanitarnej nie będzie ona powodować zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska.
W związku z tym nie można zgodzić się z zarzutami skargi, że działalność M. J. objęta spornym zezwoleniem stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia rodziny S.K. oraz środowiska naturalnego.
Inną natomiast kwestią jest w jaki sposób adresat zezwolenia będzie wypełniał wskazane w nim warunki.
Podkreślić też należy, co zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzeczeniu, że nie można wykluczyć stosownej reakcji właściwych organów ochrony środowiska np. dokonania pomiarów hałasu związanego z działalnością określoną w wydanym zezwoleniu, w sytuacji gdy w trakcie wykonania zezwolenia hałas przekroczy przewidziane obowiązującym prawem normy.
Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że Kolegium Odwoławcze orzekło zgodnie z obowiązującymi przepisami, dokonało prawidłowych ustaleń, a podjęta decyzja nie budzi wątpliwości co do zgodności z prawem.
W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.sa.
-----------------------
7