II SA/Ke 54/25

II SA/Ke 54/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Jacek Kuza /sprawozdawca/
Renata Detka
Sylwester Miziołek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151, art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 85 poz 539
art. 11 ust. 3 pkt 3 i ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach.
Dz.U. 2020 poz 194
art. 13 ust. 2 pkt 4
Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tj
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Gminy Rytwiany z dnia 13 stycznia 2006 r. nr XL/209/2006 w przedmiocie utworzenia samorządowej instytucji kultury I. stwierdza nieważność § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "oraz innych źródeł" oraz § 5, 6 i 14 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.
Uzasadnienie
Rada Gminy Rytwiany 13 stycznia 2006 r. na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 9, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h, art. 40 ust. 2 pkt 2, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej: "u.s.g." oraz art. 2, art. 9, art. 11 i art. 13 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. nr 13, poz.123 ze zm.), zwanej dalej: "u.o.p.d.k." oraz art. 11 ust. 1-3 i art. 18 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz.U. nr 85, poz. 539 ze zm.), podjęła uchwałę nr XL/209/2006 w sprawie utworzenia samorządowej instytucji kultury - Gminnej Biblioteki Publicznej w Rytwianach. Zgodnie z § 4 tej uchwały nadano statut Gminnej Bibliotece Publicznej w Rytwianach, stanowiący załącznik do uchwały.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę w części dotyczącej § 2 ust. 3 uchwały oraz w części I § 5 i 6, części II § 9 ust. 6 oraz części IV § 14 ust. 1 załącznika do uchwały, wniósł Prokurator Rejonowy w Staszowie zarzucając istotne naruszenie prawa, tj.:
I. art. 11 ust. 3 pkt 3, art. 4 w zw. z art. 3 ust. 1 u.o.p.d.k. oraz § 11 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 20 ust. 5 ustawy o bibliotekach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U.2016.283) i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g., polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez przyznanie organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego, tj. Wójtowi Gminy Rytwiany kompetencji nadzorczych nad organizacją i funkcjonowaniem Gminnej Biblioteki Publicznej w Rytwianach;
II. art. 11 ust. 3 pkt 3 ustawy o bibliotekach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 115, § 119 ust. 1 i 2 i § 135 w zw. § 143 i § 149 ww. rozporządzenia i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g., polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez objęcie nadzorem merytorycznym działalności Gminnej Biblioteki Publicznej w Rytwianach przez Wojewódzką Bibliotekę Publiczną w Kielcach;
III. art. 11 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 4 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o bibliotekach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 115, § 135, § 143 oraz § 149 ww. rozporządzenia i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g., polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez dopuszczenie przez Gminną Bibliotekę Publiczną w Rytwianach podejmowania dowolnych działań wynikających z potrzeb środowiska, w granicach przewidzianych dla instytucji kultury;
IV. art. 11 ust. 3 pkt 4 ustawy o bibliotekach oraz art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o bibliotekach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 ww. rozporządzenia i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g., polegające na przyznaniu innemu podmiotowi kompetencji do dookreślenia źródeł finansowania Gminnej Biblioteki Publicznej w Rytwianach działając tym samym bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 ust. 3 uchwały oraz w części I § 5 i 6, części II § 9 ust. 6 i części IV § 14 ust. 1 załącznika do uchwały.
W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że regulacja, na podstawie której lokalny prawodawca objął organizację i funkcjonowanie biblioteki nadzorem Wójta, wprowadzona została bez podstawy prawnej. Podkreślił, że po nabyciu osobowości prawnej biblioteka staje się podmiotem prawa, który może samodzielnie, tj. odrębnie od organizatora występować w obrocie prawnym. Dlatego jakakolwiek ingerencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest nieuprawnionym naruszeniem samodzielności jednostki organizacyjnej. Skarżący zaznaczył, że w art. 20 ust. 5 ustawy o bibliotekach ustawodawca przyznał sprawowanie nadzoru merytorycznego w zakresie realizacji przez powiatowe i gminne biblioteki publiczne określonych zadań - wojewódzkiej bibliotece publicznej. Poza tym przepisem żaden inny nie przyznaje kompetencji do regulowania innych niż merytoryczne form nadzoru nad działalnością bibliotek publicznych. Ponadto ponieważ sformułowanie "nadzór" użyte w § 5 załącznika do uchwały jest pojęciem nieposiadającym definicji legalnej, to nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, jakie działanie organu wykonawczego w zakresie tego nadzoru jest dopuszczalne. Prowadzi to do obowiązywania w obrocie regulacji niejasnej, nieprecyzyjnej i tym samym sprzecznej z zasadą dostatecznej określoności prawa (art. 7 Konstytucji).
Odnośnie zarzutu z pkt. II skargi skarżący podniósł, że art. 11 ust. 3 pkt 3 ustawy o bibliotekach pozwala objąć nadzorem merytorycznym sprawowanym przez wybraną i określoną z nazwy jednostkę jedynie w zakresie bibliotek należących do Ogólnokrajowej Sieci Bibliotecznej. Jednak ani Gminna Biblioteka Publiczna w Rytwianach, ani też Wojewódzka Biblioteka Publiczna w Kielcach, nie należą do powyższej sieci. Tym samym lokalny prawodawca nie miał kompetencji do określania nadzoru merytorycznego Gminnej Biblioteki Publicznej w Rytwianach.
W kwestii zarzutu z pkt III, wnoszący skargę podniósł, że zastosowanie w § 9 ust. 6 załącznika do uchwały katalogu otwartego, który nie jest powiązany z zasadniczymi celami i zadaniami oznaczonymi w statucie - narusza istotnie prawo. Zdaniem skarżącego postanowienia statutu w materii dotyczącej określenia zadań winny mieć rozbudowany charakter, a nie ogólny i dotyczyć podstawowych, zasadniczych aspektów zamierzonej działalności. Skarżący zauważył, że w akcie o charakterze organizacyjnym, jakim jest statut instytucji kultury (jaką jest biblioteka), nie należy formułować zadań, zakresu działania danej instytucji kompleksowo w formie katalogu zamkniętego. Skarżący dopuszcza możliwość skonstruowanie tego rodzaju przepisu w postaci przykładowego wyliczenia (stanowiącego wówczas katalog otwarty), jednak zadania te musza wiązać się z realizacją ustawowego celu biblioteki, a nie dotyczyć każdej innej potrzeby społeczeństwa, jak to zostało określone w zakwestionowanym zapisie.
Odnośnie zarzutu z pkt. IV skargi skarżący wskazał, że Rada Gminy w § 2 pkt 3 uchwały oraz w § 14 pkt 1 załącznika do uchwały określiła gospodarkę finansową Gminnej Biblioteki Publicznej w Rytwianach stwierdzając, że biblioteka ta
finansowa będzie z dotacji otrzymywanych z budżetu Gminy, dochodów własnych "oraz innych źródeł". To ostatnie sformułowanie stanowi o przekroczeniu delegacji ustawowej. Uzasadniając ten zarzut skarżący przytoczył treść wyroku WSA w Łodzi z 26 kwietnia 2024 r., II SA/Łd 117/24, w którym stwierdzono, że użycie zwrotu "oraz innych źródeł" sprawia, że katalog wskazujący źródła finansowania ma charakter otwarty, co oznacza, że możliwe jest finansowanie Biblioteki Publicznej w zakresie nieprzewidzianym przez uchwałę. Tego typu konstrukcja oznacza, że inny organ niż Rada, w drodze innego aktu niż uchwała, będzie mógł doprecyzować nieprzewidziane przez uchwałę źródła finansowania. Co stanowi o naruszeniu przez Radę art. 13 ust. 2 pkt 4 u.o.p.d.k.
W odpowiedzi na skargę organ uznał ją za zasadną w zaskarżonym zakresie i nie sprzeciwił się uwzględnieniu skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga jest w przeważającej części zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Bezspornym jest, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, zawiera bowiem normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Nie ulega zatem wątpliwości, że podlega kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Jak wynika z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97 i WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).
Na uwzględnienie zasługiwały zarzuty zawarte w pkt. I i II petitum skargi dotyczące § 5 i 6 załącznika do uchwały, w których to zapisach postanowiono, że nadzór nad organizacją i funkcjonowaniem Biblioteki sprawuje Wójt Gminy (§ 5), a nadzór merytoryczny nad działalnością Biblioteki sprawuje Wojewódzka Biblioteka Publiczna w Kielcach (§ 6).
Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wymienia biblioteki jako jedną z form organizacyjnych działalności kulturalnej (art. 2), która gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania (art. 27). Z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora uzyskuje, co wynika z art. 14 tej ustawy, osobowość prawną. Dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz (art. 17).
Gminna Biblioteka Publiczna w Rytwianach jest zatem samorządową instytucją kultury, którą zarządza Dyrektor Biblioteki Publicznej w Rytwianach, a nie jest gminną jednostką organizacyjną i żaden z przepisów u.o.p.d.k. czy ustawy o bibliotekach nie przyznaje organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego kompetencji nadzorczych w odniesieniu do posiadającej osobowość prawną biblioteki będącej instytucją kultury. Zagadnienie nadzoru nad instytucją kultury nie wchodzi więc w zakres materii powierzonej do uszczegółowienia organowi stanowiącemu gminy. Stąd zapis, że nadzór nad organizacją i funkcjonowaniem Biblioteki sprawuje Wójt Gminy jest istotnie sprzeczny z prawem.
Zgodzić należy się również z zarzutem skargi, że art. 11 ust. 3 pkt 3 ustawy o bibliotekach pozwala objąć nadzorem merytorycznym sprawowanym przez wybraną i określoną z nazwy jednostkę jedynie w zakresie bibliotek należących do Ogólnokrajowej Sieci Bibliotecznej. Tymczasem jak wynika z rejestru OSB zamieszczonym na stronie www.bn.org.pl, Gminna Biblioteka Publiczna w Rytwianach, ani też Wojewódzka Biblioteka Publiczna w Kielcach, nie należą do powyższej sieci bibliotek. Tym samym lokalny prawodawca nie miał kompetencji do wskazywania w § 6 zaskarżonego Statutu, że nadzór merytoryczny nad działalnością Biblioteki sprawuje Wojewódzka Biblioteka Pedagogiczna w Kielcach.
Nietrafny okazał się zarzut z pkt. III petitum skargi dotyczący przekroczenia przez skarżony organ upoważnienia ustawowego poprzez uchwalenie w § 9 ust. 6 załącznika do uchwały, że biblioteka może podejmować również inne zadania wynikające z potrzeb środowiska, w granicach przewidzianych dla instytucji kultury.
Nie można zgodzić się ze skarżącym, że w zapisie tym ustanowiono katalog otwarty innych zadań niepowiązanych z zasadniczymi celami i zadaniami oznaczonymi w statucie. W ocenie Sądu zapis ten bowiem zawiera ograniczenie i uściślenie, że te inne zadania mogą być jedynie podejmowane w granicach przewidzianych dla instytucji kultury. Tak więc muszą one dotyczyć działalności stricte kulturalnej i nie mogą to być działania nieograniczone przedmiotowo, nawet jeżeli wynikają z potrzeb środowiska. Tak też zakres działania Biblioteki został określony w § 9 ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, do czego organ miał podstawę w art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy, czego skarżący nie dostrzegł.
Na uwzględnienie zasługiwał zarzut zawarty w pkt. IV skargi. Regulacje znajdujące się w § 2 ust. 3 uchwały o treści: działalność Biblioteki będzie finansowana z dotacji udzielanej corocznie z budżetu Gminy, dochodów własnych oraz innych źródeł, zawierają zapis, który jest sprzeczny z prawem w istotnym stopniu.
Chodzi tu o wskazanie jako jednego ze źródeł finansowania przedmiotowej biblioteki "innych źródeł". W tym zakresie Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd o braku podstaw do wprowadzenia otwartego katalogu źródeł finansowania instytucji kultury. Trzeba zgodzić się z uzasadnieniem wyroku WSA w Łodzi z 26 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 117/24, w którym stwierdzono, że "Ustawodawca wymaga od prawodawcy miejscowego określenia źródeł finansowania instytucji kultury. Wobec powyższego nie może on - poprzez użycie sformułowań "oraz innych źródeł" - pozostawiać otwartego katalogu tych źródeł finansowania. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ma możliwości przekazania kompetencji do określania dalszych źródeł finansowania instytucji kultury innemu podmiotowi. Użycie zwrotu "oraz innych źródeł" sprawia, że katalog wskazujący źródła finansowania ma charakter otwarty, co oznacza, że możliwe jest finansowanie Gminnej Biblioteki Publicznej w zakresie nieprzewidzianym przez uchwałę. Tego typu konstrukcja oznacza, że inny organ niż Rada, w drodze innego aktu niż uchwała, będzie mógł doprecyzować nieprzewidziane przez uchwałę źródła finansowania. Tymczasem, stosownie do art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tj.: Dz. U. z 2020 r. poz. 194), wyłącznie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest uprawniony do ich określenia".
Zatem Rada Gminy Rytwiany w § 2 ust. 3 uchwały bez wyraźnego upoważnienia ustawowego przekazała innemu podmiotowi kompetencję do dookreślenia wskazanego elementu i tym samym w sposób istotny naruszyła art. 13 ust. 2 pkt 4 u.o.p.d.k, a także art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o bibliotekach.
Na uwzględnienie zasługiwał zarzut – aczkolwiek z innych względów niż w nim wskazano - dotyczący § 14 ust. 1 załącznika do uchwały (błędnie określonego w skardze jako § 14 pkt 1 załącznika do uchwały), który stanowił, że biblioteka jest finansowana z dotacji otrzymywanych z budżetu Gminy, dochodów własnych oraz innych źródeł.
W stanie prawnym obowiązującym w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały art. 11 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 4 ustawy o bibliotekach stanowił, że akt o utworzeniu biblioteki określa źródła finansowania, a statut określa w szczególności sposób gospodarowania środkami finansowymi biblioteki. Jak z tego widać, delegacja dla organizatora bibliotek, tj. podmiotu, który organizuje i prowadzi bibliotekę, w tym jednostek samorządu terytorialnego (art. 8 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o bibliotekach), przewidywała obligatoryjność określenia źródeł finansowania biblioteki w akcie o utworzeniu biblioteki ("akt o utworzeniu biblioteki określa"), ale nie w statucie takiej biblioteki. Sposób gospodarowania środkami finansowymi biblioteki, jako jeden z obligatoryjnych elementów statutu biblioteki, o jakim mowa w art. 11 ust. 3 pkt 4 ustawy o bibliotekach, nie mieścił w sobie źródeł finansowania biblioteki, ale sposób gospodarowania środkami, które z takich źródeł już zostały pozyskane.
Należy więc dojść do wniosku, że w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały nie istniała podstawa do określenia źródeł finansowania biblioteki publicznej w jej statucie. Tymczasem Rada Gminy w Rytwianach delegację z art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o bibliotekach zrealizowała zarówno w akcie erekcyjnym jak i w statucie - § 14 ust. 1. Oznacza to, że zapis statutu jako naruszający art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o bibliotekach należało uznać za wadliwy.
Mając to wszystko na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "oraz innych źródeł", a także § 5, 6 i 14 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały W pozostałej natomiast części, t.j. co do § 9 ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały - skargę jako niezasadną Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.